行政法律关系基本理论问题研究，本文主要内容关键词为：基本理论论文,行政论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1000-0208(2001)06-086-12
行政法律关系是行政法的基本理论问题之一。如何界定行政法律关系的概念、揭示行 政法律关系的特征、构建行政法律关系的理论体系是行政法学界亟待研究的课题。传统 的行政法律关系承袭了法理学关于法律关系的理论，认为在平权型法律关系与隶属型法 律关系中，行政法律关系属于典型的隶属型法律关系，并以此描述行政法律关系的基本 特征是行政主体在整个行政法律关系中总是居于主导地位，与管理相对人是管理与被管 理、支配与被支配的关系。这种理论具有极大的片面性，是警察国行政、秩序行政理念 的反映，与我国行政法向服务行政、福利行政、法治行政的实践和要求不相适应，阻碍 了新型行政法律体系的建立和行政机关职能的转变。因此，对行政法律关系进行全方位 、多角度的研究，把行政法律关系置于人民与国家、国家与行政机关、行政机关与行政 相对人法律关系的大背景下进行考察，是建立社会主义行政法治的必然选择。笔者从行 政法作为部门法以及学科交融的角度全面地分析行政法律关系的概念，对行政法律关系 进行全新的分类，在此基础上对行政法律关系的特征进行了深入的概括，指出：传统的 行政法律关系理论仅仅反映了行政机关行使行政职能过程中的某些方面，而非主要方面 ，更不是行政法律关系的全部。行政法律关系主体的角色不同，其内容也就不同，性质 也有很大的差别。
一、行政法律关系的概念
行政法律关系的概念是我们从事行政法律关系理论研究的开端，也是行政法律关系理 论的核心问题。任何学科的研究都是首先从准确地、科学地界定它的研究对象开始的， 对行政法律关系的研究也是如此。然而，在行政法学界，如何界定行政法律关系的概念 ，仍然是一个悬而未决的课题。
20世纪80年代恢复行政法以来到目前为止，人们对行政法律关系的概念的界定纷繁。 通常认为，行政法律关系即为行政法所确认和调整的行政关系。但对行政关系的理解， 分歧甚大。
第一种观点，可称之为最狭义行政关系说。该观点认为，“行政关系是指国家行政机 关在其履行国家职能的行政活动中，同被管理者发生的各种关系的总称。”①
这种观点主张：1.行政机关的活动必须是对外实施的公共行政活动，把行政机关内部 的管理活动排除在行政关系之外；2.作为主体的活动，一方必须是行政主体，没有行政 主体资格的其他行政组织的活动，也排除在行政关系之外；3.行政机关在行政关系中起 着主动和决定的作用，只有行政机关的意思表示才能形成行政关系，这就排除了行政关 系中的另一方主体，比如行政相对人的行为也能形成行政关系的可能性。
第二种观点，可称之为较狭义行政关系说。该观点认为，“行政法律关系是受法律调 整了的法律化了的行政关系”[1](P.2)，是国家行政机关在行使其行政职权过程中与作 为内部的组织和人员以及外部的组织和公民之间发生的管理与被管理的关系。这种观点 认为行政关系除行政机关与外部组织和公民发生的管理与被管理关系之外，还包括行政 机关与其内部组织和人员之间的关系，把部分内部关系也纳入到行政法律关系的调整范 围之内。
第三种观点，可称之为狭义行政关系说。该观点认为，“行政法律关系是行政法规范 调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体之间，行政主体与行政人员之间，行政主 体与行政相对人之间的权利义务关系。”[2](P.27)作为行政法调整对象的行政关系， 包括内部行政关系——行政主体之间、行政主体与行政人员之间的关系；外部行政法律 关系。内部行政法律关系体现了国家的自身管理，外部行政法律关系体现了国家对社会 的管理。与第二种观点比较而言，它主张行政系统内部上下级行政机关之间的关系也是 行政关系，又扩大了行政内部关系的范围。此观点也是大多数教科书所采用的观点。
第四种观点，可称之为广义的行政关系说。该观点认为，行政法的调整对象是行政关 系，行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；② 第三类是行政救济关系[3](P.16)；第四类是内部行政关系。[4](P.7)这种观点包括了 狭义行政关系学说中全部行政关系，但行政法制监督关系和行政救济关系是狭义行政关 系中所不曾有的。③
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注释：
①张树义、方彦主编：《中国行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，持此观点 的还有：方昕、董安生等著：《行政法总论》，人民出版社1990年版，第19页以下；任 中杰主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1997版，第26页以下；王连 昌主编：《行政法学》，四川人民出版社1990年版，第54页。
②罗豪才主编：高等政法院校规划教材《行政法学》，中国政法大学出版社1996年修 订版，第17页以下。该书认为，行政法的调整对象包括行政关系和监督行政关系。行政 关系的范围相当于狭义行政关系。
③姜明安主编：全国律师资格考试用书《行政法学》，法律出版社1998年版，第11页 。该书认为，所谓“行政关系”，是指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督而 与外部行政相对人、行政法制监督主体而发生的关系，以及行政主体内部相互之间发生 的关系。
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第五种观点认为，行政法律关系是行政法在实现国家行政职能过程中产生的各种社会 关系加以调整后，所形成的行政主体之间以及行政主体与其他各方之间的权利义务关系 [5](P.7、26)。这种观点所主张的行政法律规范调整的社会关系比以上各种观点有更大 的涵盖量，包括行政权力配置关系、行政管理关系和监督行政关系，涉及到了行政机关 实现行政职能的三个过程。
上述关于行政关系的各种观点，都有一定的理论意义，反映了人们对行政关系的认识 过程。但都存在着缺点，尤其是认为行政法律关系就是行政主体实现行政职能过程中与 行政相对人经行政法调整的行政关系观点，是极为狭隘的。其余各种观点也都是从行政 机关作为主动或被动地位与在实现行政职能中的某一个或某几个行政关系的概括，而没 有揭示行政法所调整社会关系的全部。行政法律关系只能与行政法的调整对象结合起来 ，视行政法律关系为行政法调整对象的法律化才能找到认识行政法律关系的钥匙。换言 之，行政法律关系必须与行政法律规范调整的对象——社会关系具有对应关系。上述各 种行政法律关系的表述，恰恰脱离了行政法的概念，脱离了行政法调整对象或未将社会 关系经行政法调整作为一个动态过程贯彻始终。
因此，行政法律关系应当作为一个反映行政关系这个部门特性的整体概念，即它表示 属于经行政法调整后，那些特定社会关系的集合概念，以在部门法意义上区别于民事法 律关系、刑事法律关系等部门法律关系。据此，可以定义为，行政法律关系是指行政机 关①在实现国家行政职能过程中，因行政职权的配置、行政职权的行使和对行政的监督 ，经行政法调整之后所形成的权力机关(国家)与行政机关之间、行政机关互相之间、行 政机关与公务员之间、行政机关与(行政相对人)公民之间、行政机关与各监督主体之间 的权利义务关系。其含义如下：
第一，行政法律关系是行政法对一定社会关系的法律调整。调整方式主要有认可和设 定。“认可”，是指通过法律规范对社会生活中已自然形成的社会关系加以确认，使其 法律化，或者说以法律的强制力使其定型化，被认可的社会关系成为法律关系，表明该 类社会关系的形成早于法律关系的形成；“设定”，则是对应当发生、期待发生的社会 关系已有法律规范事先作出明确的规定，该类社会关系就与相应的法律关系同时形成。 之所以强调行政法律关系是一定社会关系的行政法调整，就是指明行政法律关系不仅是 一个行政法调整之后的结果概念，同时还是一个动态的过程，是人类创造自我生活的一 部分，是人们一种有意识的思想活动。要求人们在利用行政法调整社会生活时应当主观 见之于客观，符合社会发展规律。因此，我们在研究和培育当代中国行政法律关系的过 程中，必须认真探讨改革所形成的或应当形成的新型社会关系，以便将新型社会关系及 时用法律加以确认和预设；必须认真探讨行政法规范将一定范围内的社会关系上升为行 政法律关系这种质的转换过程，探讨行政法律对具体行政法律关系的模式设定问题。
第二，行政法律关系是行政法对一定社会关系调整之后所形成的特定法律关系的总称 。这些社会关系是由于行政机关为实现国家行政职能的范围而发生的各种社会关系，其 他范围内的社会关系不在此列，也不由行政法调整。不过，对这里的“行政职能的范围 ”应作广义的理解，它不仅仅是行政机关为实现行政职能所进行的行政活动的范围，更 不仅仅是行政权力的行使范围，而应当包括为实现行政职能的需要，配置行政职权和行 政职责活动的范围，为实现行政职能而进行行政活动的范围以及为保证、有效实现行政 职能而必要的对行政机关进行监督的范围[5](P.7)。在这个范围内的各种社会关系经行 政法调整后，形成内容丰富、形式多样的行政法律关系。
第三，行政法律关系是以行政机关为当事人一方与另一方当事人之间的权利义务关系 。行政法律关系中，必有一方为行政机关，而另一方既可以是行政机关，也可以是权力 机关、司法机关、企业事业组织、社会团体、公民个人及其他，双方形成由行政法所确 定的权利义务关系。需要指出的是，这里的“权利义务”特指行政法意义上的权利义务 ，即它们是由行政法所规定的权利义务。这些权利义务与其他部门制定的权利义务均有 所不同。
二、行政关系与行政法律关系的联系与区别
人们普遍认为，行政关系是行政法所调整的对象，而行政法律关系是行政法调整的结 果。二者具有十分密切的联系，又是两个不同的概念和现象。但也有人认为，尽管行政 法律关系是行政法对行政关系加以调整的结果，但它与行政关系不是两个关系，而是一 个关系。法律调整行政关系只赋予了当事人法定的权利义务，使之成为法定的权利义务 关系，并不因此而形成另一种独立的社会关系[6](P.19)。这一种认识是偏颇的。
行政关系和行政法律关系同为社会关系，二者毕竟有根本区别，表现在：②
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注释：
①在此，行政机关应当是一个广义的概念，包括享有行政职权履行行政职责的法律、 法规授权的组织，即行使国家行政的组织。行政主体是一个特定的学理上概念，是行政 机关行使职权及行政诉讼中的一种技术，是被格式化之后的行政机关，其含义小于行政 机关，因此，不能用行政主体概念代替行政机关这个法律术语或专有名词。行政法律关 系包括行政组织形成过程以及行政机关向行政主体转化过程的法律关系。行政组织或行 政机关的法治化，是其行使权力法治化的前提和基础。行政法律关系理论强调行政主体 ，而忽视行政机关或行政组织，恰恰忽略了行政组织的法治化。
②应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第58页；胡建淼：《 行政法学》(“九五”规划高等法学教材——基础课系列)，法律出版社1998年版，第27 页。
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第一，性质不同。行政关系作为行政法律关系的原型，并不是行政法律关系本身，而 只是一种客观存在的事实关系。这些事实关系只有受到行政法规范调整之后，通过国家 的、当事人的意识和意志，才能形成或上升为行政法律关系。因而，行政法律关系又增 加了一层“意思意志关系”的属性，即具有意志性，它与作为其原始属性的实际社会关 系是不同的。
第二，与行政法的关系不同。行政关系是行政法的调整对象，而行政法律关系是行政 法调整的结果。
第三，内容范围不同。行政法律关系与行政关系在内容和范围上基本一致，但行政法 并不对所有行政法学作出规定或调整，只调整其主要部分。因此，行政法律关系的范围 比行政关系小，但内容层次较高。
就行政关系与行政法律关系的关系，从法治行政、公民与社会权利保护最大化而言， 凡是涉及权利、义务的行政关系都应当法律化与制度化。尤其是从警察行政转向服务行 政，秩序行政转向生态行政，社会和法律对行政提出了越来越高的要求，这就意味着行 政负有更多的义务，而公民享有更广泛的权利。虽然我国学界普遍认为现代行政管理过 程中，行政指导、行政咨询这些行政活动与行政相对人之间并不构成权利与义务关系。 ①即便如此，行政机关履行行政指导、行政咨询、行政建议也是现代社会政治、经济文 化发展对行政提出的必然要求，行政机关履行这些职责也是法律所赋予的职责，它履行 职责与行政相对人发生的第一性社会关系中对行政相对人没有限制的内容，他们之间可 能不必形成行政法律关系。但如果行政机关怠于行政，却可能导致监督行政主体的监督 行为，发生第二性的社会关系，这些第二性社会关系同样有必要法律化。这就是说，由 于行政法律关系中当事人各方所处的地位不同，决定了他们行为的法律程度不同。依法 行政要求行政机关的活动都要有法律的预先设定，实施监督的主体实施监督过程中同样 要求有法律依据。
长期以来，行政法学界一直认为行政机关购买办公用品、建筑办公大楼的行为是一种 民事行为，不是行政行为，不受行政法调整。这种观点也是极为片面的，只看到行政机 关从事这些民事活动要遵循民法规则，是一种民事行为，却没有看到行政机关从事民事 活动与一般民事主体不同，他们是在使用国库进行与国有资产有关的活动，要受到财政 法、招投标法、国有资产管理法的约束。行政机关一旦实施民事行为，就产生另一种行 政法律行为，与其他有关行政机关如财政机关、国有资产管理机关形成财政法律关系或 国有资产管理法律关系；②行政机关如在民事活动中贪污、浪费、出卖国家利益就可能 与有关行政监察机关形成行政监察法律关系。而作为一般民事主体的公民个人或其他私 人组织如个体企业，其民事活动行为与民事活动的后果本身由民事主体完全承担责任， 不能成为行政法律关系中的法律行为。行政活动或由于行政活动引起的一些并非法律关 系或并非一开始就是法律关系，例如，行政机关实施了许多内部行为、事实行为，目前 尚没有法律、法规对之加以调整，因这些行为而与相对人发生的关系就只是行政关系而 非行政法律关系。然而行政机关的内部行为、事实行为如果侵犯了行政相对人的权益， 引起内部或外部行政争议，原事实行为就可能转化为法律关系，这种法律关系是由于行 政机关或其他行政职权配置主体、监督行政主体超越职权或其他违法行使职权引起的。
三、行政法律关系的种类
由于行政法律关系与行政关系有着密不可分的渊源，因而行政关系的分类可以作为行 政法律关系分类的基础。行政关系与行政法律关系是一个理论的概念，对其内涵与外延 的界定不同，也就存在不同的分类。总趋势是由单一标准、一个角度对行政法律关系的 分类，逐步走向多标准作接近于客观真实的划分，但无论作何种划分，都要用科学的发 展的观点审视。这就是，行政法律关系是一种动态的复杂模式，而不是静态的单一模式 ；是多重关系交叉的关系系统，而不是孤立的平行的独立单元。要把对行政法律关系的 分析放在与民事法律关系、刑事法律关系以至于整个政治社会背景之下的复杂社会关系 中进行综合的考察。
对行政法律关系可以按不同的标准作出划分。有关行政法律关系的种类，由于人们的 认识不一致，因而有不同的概括和区分。③由于受篇幅限制，笔者在此就不一一列举。
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注释：
①从日本行政指导经验教训来看，行政指导、行政咨询并不能说与行政相对人一概地 不构成权利义务关系。
②类似我国行政机关的这些民事行为，在国外许多国家也接受公民的监督。如日本， 对行政机关违法使用资金等行为，可提起民众诉讼，形成行政法律关系。
③有关行政法律关系的分类，参见：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学综述》 ，法律出版社1991年版，第60—62页；方世荣主编：高等政法院校教学主干课程教材： 《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999版，第30—35页；武步云著：《政 府法制论纲——行政法学原理研究》，陕西人民出版社1995年版，第170—171页；罗豪 才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第18—19页；罗豪才主编：《 行政法学》，北京大学出版社1996年版，第18页。日本学者一般将行政法律关系分为权 力关系与非权力关系，在传统的行政法学中还将行政权(公权力)的行使关系划分为一般 权力关系与特别权力关系([日]室井力主编：《日本现代行政法》，中国政法大学出版 社1995年版，第34页、第38页。)我国台湾学者对行政法律关系的划分也是多种多样的 ，如王洁卿先生将公权力行使以及相关的法律关系归为如下数种：支配关系与管理关系 ，公法上之债权关系，公法上之物权关系，公法行为而发生私法效果之关系，私人以公 法上之权利主体而发生之关系，公法与私法混合性质之关系，行政行为而非独立发生效 果之关系，公法上之契约关系等(王洁卿著：《行政救济实用》，台湾正中书局1976年 版，第34—40页)。
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笔者认为，在部门法意义上使用“行政法律关系”，它应当是一个法律关系体系。在 行政法律关系统率之下，可以分为四个子系统，即行政权力配置关系；行政职权行使关 系；公产管理关系；监督行政关系。
(一)行政权配置关系
行政权配置关系是指由行政权力配置所形成的由行政法调整的社会关系。包括行政机 关与权力机关之间的关系，权力机关与非行政机关组织的关系，上下级行政机关之间的 关系，行政机关内部行政机构之间的关系，行政机关与公务员之间的关系。
权力机关与行政机关的权力配置关系既有宪法关系性质，又有行政法律关系因素，二 者具有交叉关系。当宪法调整权力配置关系同时又为行政法调整时即为行政法律关系。 ①理由有三：第一，宪法是行政法的基本渊源之一，实际中凡涉及行政活动的规范都属 于行政法的内容；第二，宪法对权力机关与行政机关的关系以及行政机关的职权作了根 本性、原则性规定；目前行政机关所承担的行政职权尽管由单一的行政法律或决议、决 定的形式来规定，而这些行政法律中，决议、决定则属于行政法的重要渊源。②同时， 行政机关，尤其是具有行政法规和规章制定权的行政机关直接依据宪法作为权力来源的 情况并不鲜见；第三，行政权力的配置是行政活动的起点，也是行政法律关系成立的前 提和基础。总之，在行政权力的配置过程中，权力机关与行政机关要形成分配事权与接 受事权的关系。权力机关要决定和授予行政机关与非行政机关组织行政职责范围和行使 方式，行政机关及非行政机关组织则要接受这种职权职责的分配[5](P.32)。
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注释：
①有人认为，权力机关与行政机关之间形成的行政关系属于宪法调整范畴，所形成的 法律关系属于宪法关系。熊文钊著：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第76 页。
②《中华人民共和国行政处罚法》第13条的规定，就是行政法对权力机关与行政机关 之间就行政权力配置问题的具体调整。
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行政权的配置不仅发生在行政机关与权力机关之间，行政机关之间、行政机关内部机 关与机构之间、行政机关与公务员之间同样存在着权力配置关系。表现在国家最高行政 机关——国务院对全国各级行政机关的职权配置，上级行政机关对下级行政机关职权配 置，行政机关内部机构及行政公务人员的职权职责配置等等。
(二)行政职权行使关系
行政机关因行政权配置享有了行政职权，其目的是为了实施行政管理，实现国家的行 政职能。行政职权行使而发生的法律关系是广义的行政管理关系。包括行政系统内部的 行政机关之间、行政机关与公务人员之间除行政权配置之外的管理关系，即内部行政法 律关系；行政主体与行政相对人之间的法律关系，即外部行政法律关系。
1.行政系统内部法律关系
行政系统的内部管理关系，包括：纵向上下级机关之间，上级对下级的领导、管理关 系，相互之间的监督关系；横向同级行政机关之间的分工配合关系、工作委托关系与相 互监督关系；斜向不同级机关之间的公务协助以及监督关系。因法律法规授权的组织属 于广义的行政机关范畴，它与行政机关之间，以及它们相互之间的关系适用行政机关间 关系相同的原理原则。
行政机关与公务人员的关系是指各行政机关与其有隶属关系的公务人员个人之间的关 系。行政机关与公务人员的关系主要包括：行政机关对公务员的考试、录用、任免、培 训、交流、辞职、辞退、考核、奖惩、工资、保险、福利和职务升降等人事管理关系和 公务员职务保障关系，以及公务人员以行政主体名义行使职权、履行行政职责的公务代 表关系。
2.行政机关以行政主体身份与行政相对人之间的法律关系
行政机关以行政主体身份与行政相对人之间的关系，即行政主体与作为行政相对人的 公民、法人和其他组织之间的关系，是最常见的行政法律关系。这种关系内容相当丰富 ，包括管理关系、服务关系、合同关系、指导关系、补救关系等等。
(1)行政主体与行政相对人的管理与被管理关系
这种关系被认为是“权力服从关系”，即行政主体为了维护国家利益、社会公共利益 ，建立正常的社会秩序，处于比行政相对人优越的地位，享有对行政相对人发布命令、 采取强制措施的权力时所形成的命令与执行、决定与服从、强制与被强制的不平等关系 。这种关系长期被认为是行政法律关系，其基本特征也是行政管理的基本特征。但随着 民主行政、法治行政的理念和实践的影响，行政主体对行政相对人并没有绝对的当然的 支配权，行政主体与行政相对人并不存在绝对的无条件的命令与服从关系，而是受到更 多法律约束。行政机关处于管理者地位时，享有更多实体权力，而同时也要履行更多的 程序义务。如行政主体在行使行政命令、决定的权力时，必须同时在行政程序上履行对 相对人说明理由、告知权利等义务，而行政相对人在履行实体服从义务之前，则先在程 序上有了解、申辩等权利。否则，“行政主体行使权力——行政相对人服从义务”之行 政法律关系便不能合法地形成。①
(2)行政主体与行政相对人的服务与被服务关系
行政主体享有权力，同时也负有义务。随着福利行政、福利国家的推行，行政主体必 须为行政相对人、为全社会提供更多的服务活动，履行更多的服务职责，形成提供服务 与享有服务、予以保障与获得保障、授予利益与获得利益为基本特征的权利义务关系。 形成与“权力服从关系”相对应的另一种不对等权利义务法律关系模式，在这种关系中 行政相对人居于主导地位。在行政奖励、行政救助、行政保护等行政活动中，行政机关 基于法定职责，对一定对象在特定情况下所实施的扶持、帮助、救助和保护的履行义务 的行为往往具有被动色彩；而公民、法人和其他组织在遇到特殊困难和其他法定条件下 从国家和社会获得帮助、保护以实现权利则显得主动。随着改革开放的深入，经济实力 的增强，国家承担着越来越多的服务职能，②公民、法人和其他组织获得行政服务的范 围越来越广。
(3)行政主体与行政相对人的合作关系
行政机关履行行政职能过程中，不仅存在着依行政机关单方面意思表示而确立的行政 法律关系，存在着依行政相对方意思表示的行政法律关系，还存在着行政机关之间，行 政机关与公民、法人和其他组织之间，以双方意思表示一致而确定的行政法律关系，这 是现代民主政治在行政法中的反映，也是现代行政的特点之一。这种法律关系体现着“ 行政主体权利——行政相对人义务和行政相对人权利——行政主体义务”的新型双向对 应关系[5](P.39)。它的双方权利义务基本对等，并通过双方平等协商来达成某种权利 义务为其基本特征。这种合作关系通常发生于行政合同、行政委托等行政活动中。在行 政合同等法律活动中，虽然行政主体享有一定的优先权，但合同本身必须取得双方一致 合意才能成立和生效。因此，当事人已不再是命令与服从的关系，而是平等合作的关系 ，双方的权利义务趋于平等。
(4)行政主体与行政相对人的指导关系
长期以来，学者们认为行政指导关系不是法律关系，也没有必要上升成为行政法律关 系。理由是行政主体的行政指导行为对行政相对人没有法律约束力，即行政相对人没有 接受行政指导的法定义务，因而不能形成行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。 其实不然，第一，从权力责任关系来看，行政机关履行行政指导是其特定职责，既为职 责就不得放弃，履行职责如果不以特定行政相对人为对象，它必然与国家及其他有关国 家机关构成权利义务关系，这些权利义务关系由行政法调整时便为行政法律关系。第二 ，行政机关进行行政指导是义务，行政相对人既可接受也可放弃，不接受指导意味着放 弃权利，不会导致什么不利后果，如果行政相对人自觉地接受指导，行政主体还有义务 给予行政相对人因此应得的优惠或奖励。这就是说，行政相对人有因接受指导而获得相 应的利益的权利，而行政主体应予指导而不指导或应兑现指导中的承诺的利益而不兑现 ，那就是未履行应有的职责或义务，应当承担相应的法律责任，③行政指导是行政主体 履行职责(义务)与行政相对人享有权利的行政法律关系。
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注释：
①《中华人民共和国行政处罚法》第41条的规定可视为对这一理论的最好运用。
②关于服务行政，《宪法》第45条第10款有明确规定。单行法律，如《残疾人保障法 》、《军人抚恤优待条例》、《人民警察法》以及社会保障等法律法规均有具体的规定 。
③国家鼓励出口退税；符合高新技术的企业减免税收；西部大开发，沿海企业到西部 投资给予企业的优惠等等。
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(5)行政主体与行政相对人的权益救济关系
行政救济法律关系，是指行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯 ，向履行救济职能的主体提出申请和要求，行政救济主体对其申请和要求予以审查并作 出相应决定而发生的各种关系。①这里的行政救济主体，是指法律、法规规定的受理行 政相对人申诉、控告、检举和受理行政复议申请、行政诉讼起诉的国家机关，包括信访 机关及复议机关、人民法院等等。行政救济法律关系中以行政主体履行救济义务，行政 相对人获得权利或恢复权利为基本特征。调整行政救济的法律规范，目前主要有《信访 条例》、《行政复议法》、《行政诉讼法》以及其他单行法律、法规。
行政救济法律关系与其他行政关系比较，有其自身特点：第一，存在三方主体形成三 方法律关系，即行政相对人、行政主体、行政救济机关三方及其相互关系；第二，行政 救济机关在三方关系中居于主导地位；第三，部分行政救济法律关系与监督行政法律关 系重合；第四，行政救济法律关系是由于行政机关的违法或不当行政行为或行为虽合法 但造成行政相对人权益损害而形成的，是一种第三性法律关系。②
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注释：
①行政救济法律关系应当包括公务员的救济关系。我国理论界和实务界过分夸大行政 内部关系与行政外部关系的区别，是与法治行政潮流相违背的。
②有些学者将行政法律关系分为第一性法律关系，第二性法律关系，第三性法律关系 。行政救济法律关系属于第三性法律关系。笔者认为此种分类是有意义的。参见袁曙宏 等：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第42—43页。
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(三)公产管理关系
公产管理关系是指在对行政公产进行使用、管理、监督过程中，公产所有者与管理者 之间、所有者与使用者之间、管理者与使用者之间，使用者、管理者与监督者之间所形 成的各种行政法律关系。行政公产是指行政主体为了提供公用而所有或管理的财产。其 法律特征是：行政公产须为行政主体所有或管理，行政公产须由行政主体提供公用，行 政公产必须以供公用为目的，行政公产须是独立的财产形态。其表现形式有：财政公产 (又称收入财产)、公共公产、公务公产等。
公产管理关系的主体包括作为公产所有者的国家或集体，作为公产管理者的行政机关 ，作为公产使用者的行政机关、公民、法人或其他组织，及作为公产管理或使用的监督 者的其他行政机关、权力机关、司法机关与社会组织。
公产管理关系主要可分为以下几个种类：(1)公产管理权配置关系。行政公产的管理权 一般不直接由其所有者即国家或集体来行使，而是由行政机关来进行管理，国家通过宪 法和法律把管理公产的权力授予不同的行政机关，他们之间就形成了公产管理权的配置 关系。(2)公产的使用关系。公产使用关系是行政公产主体(即行政公产的所有者或管理 者)与使用人之间就行政公产使用所发生的法律关系。其中又分为行政机关本身作为使 用者的公务公产的使用关系与行政相对人作为使用者的公共公产的使用关系两种。(3) 公产的管理关系。这里的管理关系是狭义上的管理关系，指行政机关在行使公产管理权 时与行政相对人之间发生的法律关系。这种管理关系既可以是行政性的，又可以是经营 性的。(4)对公产使用与管理的监督关系。对公产使用的监督主要是对行政机关公务公 产使用的监督，行政机关使用公务公产要受到其他行政机关如财政机关、国有资产管理 机关、行政监察机关，及司法机关、社会组织的监督。对公产管理的监督主要是对行政 机关管理公共公产的监督，如其提供的公产致害、怠于提供适当公产服务时，可能在行 政申诉、行政复议、行政诉讼活动中受到监督。
(四)监督行政法律关系
监督行政法律关系又称为行政法制监督法律关系，是指监督行政法律关系主体在对行 政机关及其公务人员进行监督时所形成的各种关系。这里的监督行政法律关系主体包括 权力机关、司法机关、行使法制监督职能的行政机关，作为监督法律关系真正主体的人 民群众(个人、组织)、党派、人民团体、新闻采访单位等等。权力机关、司法机关、有 监督职能的行政机关实施监督被认为是有权机关的监督，是能够直接产生法律效果的监 督，属于国家性质的监督[7](P.446)，而人民群众、其他组织实施监督有时要与国家监 督相结合才能成为有法律效力的监督，有时也可以依据法律、法规和规章直接行使监督 权利，如提起行政复议、信访、检举、举报等。被监督主体包括行政机关及其公务人员 ；监督对象既包括具体行政行为，又包括抽象行政行为，既包括外部行政行为，又包括 内部行政行为，既包括行政职权行使者，又包括行使行政职权的行为。
监督行政法律关系因监督主体不同，其关系的内容存在差异。国家权力机关作为监督 主体时，主要是与行政机关发生关系，并且主要是对行政机关抽象行政行为进行监督。 当然，国家权力机关也对具体行政行为进行个案监督，还包括通过罢免等方式对行政公 务人员进行监督。人民法院的监督主要通过行政诉讼的方式对行政机关的具体行政行为 、抽象行政行为进行监督，在行政诉讼中，还可以通过司法建议方式，对行政机关、行 政公务人员进行监督，人民法院还通过审判职务犯罪对行政机关及其公务人员进行监督 。检察机关也主要是对行政机关及其公务人员的职务犯罪实施监督。行政系统的具有行 政监督职能的行政机关，如人事、监察机关实施的监督，其范围和内容具有最广泛的特 点。
公民作为监督主体既可以以公民身份，但更多的情形是作为行政相对人身份进行监督 的。其监督行为可能形成行政救济法律关系，也可以形成监督行政法律关系。监督行政 法律关系与行政救济法律关系相比较，行政相对人在救济法律关系中有“为我”性质， 即自身合法权益受到行政行为侵犯而要求赔偿或弥补；而在监督行政法律关系中，作为 监督主体，公民则更有“为他”性质，其监督行为主要针对行政机关及其工作人员是否 履行职责，其行为是否符合社会公共利益包括对行政公务人员的从政道德等的监督。
监督行政法律关系在行政法律关系中占有非常重要的地位，调整监督行政法律关系的 行政法渊源主要有宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监督法、行政复议法以及 有关信访、检举、举报等方面的法律规范。①
四、行政法律关系的特征
(一)法理学关于行政法律关系特征概说
法理学界对行政法律关系特征的认识对法学研究具有先导的作用。他们认为，法律关 系按照主体之间的相互地位可以划分为平权型的法律关系和隶属型的法律关系。平权型 的法律关系，即法律关系主体之间的地位是平等的，相互间没有隶属关系，在各个部门 的法律关系中，民事法律关系是最典型的平权型法律关系。隶属型的法律关系，即法律 关系主体之间是相互隶属的，一方服从另一方。行政法律关系是最典型的隶属型法律关 系，行政法律关系的参加者一方——国家主管机关具有依法行使国家权力的职权，在其 管辖范围内的任何人或社会组织都必须服从[8](P.381-382)。隶属型法律关系被认为是 区分行政法律关系与其他部门法律关系的一般原理。
(二)行政法学者通行观点介绍
行政法学界把法理学界的法律关系理论作为分析行政法律关系理论的工具。普遍认为 ，行政法律关系的主要特征是：(1)行政法律关系当事人的双方，必有一方是国家行政 机关。(2)行政法律关系双方当事人往往处于不平等地位。②(3)行政法律关系的发生不 以双方当事人的同意和符合双方当事人的意志为前提。③(4)行政法律关系是在国家行 政机关行使行政管理职能过程中发生的，或者与国家行政机关行使行政管理职能有关。 (5)行政法律关系中双方当事人的权利义务通常是由行政法预先规定的。(6)在行政法律 关系中发生的争议、纠纷，一般先由行政机关或行政司法机关根据行政程序或行政司法 程序解决。只有在法律有规定的情况下，才能向人民法院行政审判庭提起行政诉讼，依 司法程序解决[9](P.45-47)。这种观点是在以行政机关为主导的行使行政管理职权时与 行政相对人之间形成的法律关系的部分反映，而不是行政管理法律关系特征的概括，更 不是全部行政法律关系的概括。即使如此，对于其中的某些错误认识还应当给予澄清。
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注释：
①我国目前体现人民群众作为国家和社会主人的监督主体方面的法律规范还很薄弱， 亟待制定相关法律、法规，如《人民监督法》、《申诉法》、《检举举报法》等等。
②有人主张行政主体地位的优越性也是行政法律关系的特点之一。惠生武主编：《行 政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社1999年版，第22页。有人认为，在法律 关系中，行政主体处于主导地位，行政相对人则处于从属或服从地位，即主体双方所处 的法律地位是不对等的。马怀德主编：高等学校法学教材《行政法与行政诉讼法》，中 国法制出版社2000年版，第97页。
③“行政法律关系的形成上取决于行政机关的意志”也是普遍的观点。应松年主编： 《行政法学教程》，中国政法大学出版社1988年版，第22—23页；另见熊文钊：《现代 行政法原理》，第78页。
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(三)关于行政管理法律关系中双方当事人法律地位问题评析
大多数学者将行政法律关系与民事法律关系进行比较，认为，在民事法律关系中，双 方当事人处于平等的地位。但在行政法律关系中却不同，行政法律关系中双方当事人地 位并不平等，国家行政机关的地位优于相对人，被称为行政法律关系的单方面性。即使 认为行政法律关系主体双方的地位不能用不平等来表达[10](P.56)，而应当用主体双方 权利义务不对等来表述的学者也认为，行政主体作为公共利益的代表，以国家的名义参 与法律关系并以国家强制力保证其职权的行使，这就决定了行政主体在行政法律关系中 处于主导地位，行政相对人则处于从属或服从地位，即主体双方所处的法律地位是不对 等的。表现在：(1)当行政相对人不履行义务时，行政机关可以运用行政权力予以制裁 或采取强制措施。相反，对行政主体的行为，即使是不当或违法，行政相对人既不能否 认其效力也不能加以抵制，而只能于事后通过行政复议、行政诉讼等救济途径和方法予 以解决。(2)行政法律关系中意思表示也是不对等的，行政法律关系的成立往往由行使 行政职权的行政主体单方确定，无须征得行政相对人同意。(3)行政法律关系的变更、 消灭中存在不对等性。通常，行政机关可以不经对方同意即可自行变更、消灭法律关系 ，或限制权利、增加义务，或特许权利、豁免义务。即使在行政合同关系中，行政机关 也可以随时变更法律关系，而不必考虑对方的意思表示。
如何看待行政管理法律关系中的这种不平等或不对等性呢?有人认为，仅就行政法律关 系不对等性而言，封建社会行政法与现代行政法是相同的——它们都确认了国家行政机 关在行政法律关系中的优越地位——并把行政法律关系理解为命令与服从的关系。笔者 认为，虽然封建社会的行政法和现代行政法都规定了行政法律关系的不对等性，但这两 种行政法律关系又有着本质的不同。现代国家行政机关在某些管理状态中处于优势的地 位是客观存在的，也是必要的，但并不是绝对的、无条件的。
首先，两种行政法律关系参加者的地位是不同的。封建专制制度下，法律直接确认了 代表国王统治的行政机关与臣民的地位不平等。这种不平等不仅表现在臣民必须服从行 政机关依据法律作出的决定，而且表现在臣民还必须服从行政机关的任意决定，因为这 些决定虽然是任意的，但仍然是至高无上的法律。臣民的各种权利乃至生命可以被任意 剥夺，这是由其臣民的地位所决定的。因此，封建行政法律关系必然是不平等的，是一 方命令、一方服从的关系。而在现代民主政治基础上发展起来的行政法所确立的行政法 律关系，已不再是简单的命令与服从的关系了。行政机关的权力来源于法律的授权，并 且其权力的行使不得超越法律规定的范围，而宪法和法律则是由民选的代表制定的。同 样，相对一方当事人对行政机关命令的服从，从根本上说是对反映民意的法律的服从。
其次，两种行政法律关系不对等的内容不同。在现代国家，行政法律关系的不对等性 是指行政法律关系主体双方的权利义务互相不对等。在行政实体法律关系中，行政机关 享有更多的行政职权，而行政相对人负有更多服从的义务；在行政程序法律关系中，行 政机关负有更多程序义务，而行政相对人享有更多的程序权利。而不是行政机关在任何 时候、任何法律规范中都只享有权利，行政相对人只承担义务。即使在行政实体法中行 政法律关系当事人也互有权利义务。同时，当代行政，既是权力行政、秩序行政，更是 福利行政、服务行政，行政机关享有权力，更承担责任与义务，是责任行政。行政机关 相对于国家，行政实体规范规定的是行政机关的职责，行政主体必须履行，不能自由转 让或放弃。因此，在现代民主国家，行政法律关系主体双方权利义务的不对等是主体双 方相互的，是双向的。而封建社会不对等的行政法律关系仅仅是行政机关无限大的权力 与非常少的义务，臣民非常小的权利与无限多的义务的不对等，是单向的。
再次，现代行政管理法律关系的外部保障机制把行政管理法律关系不平等性限定在民 主政治范围内。现代行政法是民主政治的产物，又是民主政治的重要组成部分，这种与 专制相对应的政治制度决定了现代行政法与封建专制时代的行政法的根本区别。不能脱 离民主政治的环境来讨论行政管理法律关系的特征。现代行政法的民主性主要通过两种 形式表现出来：一是人民代表机关以法律规定行政机关的基本组织和行政活动的基本原 则及程序，规定行政机关的职责权限和责任，行政机关只能是法律的遵守者和执行者， 没有超越法律的特权。二是通过各种形式和程序，对行政活动进行全面的广泛的监督。 包括行政机关内部的监督，行政机关外部的其他权力及一切社会力量对行政机关的监督 ，如申诉制度、复议制度，尤其是行政诉讼制度，而行政诉讼制度是建立在官民平等的 基础上的，与专制制度下的官民不平等、裁判机关的职能就是维护这种不平等关系的参 加者一方的权利、剥夺另一方的权利是有本质的区别的。
因此，现代行政实体法律关系中的当事人权利义务不对等决不能简单地被解释为行政 机关的命令和行政相对一方当事人的服从，解释为行政机关的主导、支配地位和行政相 对一方的被动和被支配地位。建立在民主制为基础的双方当事人权利义务不对等的地位 是由法律规定的，是以双方对法律的平等遵守为前提的。行政机关的行政行为不是任意 的，它受到各种监督主体和监督手段所保障的法律的控制。如果我们把行政法律关系放 到以“民主”与“法治”为基本原则的整个政治制度中去考察，就会发现，行政法律关 系的不对等性是被规范在民主制框架中的，因而是为民主制服务的，行政机关根本上是 为另一方当事人服务的。片面强调不平等，强调行政机关的强制力，理论上是混乱的， 实践上是有害的，其结果只能助长行政特权、行政本位和官本位，与现代民主政治基础 上的法治精神是相违背的。
(四)行政法律关系的特征
行政法律关系的特征①必须能够反映其作为部门法的自身质的规定性，能够抽象各种 具体的法律关系所体现的共通的特点。②
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注释：
①袁曙宏、方世荣等：《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第17页以 下。该书首次从部门法意义上概括行政法律关系的特征。
②需要指出的是，作为行政法律关系下阶位的行政权配置法律关系，行政职权行使法 律关系，监督行政法律关系以及这些法律关系的下阶位法律关系都有其特殊性。对它们 进行研究概括很有必要。关于监督行政法律关系可参见罗豪才主编：高等院校规划教材 《行政法学》，中国政法大学出版社1996年修订版，第28页以下。
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1.行政法律关系主体的多样性与当事一方行政机关的恒定性
这是行政法律关系主体方面的特征。主体的多样性并非指主体外部形态的多样化，而 是指主体在法律身份和性质上的多样性。在行政法律关系中，行政机关本身就兼具多种 法律身份和性质，包括行政立法主体、行政执法主体、行政司法主体，管理主体、服务 主体，受监督主体和赔偿主体等等。同一主体兼具如此之多的法律身份与性质是其他任 何法律关系中都没有的。与此相适应，与行政主体相对应的另一方主体在法律身份和性 质上也是多种多样的，有处于权力配置者、被管理者、受服务者和监督者等等。主体的 恒定性是指在行政法律关系的各种类型双方当事人之中，必有一方是行政机关，无论其 处于何种法律地位或资格。
行政法律关系主体的多样性和恒定性特征均来自于行政机关参入的活动的性质，它是 实现国家行政职能的活动。主体的多样性表明这种实现行政职能的活动是丰富、复杂的 ，在这些活动中要导致产生与此有关的各种社会关系，形成多种多样的主体。主体的恒 定性表明这种实现行政职能的全部活动，都不能缺少国家行政机关等承担着行政职能的 行政主体；没有这类主体，上述各种活动就改变了其性质。
2.行政法律关系类型的丰富性与专门业务性
这是行政法律关系在类型上的特征。行政法律关系主体的多样性体现了行政法律关系 是极为丰富化和多样化的。行政法调整行政权设定、行使和受监督一系列过程中所形成 的各种社会关系，这就决定了行政法律关系的丰富性。在行政权设定过程中，将形成权 力机关与行政机关之间以及行政机关相互之间就行政权力配置而具有的各种行政法律关 系。在对行政权的监督过程中将形成权力机关、上级行政机关、专门的行政监督机关( 如行政复议机关、行政监察机关、审计机关等)、司法机关、舆论机构、法人和其他组 织、公民等各监督主体对行政机关的各种监督法律关系。而在行政权行使过程中形成的 各种行政法律关系更复杂多样并具有专业化特征。从方法、手段的丰富性讲，有创制型 、奖励型、强迫型、引导型、合作型、服务型、裁判型等等；从涉及行业的多样性讲， 包括了国防、外交、财政、金融、税收、工商、公安、资源、科技、环境、文化、教育 、卫生、体育等各领域，且各行业的行政活动都有很强的专门业务性。在这些活动中形 成的行政法律关系自然是丰富的、具有专门业务性的。
行政法律关系的这一特征，使得行政法律关系双方发生的纠纷有着较特别的解决方式 。为了能简便、及时解决其中形成的纠纷，有必要发挥各行业主管行政机关的力量，特 别是发挥它们对自身专门业务熟悉的优势来解决问题。因此，许多国家法律规定，这类 行政纠纷可先通过行政机关或专门的行政裁判机构按行政程序或称“准司法程序”来解 决，最后再由司法机关按普通司法程序解决。
3.行政法律关系主体权利义务的对应性与不对等性
这是行政法律关系在内容方面的特征，它也是行政法律关系与民事法律关系相比而具 有的一个显著特征。
(1)行政法律关系主体权利义务的对应性，是指主体双方相互行使权利并履行义务，不 允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。如行政主体一方面对行政相对人 行使行政处罚的权力，同时又要履行说明理由、允许申辩以及接受监督的义务。从更大 的范围看，行政主体一方面对行政相对人行使征税的权力，另一方面又要对行政相对人 履行保护、救助的义务。如果不将权利义务的对应与权利义务的对等加以区分，就难以 对民事法律关系中权利义务的对等性与行政法律关系中权利义务的不对等性作清楚的比 较说明。
(2)行政法律关系的不对等性，是指主体双方虽对应地相互既享有权利又履行义务，但 各自权利义务的质量却不对等。从质的方面讲，双方各自权利义务的性质可能完全不同 ；从量的方面讲，双方各自权利义务的数量也不能相等，由于权利义务性质不同也无法 等量衡量，更不是一种等价交换。行政法律关系双方权利义务有不同的属性，行政主体 一方对公民等行政相对人依法具有强迫性，而公民等一方对此只能请求与控告；国家权 力机关、审判机关对行政主体有强迫性，而行政主体对此则只能申诉。它反映了双方权 力或权利的差别。正因为如此，在行政法律关系中，作为行政主体的行政机关一方可以 强制、处罚作为行政相对人的公民一方，而公民一方则不能强制、处罚行政机关；同样 ，公民一方可以对行政机关一方提起行政复议或行政诉讼，而行政机关一方则不能对公 民一方提起行政复议或行政诉讼。①这与民事法律关系中任何一方都不能对另一方予以 强制或处罚、任何一方对另一方又都能提起民事诉讼是完全不同的。同时，行政法律关 系双方权利义务不仅量上不相等，而且也不是一种等价有偿的交换关系。一方所具有的 权利义务是另一方不可能具有的。行政法律关系所形成的管理关系、服务关系、监督关 系在义务上相互都不是等价有偿的。而民事法律关系所反映的主要是商品经济活动，商 品的等价交换是其主要内容和目的，双方权利义务的对应要等量或基本等量。
4.行政法律关系中的国家权力的有限性与不可处分性
在行政法律关系中，主体的相当一部分都是国家机关，其拥有并行使的都是国家权力 。如国家权力机关在这种关系中行使的是立法权(主要指对行政机关行政权力的配置权) 和对行政机关的监督权，行政主体行使的是行政立法权、行政执法权和行政司法权，国 家行政审判机关行使的是行政审判权(亦即对行政主体的监督权)。这些权力是作为国家 的主人——全体人民赋予的，是有限的，受到宪法及宪法原则、法律法规的限制，即使 作为权力配置机关的权力机关也要受到宪法的限制，受到职能分工、监督和制约等原则 的约束，不能无限制地、无原则地分配权力。同时，国家权力完全不同于个人的私权利 ，不能由掌握这种权力的某个国家机关自身随意处分，在应当运用时必须运用，在不应 当运用时则不得运用。这是权力的性质使然。这一特征，决定了这种权力对拥有它的国 家机关来说，又是一种责任或义务。这就是“权利义务的重合”，即一种权利同时又是 一种义务。
由于在行政法律关系中，国家权力不能自由处分，就使得行政法律关系双方当事人通 常对权利义务的许多问题不能超越法律相互自由约定，如不能约定权利义务的多少、实 现方式、具体种类等等。只能根据已有的法律事实或法律规定严格行使或履行权利义务 。而在民事法律关系中，由于民事主体双方对自己的权利有着更多意思自治的处分权， 因而能够就相互权利义务问题作出约定。②
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注释：
①行政机关一方不能对作为管理相对人的公民、组织一方提起行政复议或行政诉讼是 我国的行政法使然。世界上有些国家也有行政机关作为行政诉讼原告而管理相对人一方 作为被告的情况，如日本。
②现代民法与传统民法亦有很大的不同，即作为私法的民法领域越来越多地受到公法 的调整，私法主体的意志自治受到相当程度的限制，如房屋买卖关系，很大程度受到公 法的制约。
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5.行政法律关系中个体权利运行的有限性与救济形式的多样化
相对于民事法律关系中的权利而言，行政法律关系中个体权利的运行受到更明显的限 制。
公民一方的权利在行政活动中的运行相对于在民事活动中的运行来讲，自由程度是不 同的。公民的权利在民事活动中针对另一民事主体时，是完全自由的，不应受任何妨碍 ；但在对行政主体时，由于涉及个人利益与公共利益、个人权利与公共权力的关系，因 而在一定条件下应受行政主体制约。行政主体在一定条件下可以依法制约公民的人身， 如在公民违法时行政主体可以对其拘留，在特定环境中行政主体可以对公民合法进行强 制性人身检查，如机场安检和卫生检疫，而这些在民事主体之间是绝对禁止的。公民权 利在民事活动中的自由度明显大于在行政活动中的自由度。
在行政法律关系中，公民权利受到了行政主体的很大制约，而要对这种制约行为作出 其是合法还是非法的评断，必将使行政法上对行政主体的监督问题突显出来。在保障法 律关系正常运转、保护其中一方当事人(即行政相对人)合法权益而对另一方当事人(即 行政主体)实施监督方面，再没有任何一种部门法像行政法这种突出：建构全面的监督 救济体系，规定多种监督方式与救济途径，确立多种行政救济与监督行政法律关系。正 是在这种意义上，国内外许多行政法学者将行政法单纯理解为是“控制行政机关权力” 的“控权法”、“救济公民权益”的“救济法”。监督活动的多途径、多形式形成了在 解决公民一方不服行政主体行政行为的行政纠纷案件上，既可单独通过权力机关的特别 监督方式解决，也可单独通过行政机关或专门的行政裁判机构以行政程序即“准司法程 序”解决，还可单独通过司法机关以司法程序解决，或者先经行政机关或专门的行政裁 判机构按行政程序解决，最后再由司法机关按司法程序解决。
6.行政法律关系设定的灵活性与及时性
行政法律关系设定的灵活性与及时性主要表现为：
(1)行政法律关系在不易由立法机关以统一法典全面设定的情况下，就要以更多的方式 来灵活设定。如它表现为既可由立法机关制定的行政法律加以设定，也可由立法机关授 权行政机关或行政机关依职权通过制定行政法规、规章的行政立法方式来灵活设定。
(2)行政法律关系设定的周期较短，一旦新的社会关系出现而又有必要以行政法加以调 整，行政立法就要尽快作出反映，及时予以确认或肯定。
(3)在许多情况下，已设定的行政法律关系存续期不长，一旦社会生活有了变化而已设 定的行政法律关系与之不相适应，就需要废止或修改，这也需要对行政法律关系的设定 及时变动。
收稿日期：2001-09-10
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