战后韩国经济发展中的“三者同盟”体制与政府自主性，本文主要内容关键词为：韩国论文,战后论文,同盟论文,自主性论文,经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容提要〕战后发展中国家的经济发展和工业化，实质上是在政府、民族资本和外国资本的“三者同盟”体制中展开的，其中政府处于什么样的地位、发挥怎样的作用以及是否拥有决策和施策的自主能力是至关重要的。这在很大程度上是决定发展中国家经济发展和工业化能否取得成功的一个关键因素。战后韩国经济发展之所以获得显著的成效，在很大程度上是由于其政府在“三者同盟”体制中拥有较强的自主性。对此，本文进行了较详尽的分析。
二战后，西方发展经济学界一直在探讨这样一个问题：在开放或部分开放的条件下，发展中国家如何才能减少或摆脱对发达国家的依附，实现经济的自立发展。1979年，美国学者P ·伊文斯在吸收和批判“依附理论”的基础上，提出了“三者同盟”（Tripple alliance）理论。该理论认为，战后发展中国家的经济发展和工业化，是在政府、民族资本和外国资本（外国跨国公司）之间的“三者同盟”体制中实现的；在此过程中，三者间存在着一种相互协调和对立的关系，其中政府的地位及其对其他两者的协调和控制能力是至关重要的，政府必须拥有较强的自主性，这是决定发展中国家的经济发展和工业化能否获取成功的关键因素〔1〕。
伊文斯在其理论分析中，十分注重对东亚与拉美的比较研究。他认为，近十几年来，东亚与拉美之所以出现不同的经济发展绩效，关键就在于它们在“三者同盟”体制中政府自主性的差异即东亚各国、各地区的政府自主性较强，而拉美各国的政府自主性较弱。同时，在他看来，在东亚各国、各地区的经济发展中，韩国的“三者同盟”体制及其政府自主性最具典型意义。那么，在战后韩国的经济发展和工业化进程中，其“三者同盟”体制是如何形成和发展变化的呢？其政府又是怎样确保其较强的自主性的呢？本文将对此进行粗浅的分析。
一、50年代“三者同盟”体制的形成及其特点
1948年8月韩国政府成立时， 美军占领当局将原日本统治下的“归属财产”转交给了韩国政府。韩国政府在美军占领当局的授意下，于1948年12月颁布了《归属财产处理法》，将包括归属企事业在内的归属财产转为民营。但这一财产转换过程实际上并未依法行事，归属企事业绝大部分都转卖予同政府关系密切的资本家，一批与李承晚总统有私交的资本家收买了大量的归属企事业。而且，归属财产的转卖条件是极为优惠的。这样便在政府官员与一部分企业家之间形成了很强的“政治纽带”。
朝鲜战争爆发后，美国对韩国援助的迅速增加，对韩国财阀的形成起了决定性的促进作用。在1953—1960年间，美国各种形式的对韩援助金额达21亿美元。当时美国援助的绝大部分采用了物资援助形态，这便为政府通过援助物资的进口替代工业化扶持和推动财阀的形成和发展创造了条件。当时几乎所有财阀投入“三白产业”（即制粉业、制糖业和棉纺织业）的大部分资金，都是通过政府优惠，利用汇率和市场差价获取的巨大商业利润。这一时期韩国财阀所获取的巨大的商业利润更主要地是投入到不动产和私债等非生产性领域，甚至一些“三白产业”的生产性利润亦是如此。因而财阀经营具有明显的商业资本特征。
不难看出，这一时期韩国的“三者同盟”体制有如下两个特点：
（一）“三者同盟”的主体及其相互关系是“外资（美国援助）→政府→财阀”。其中，美国援助的目的在于在韩国培植亲美政权及其稳定的经济基础；政府与财阀之间的关系，表现为鲜明的个人或个别的亲缘关系。通过这种个人或个别的亲缘关系，政府极大地促进了财阀以商业资本形式所进行的巨额资本积累。这种个人或个别的亲缘关系及其财阀商业投机的结果，对整个国民经济的增长并未起到有益的推动作用，实质上是一种明显的“零和（Zerosum）型关系”。
（二）由于经济生活严重依赖于反映美国全球战略意志的美援，因而韩国政府的自主性受到很大制约，政府对财阀的扶植实际很大程度上也是反映着美国的利益和意志。
二、60年代“三者同盟”体制的变化
财阀们畸型的商业资本积累和“三者同盟”体制的“零和关系”，导致韩国经济在50年代末60年代初面临着全盘停滞。结果，1960年春爆发了民众反政府、反财阀的“4·19革命”，李承晚政权因此垮台。 为此，1960年5 月上台的许政临时政府颁布了“关于不正当蓄财处理”的规定。同年7月通过总统选举上台的张勉政权执政后，对“不正当蓄财”行为采取了更为严厉的措施，发表了对24名财阀及其46个企业追缴金和罚款总计196亿韩元的逃税处分通告。〔2〕至此，政府与财阀之间的亲缘关系开始进入了对立时期。
由于遭到财阀们的激烈反抗，张勉政府对“不正当蓄财”的处理实际上并未得以真正实施。真正严厉处罚“不正当蓄财”行为的， 是1961年5月通过军事政变上台的朴正熙政府。朴政权于1961年6月颁布了《金融机构临时措施法》，没收了财阀拥有的商业银行股份，首先掌握了作为企业经营命脉的金融机构，形成了对财阀的绝对统治地位。同时，制定了针对“国家要职人员利用地位和权力侵吞国家财产，且通过与一些企业相勾结进行蓄财的行为采取刑事特别措施”的处理规定，结果，与李承晚政权通过各种私交形成和发展起来的大部分主要财阀均遭起诉。朴政权如此强硬的处罚措施同样遭到财阀的猛烈反抗，双方经过交涉，最终政府做出了有条件的妥协，即被起诉的财阀以罚代诉，而且后来实际上相当大一部分罚金做为投资基金转向了政府第一个五年计划中设立的重化工业项目，并且政府对这种“罚金投资”给予了优先外资引进、低利银行融资等方面的优惠。政府通过这种方式极大地推动了财阀由商业资本形态向产业资本形态的转换。
但是，在财阀从商业资本形态向产业资本形态转换的过程中，面临着严重的资金困难。一方面，从1960年开始美援逐渐减少；另一方面，商业银行的官营化使财阀失去了强有力的自有资本基础。这种困境随着1965年《韩日条约》的签署得到了明显转机。日本借款取代美国援助，成为韩国财阀从以消费资料为中心的进口替代产业向出口导向的重化工业部门转换的主要资金来源。韩国的重化工业自此获得了巨大发展，并在此过程中出现了依赖外资发展壮大起来的现代、韩进、鲜京、晓星和韩国火药等“新兴财阀”。
总地来看，60年代韩国的“三者同盟”体制主要有两个特点：
（一）美援的减少和日本资金的注入，以及政府对金融机构的统制和对财阀经营转向的干预、指导，表明政府开始在“三者同盟”体制中居于主导地位；而且通过对“不正当蓄财”的严厉处罚，使政府与财阀的关系开始由个人或个别的亲缘关系转变为对立和协调的关系。政府自主性显著增强。
（二）正因为如此，“三者同盟”体制发生了质的变化，由50年代的“外资（美援）→政府→财阀”转变为“政府→外资（日本借款）→财阀”，从而使原有的“零和型关系”发展成“正和（Positive-sum）型关系”。可以说，“三者同盟”体制的这种转变，是70年代韩国工业化获得成功的一个重要原因。
三、70年代的“维新体制”与“三者同盟”体制的重组
1972年10月，面对国内外政治经济环境的急剧变化，朴政权制定了大幅度强化总统权力的“维新宪法”，确立了以总统为权力核心的中央军事集权体制——“维新体制”。〔3〕在这种“维新体制”下， 以高度权威主义的政府为核心，构成了中央集权型经济增长体制。政府在新型的“三者同盟”（独裁政府、新兴财阀和外国跨国公司）关系中确立了绝对的优势地位。
面对严重的“不实企业”问题，特别是国际商业借款的巨大风险，朴政权从70年代初开始，将外资引进对象转向还本付息负担较小的外国直接投资，并以此极大地促进了重化工业的发展。政府的这种政策转换，首先开始于加强对国际商业借款的控制。1969年，以国际货币基金组织的介入为契机，政府针对国际商业借款颁布了如下政策规定：1.禁止民间企业的现金借款；2.对偿还期较短的中、短期商业借款进行数额限制；3.对支付保证业务进行实质性的限制，等等。〔4〕与此同时， 政府开始致力于促进外国直接投资的引进，1970年颁布了《促进外资引进与外国投资企业育成的政策措施》。随后，韩国政府效仿台湾高雄自由贸易区在马山建立了自由贸易区，对外国跨国公司制定了免除所得税和法人税等各种税制优惠，并通过严厉限制自由贸易区内的劳工运动等措施，为外国跨国公司的投资经营活动提供了有利的投资环境。随着政府外资引进政策的转换，1970年以来，外国对韩直接投资剧增。外国直接投资占韩国引进外资总额的比重，从1969年的1.3%一跃增至1970年的5.5%，到1973年已高达15.5%。自此， 外国跨国公司开始在韩国经济增长和重化工业化进程中发挥着重要的作用。
然而需要指出的是，与其他新兴工业化国家和地区相比，韩国对外国直接投资的引进一直控制较严。特别是随着外国直接投资的迅速增长，政府对经济受外国跨国公司控制的担心与日俱增，为保护国内产业（财阀）的发展，1973年政府修正了外资引进法。其主要内容和措施是：除自由贸易区以外，将外国独资企业的投资领域限定在不与国内企业竞争和产品全部外销的行业，其他行业部门原则上规定外国企业的投资比率必须在50%以下。〔5〕这样， 政府完全制止了外国跨国公司以独资企业形式向国内内需产业进行投资和渗透，仅将其局限于出口产业部门；而且在出口产业中，外资对国内财阀具有一定实力的产业部门的投资规模，也同样受到限制。由于政府对外资控制的增强，外资在70年代初期对韩直接投资过猛的势头得以抑制。外国直接投资在韩国引进外资构成中的比重，自1973年达到15.5%的高峰以后便开始锐减，1975年降低到5.1%，1979年降低到4.5%〔6〕。与此同时， 外资企业出口在韩国出口总额中的比重也相应地受到控制，在1974—1978年间，这一比重一直保持在20%以下，而同期在台湾则高达近30%。而且除自由贸易区以外，几乎所有的外国跨国公司都采取了与韩国国内企业合资经营的投资形态。到1979年末，外资企业中持股比率在50%以下的企业占84%（其中，持股比率在49%以下的企业占57.8%），持股比率在50%以上的外资企业仅占16%。〔7〕总体来看， 由于政府加强了对外国跨国公司直接投资的限制，从而使外资的规模和投资形态都受到有效地控制和约束。特别是在外资投资形态上，由于外资企业大量采取与国内企业合资经营的形式，因而企业活动的主动权几乎完全控制在政府手中，外国跨国公司的市场交易地位受到极大制约。
但是，由于政府同时加强了对国际商业借款和外国跨国公司直接投资的控制，导致了相当一部分国内企业的资金不足，再加上从60年代末开始，政府实行了低利率政策，国内大批游闲资金开始流向高利率的地下金融市场，从而从供需两方面促成了地下金融市场的膨胀。这其中，许多财阀起了推波助澜的作用，它们将自有资本以私债形式高利贷予自己的关联企业，从中谋取巨额的收益。为此，韩国政府开始加强对金融市场的整顿和对财阀的金融控制。1972年，韩国政府颁布了《短期金融业法》、《相互信用金库法》、《信用协同组合法》等一系列法律措施，开始将私债金融市场的地下资金吸收到制度金融市场。同年8月3日，政府对因私债累积导致经营恶化的企业制定了在一定时期内冻结私债的紧急措施，即所谓的“8·3措施”。通过这项措施，政府将向税务署申报私债额的企业月息3—4%的私债高利率，降低到1.35%，全部私债分5年偿还，从而挽救了一批“不实化”的财阀企业，并将多达3450亿韩元的私债地下资金转变为制度金融资金。随后，为使财阀引进的外资（借款）转换为稳定的内资——股份投资，政府经过调查，向有财务问题的财阀企业提出了公开财务报表的要求，并通过1973年公布的《企业公开促进法》予以法制化。政府对财阀企业经营的介入自然遭到财阀们的抵制和反抗，但1974年5月29日，朴政权颁布了《总统特别指示》， 赋予了朴正熙总统以绝对的权限，强制性自上而下地实施了“企业公开政策”。这项被称为“5·29措施”的政策的主要内容包括：1.金融机构贷款总额超过50亿韩元的系列企业，有义务将其财务记录交由银行监察院管理，并由公认会计师进行外部监察；2.按财务结构将系列企业划分为优良企业和不良企业，停止对不良企业的贷款和非业务内不动产交易；3.财务结构脆弱的企业，须在3 年内向政府提出改善财务结构的“年度计划书”，一旦该计划未得以实现，政府将对银行下达停止对该企业融资的行政命令。为配合“5·29措施”， 进一步抑制财阀的非业务内不动产投机活动，政府于同年8月2日制定了《土地金库法》。根据该项法律，政府强制享受一定水平的银行信用的财阀，必须将其拥有的非业务内不动产售予政府的土地公库。
综上所述，可以看出70年代韩国“三者同盟”体制的发展变化主要有以下两个特点：
（一）政府自主性显著增强，对外资和财阀经营的控制能力绝对提高，使两者对政府都处于服从或从属的地位，进而使其有效地参与到政府设定的重化工业化进程之中，确保了重化工业化目标的顺利实现。在此需指出一点，即韩国在战后经济增长和工业化进程中，对外国直接投资的引进在70年代后才真正开始；而且在整个70年代，韩国对外国直接投资的引进在其引进外资总额中的比重并不高，至多只达到15%。这样，在民族资本实力尚弱，不足以抵抗外国资本冲击的情况下，政府的外资引进以外国借款为主，在民族资本实力壮大后，才适量引进外国直接投资并对其投向和形态严格控制的做法，在很大程度上减少了韩国经济发展对发达国家的依附性，确保了其经济发展的自主性。这是韩国政府在“三者同盟”体制中自主性较强的结果。
（二）但是，凭借过高的“政府强度”所形成的政府自主性也带来了一系列不良后果。一方面，政府自主性的提高压抑了民间企业的相对自主性，在一定程度上损害了企业活力；另一方面，政府自主性的过度增强意味着政府干预的强化，虽然在发动经济增长和工业化过程中政府干预是不可缺少的，但其一旦过度或失衡，便会导致“政府失效”。实际上，在70年代后半期，由于韩国政府资源配置政策和金融政策过度倾斜于重化工业部门和出口产业，结果导致了结构型通货膨胀、财阀投资过剩、设备过剩、企业经营效率下降和债务积累等一系列问题。对此，虽然韩国政府于1979年制定了旨在缩减财阀投资规模的《重化工业投资调整措施》，但却为时已晚，韩国经济陷入了前所未有的不景气状态（经济负增长、高物价和国际收支危机等）。
四、80年代以来“三者同盟”体制的调整与变化
1979年12月12日，全斗焕上台执政后，面对严峻的经济形势，开始革新和转变政府的经济指导思想，由过去的“增长第一”转向“稳定第一”，致力推动经济朝“安定、效率、均衡”的方向发展，强调政府功能由直接介入市场运作转为注重对宏观经济运行的控制和调节。首先，政府推出了旨在消除通货膨胀的“经济安定化”措施，使1980年高达39%的物价上涨率迅速降低到1982年的5%以下，其后又将其抑制在1%以内，〔8〕为社会经济生活的转轨创造了较为宽松的条件。 从第五个五年计划（1982—1986年）起，针对70年代“维新体制”下“政府失效”所导致的种种弊端，全政权在政治上沿袭朴政权衣钵的同时，开始在经济上推动政府主导体制向民间主导体制的转换。这种政策和体制转换在随后的卢泰愚政权和金泳三政权执政期间，得到了进一步的加强，从而使“三者同盟”体制发生了新的变化。主要表现在：
（一）减少了政府对企业经营的直接干预，增强了民间企业的自主性。在经济决策方面，80年代以来，韩国政府注重使其向分权化方向发展，强调“政府与民间企业的合作”。例如，以往韩国政府经济计划的制订，虽然是通过经济企划院的专家进行的，但主要是以秘密的方式进行，而且自上而下地集中体现着总统的意向，难以反映民间企业的意见。从80年代特别是第六个五年计划（1987—1991年）的制订开始，政府采取了所谓“彻底的公开主义原则”，在广泛吸引民间企业及人士参加、广泛听取意见的基础上，将经济计划制订以公开审议的方式进行，从而使长期以来政府对经济发展规划的统制性和强制性，发生了明显的弱化，民间企业（主要是财阀）在参与政府决策方面的自主性得到大大增强。与此同时，全斗焕政权改变了以往对重点产业扶植由行政当局选定的做法，缩小了由主管部门选定的范围。从1986年开始实施的《工业发展法》，废除了政府对7个个别产业的保护措施；到1989年， 除纺织业以外，政府对所有产业的特殊保护措施均已取消，实现了生产经营自由化。
（二）限制财阀的不公正交易行为，建立正常的法制化的垄断竞争秩序。放松政府对企业经营的直接干预和规制，并不意味着企业可以完全按自己的意志行事。为规范企业竞争尤其是财阀的垄断竞争行为，政府开始由“人治”转向“法治”，确立了较为严明的垄断竞争规则。在1964—1975年的10多年间，朴政权也曾4次拟定公正交易法， 限制财阀垄断力量的过度扩张，但由于这一时期韩国正处于重化工业化的发育和发展时期，政府对财阀垄断行为总体上是持纵容和鼓励的态度，故公正交易法并未触及实质性问题，只是笼统地提出禁止卡特尔和不公正交易行为，在很大程度上只具有象征性意义，而且也均未提交国会通过。全斗焕政权执政后，鉴于重化工业化计划已基本完成及随之出现的一系列财阀不公正交易行为，于1980年12月制定了《关于限制垄断及公正交易的法律》，并于1986年12月经进一步修订后首次提交国会通过，标志着政府对财阀政策发生了新的重大转变。这部法律是韩国第一部与欧美反托拉斯法相近的法律。自该法律公布之日起，依法受到处理的财阀违法案件逐年增多，较为有效地限制了财阀的垄断行为。特别是在1986年12月修改后的法律中，增加了有关抑制经济力集中的新内容，即禁止设立持股公司，禁止相互出资，限制出资总额，限制金融保险公司的表决权，等等。这些内容对进一步限制财阀经济力的过度集中和削弱其家族式经营统治，发挥了更大作用，对财阀改组和经营民主化、社会化产生了重要影响。1993年2月金泳三上台执政后， 开始更进一步地限制财阀的垄断行为，提出要将财阀总数由现在的78个缩减到30个，并要求政府加强对财阀的财务监督，削弱其对社会、政治和经济生活的强烈影响。〔9〕
（三）放宽对外国直接投资的限制，促进国内外市场运行的接轨。如前所述，在朴正熙时代，韩国政府为保护和扶植国内民间企业的发展、振兴民族工业，采取了严格控制外国直接投资的政策措施。进入80年代，随着国内民间企业（主要财阀）经济实力的壮大和重化工业的迅速发展，韩国政府开始逐步放宽了对外国直接投资的限制。1982年，韩国政府将原有的《外资引进法》、《公共借款引进及管理法》和《外资管理法》等有关法律，修订并合并制定了新的《外资引进法》，扩大了外国投资的规模和范围，并建立了自动批准制度，对外资所有权不做任何的限制。因此，80年代以来外国对韩投资发展十分迅速。仅从直接投资的件数和金额来看，在1977—1981 年间分别只有251 件和7.2 亿美元，1982—1986年间增加到579件和14.13亿美元，而1987 年一年就达到372件和10.6亿美元，1988年达到352件和12.82亿美元。〔10〕外国直接投资的迅猛增长，不仅为韩国经济发展注入了更多的资金和技术，更重要的是进一步推动了韩国国内市场体制与国际市场体制的结合。
总地来看，80年代以来，在韩国经济发展中，70年代的那种政府绝对主宰的、外国资本尤其是民间企业绝对服从的“三者同盟”体制，开始向政府软权威主义的、民间企业和外国资本自主性增强的新型“三者同盟”体制转换。但需要指出的是，在战后韩国“三者同盟”体制的形成与变革过程中，政府自主性与民间企业和外国资本的自主性之间，并不简单地存在着此消彼长的关系。尽管“政府强度”的弱化明显促进了两者自主性的增强，但政府自主性并未弱化。这一方面是因为，在民间企业和外国资本自主性增强的条件下，社会经济发展对政府自主性提出了更高而不是更低的要求；另一方面，政府自主性并非天然地与“政府强度”结合在一起，在一定时期内特别是在基本上实现了经济增长和工业化目标后，政府理性和政府效率性，将对政府自主性的提高发挥更为重要的促进作用。
注释：
〔1〕参见（日）平川均著《NIES——世界体系与开发》， 同文馆1992年日文版，第199—202页；
〔2〕（日）中川信夫：《对韩国财阀的考察》，（日）《亚洲经济》杂志1965年10月号，第45页；
〔3〕〔6〕〔7〕参见并引自（韩）朴一著《韩国NIES 化的苦恼—— 经济开发与民主化的困境》，同文馆1992年日文版，第142—143页、第147 页和第148页；
〔4〕〔5〕参见并引自（日）小岛清编《东亚经济与日本》，日本国际问题研究所1975年日文版，第110页、第111页；
〔8〕（日）渡边利夫编《更想了解的NIES》，弘文堂1989年日文版，第62页；
〔9〕参见陆建人：《韩国大企业集团的形成、发展与特点》，《 亚太研究》 杂志1993年第5期，第43页；
〔10〕（日）中川信义编《亚洲新兴工业化与日美经济》，东京大学出版会1990年日文版，第26—27页。