（广州市城市规划勘测设计研究院 广东 广州 510060）
【摘 要】零散工业用地是城市中普遍存在的重要用地类型，以往的规划编制不仅疏于关注，且偏于以“自上而下”政府主导的方式进行规划。作为市场主导建设的经营性用地，规划对零散工业用地发展的设想在实施中产生诸多问题。本文对零散工业用地规划管理的困境进行分析，进而反思以往零散工业用地规划存在问题。以广州中心城区零散工业用地规划为例，提出基于市场主导的规划编制方法，包括制定“政府引导，市场主导”复合视角下的规划目标、刚性控制和弹性规划相结合的规划编制内容和基于利益视角的分类规划三个方面。
【关键词】市场；零散工业用地；规划编制；广州市中心城区
【中图分类号】TU984 【文献标识码】A 【文章编号】1002-8544（2017）12-0017-03
零散工业用地是城市中普遍存在的一种用地类别与形态，基本特征是面积小（一般为1.5~2公顷）且布局分散，是一种量大面广的重要用地类型，如广州市中心城区内零散工业用地800余块，面积达到14.1平方公里（图1）。以往的规划编制，大多关注的是产业园区，忽视了对零散工业用地的关注。另一方面，偏向于以“自上而下”的视角强调地方政府主导，对市场条件下规划应该如何编制缺少思考，从“市场”或“经济”视角的研究较少，从而产生规划难以实施或频繁调整的问题。
因此，转变规划编制思路，充分理解规划实施中的市场主导作用，是新形势下规划编制方法的必然选择。本文以广州市中心城区零散型工业用地规划为例，探索市场机制下的规划编制思路与方法。
图1 广州市中心城区现状零散工业用地分布示意图
1.市场主导下零散工业用地规划管理的困境
1.1 案例引发的规划审批两难问题
广州番禺区和花都区现状某些零散工业地块，历史上已取得审批许可，但在控规中被规划为非工业，业主要求转型升级继续发展工业或者扩容增产的合法需求难以满足，导致审批陷入困境。
另一方面，有转型需求的零散工业地块被规划为工业，抑制了更有效率的土地利用优化，现实中强烈的利益诉求导致擅自改变使用功能，滋生违法建设，也冲击了规划的严肃性。
1.2 问题普遍，规划实施潜在矛盾突出
通过调研发现，零散型工业用地与规划的矛盾不是个案，而是普遍性问题。目前矛盾只是由于规划暂未实施或业主暂未申请建设等原因，暂时未能暴露，终将成为规划管理中需要面对的普遍性棘手问题。
此外，规划实施的经济账难以平衡，大量零散工业用地被规划为绿地、道路用地、公共设施用地、水域及农用地，经营性用地的量不足，导致规划可操作性大打折扣。
2.市场主导下零散工业用地规划编制的反思
2.1 单价值取向的规划忽视了市场的选择
零散工业用地由于集聚度低不利于发展“大工业”、创造收益有限等原因，原有规划单向鼓励通过转变用地性质（如广州中心城区内零散工业地块被规划保留工业性质的仅20％），通过腾笼换鸟促进产业升级，获得土地功能置换产生的经济效益，已有规划体现了政府意志主导的单一价值取向。
现实中，零散工业用地有积极作用和市场需求（便捷高效的提供生活必需品、解决部分就业问题等），其存在是市场选择的结果。部分规划未能充分尊重市场选择，导致有些“笼”腾不出，“鸟”引不进，一刀切的转型规划忽视了零散工业用地存在的内生动力和市场的实际需求（很多地区的土地价值尚不能支撑可观的改造受益，市场改造动力薄弱），导致实施困难。
2.2 过于刚性的规划难以应对市场发展的不确定性
市场条件下的发展环境、业主意愿等是动态变化的，用地的发展需求也是弹性的、复合多元的。目前 “终极蓝图”式规划过于刚性（如认为工业用地的功能应该纯粹单一，应尽量避免与其他城市功能混合，对其兼容性的设定十分严格。零散型工业地块往往与其他用地混合布局，一刀切的被认为不合理），在应对市场变化中显得被动，难以满足不同业主的发展诉求和不同发展阶段的需求。
2.3 缺乏对市场行为的根本机制——发展主体利益的平衡和考量
目前的规划，从宏观层面上看，经济账难以平衡；微观层面上看，业主转型动力不强或实施中的阻力，根本原因是缺少对市场行为的根本机制——利益视角的考量。
如对零散工业“搬迁入园”和“退二进三”的目标，以经济利益的角度看就显得过于理想化。
“搬迁入园”主要是对业主而言成本过高（如村零散工业低价的租金和劳动力供给是保证其利润的重要方面，入园则成本高企）；搬迁造成的村、镇经济收益流失成为现实阻力等。
“退二进三”主要是由于部分地块转型动力不足，规划未充分尊重土地价值规律，收益超过成本导致政府推动困难；此外，按照土地招拍挂政策，转型需要重新公开出让进行供地，获得土地存在风险，也使得业主缺乏工业用地转型的动力。
3.市场主导下零散工业用地规划的思路
推动零散工业用地转型升级的根本动力来源于市场，作为经营性用地，市场主导是零散工业用地规划的内在需求。
3.1 规划编制思路转变：从“政府主导”到“政府引导，市场主导”
原有规划偏于传统技术理性，基于空间和功能布局的优化，在“政府主导开发”的理念下描绘愿景，视角相对单一。正因如此，规划对现状的调研主要集中于物质空间，忽视业主诉求、发展条件和可能性等市场要素的考察。规划刚性控制为主，市场可选择性弱（如功能和指标的唯一性）。同时，也缺少从经济和利益视角的考量。
因此，规划思路应从“政府主导”转向“政府引导，市场主导”，即政府设定宏观发展目标，把握并利用市场机制，通过规划和政策的引导，逐步促进目标达成。注重规划的“战略性”和“战术性”，而非仅关注“规划结果”。
3.2 思路转变下的零散工业用地规划编制应对
3.2.1 刚性控制与弹性引导相结合的规划编制方法
一是廓清规划效用边界，刚性控制。零散工业用地作为经营性用地，其发展应充分运用市场机制，规划刚性内容过多，束缚市场的同时反而失去了核心作用，出现“管了不该管的，该管的管不住”的情况。
从公共经济学角度，提出规划的效用边界，即规避负外部性和保障公共利益，进行刚性控制，纳入控规强制指标落实。规避负外部性方面，主要就零散工业用地是否污染周边环境、干扰周边功能，或是否明显破坏空间组织和结构等方面进行分析，对负外部强的用地实施搬迁或转型，避免较大的社会成本付出。
保障公共利益方面，主要考察零散工业用地的存在是否损害公共利益，如侵占绿地、破坏景观，或导致规划的公益设施无法落实等，以确保公共利益不受损为前提进行规划。
二是引导弹性发展，为市场提供多种选择。在转型发展的大背景下，为应对市场不确定性，规划应鼓励在一个地块中引导工业和相容功能（科研、办公、公寓等）混合弹性发展，相应提高容积率和建筑控高等强度指标，为市场提供多种选择。即一块用地上的多个业主，根据自身需求，有些可以发展工业，有些可以发展科研、办公等，而不必拘泥于将整个地块转变为一种功能。规划重点在于设立规则，规范弹性用地的管理，并完善地价调整体系。
3.2.2 区分利益主体，以平衡和保障利益作为规划编制基础
市场主导的规划编制，以保障产权人的收益，提供其发展的经济动力为基础，否则政府财政上需要支出巨额的发展成本，规划难以推进。
产权是对收益的界定和划分，结合调研，从产权主体看，零散工业用地主要的利益分配和平衡方式包括两种：
一是国有零散工业用地，其产权主体为企业，企业的发展选择是基于风险最小化和利益最大化的经济理性，降低企业主发展风险，保障企业收益并为企业发展提供出路是规划实施的基础。
二是集体零散工业用地，其产权主体是村集体，构成村集体的主要收益，保障村集体的发展收益是规划实施的基础。考虑属地经济的特点，规划需要在村的范围内做到利益平衡。从收益角度看，国有零散工业用地比集体零散工业用地更具有相对“独立性”。
规划从产权主体两种不同的利益平衡方式出发分别研究制定规划策略。
4.广州中心城区零散工业用地规划的方法探索
4.1 “政府引导，市场主导” 复合视角下的规划目标
通过政府的规划技术和政策引导，利用市场机制，促进广州市中心城区零散工业用地的空间布局优化和转型提质。规划目标不仅体现了政府推动产业转型升级的意图，同时强调达成规划目标是依靠市场机制，规划要做的是通过各种手段，引导市场达成目标。相应的，规划成果表达不再是传统“蓝图式”的规划图，而是“政策性”的规划文本。
4.2 刚性控制和弹性规划相结合的规划编制内容
刚性控制方面，通过在土地收储、功能协调、生态环境安全和交通可达性四个基本方面设定条件，以规避负外部性；对于被规划为公益类用地的零散工业用地，则提出强制性落实公益类用地上的公益设施，体现公共利益优先。
弹性规划方面，主要体现出零散工业发展的多种市场选择可能。参考部分城市弹性产业用地的规划实践（如香港商贸地带、上海研发总部类用地、深圳新型产业用地、南京生产研发用地、佛山南海都市型产业载体等），规划提出设置新的用地类别——新型产业用地（图2），是主导功能为融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业，可安排适当非产业功能的用地。同时，结合对市场需求的分析和规划理想状态的设想，综合提出可以发展的功能和鼓励发展的功能，并对鼓励发展的功能提出激励政策的建议。
图2 新型产业用地建设意向
此外，对于零散工业用地被规划为公益性用地的情况，不是一刀切的调整用地性质，如有可能则鼓励在工业用地中兼容公益设施，只要落实公益设施，可以继续保留（或增容）工业，这样就为业主提供了政府收储和继续发展的可选择性。
对于零散工业用地部分被规划为公益类用地的情况，设置三个方面的条件（保障公益设施的量、保障生态要素的量和布局，以及保障市政设施和城市次级以上干道落实），在满足三个条件的情况下可以将工业、公共设施、商业办公等功能混合发展，这样就提供了充足的市场选择空间，同时也实现了规划意图。
4.3 基于利益视角的分类规划
对于国有和集体零散工业用地有不同的利益考量方式，规划策略也因此不同。
对于国有零散工业，核心在于规避经济风险，保障企业收益。
调研发现，中心城区大部分国有零散工业用地区位良好，转型经济动力充足，但是转型面临两个方面的困难：一是若用地功能转变，土地需重新招拍挂，原有业主将存在不能获得原有土地使用权可能，也就意味着收益流失的风险。为消除企业顾虑，保障企业收益并鼓励功能转型，规划提出政策建议：若零散工业业主申请地块功能转型，则土地使用权不变，根据不同的发展功能（商业、办公、住宅等），按照预期收益的一定比例补缴土地出让金。
二是若原有地块转型，在业主仍有发展工业需求的情况下，将没有容纳空间，这样就不能给企业发展提供出路，企业收益得不到保障。规划提出政策建议：与相关政府和工业园区管委会协调，建立零散工业用地和工业园区发展联动机制。即零散工业企业若要搬迁，则支持在指定工业园区内获得用地或厂房，进行再生产。这种联动机制充分考虑现状零散工业企业的产业门类和工业园区的主导产业，尽可能促进产业集群。
对于集体零散工业，核心在于基于利益平衡，实现空间布局优化和“共建共享”的工业用地转型。
调研发现，集体零散工业用地绝大部分位于城中村，存在与村居混杂，布局分散凌乱的问题。大部分用地区位条件较差，周边的环境和功能对其转型升级推力不足，对于大部分用地，规划将核心放在如何优化空间布局上。
考虑到集体零散工业是村集体收益的主要载体，因此保障村集体收益是规划实施的基础。由于属地经济的原因，规划提出在村的范围内“化零为整”的空间布局优化思路：由于调研中发现广州市中心城区集体用地上大部分村，都有至少一片较为集中的工业发展区，多数以村办工业园的形式存在，发展情况善可，因此规划提出对村工业集中区域进行综合整治，提高容积率扩容提质，形成“更新单元”。对与村居混杂的零散工业实施搬迁，引导其进入“更新单元”发展；此外村集体若需新增工业则必须在“更新单元”内发展（图3）。这样既提高了工业用地集聚度，优化了空间布局，并为企业提供新的发展空间，更重要的是在村的范围内达到利益平衡，大大减少了规划实施的阻力。
图3 基于“更新单元”的集体零散工业用地优化示意
对于少量区位优良存在转型动力的地块，则鼓励采用村民合作入股等方式，将工业用地调整为更加适宜的其他功能，转型获得的利益由村集体成员共享，或由规划根据村公共服务设施建设情况，提出村公共设施增建要求，将工业用地转型的红利用于提升村公共服务水平，体现“共建共享”的利益平衡。
5.结语
本文以零散工业用地规划为例，探索市场主导下的规划思路转变和规划编制应对，从内容上看可以为零散工业用地的规划编制提供有益借鉴，更重要的是希望以零散工业用地为例，“以点带面”，对当前规划编制思路的出发点和视角进行审视和反思，也是对完善规划编制体系理论的初步探索。
最后需要指出的是，市场主导下的规划编制创新，不仅需要规划方法和技术层面的创新，更需要管理政策和制度上的支撑，因而是一项复杂的系统工程，是一个需要长期探索的问题。
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论文作者:吕峰
论文发表刊物:《建筑知识》2017年12期
论文发表时间:2017/7/12
标签：零散论文; 工业用地论文; 市场论文; 主导论文; 规划编制论文; 工业论文; 功能论文; 《建筑知识》2017年12期论文;