重建农地自耕农所有制，本文主要内容关键词为：自耕农论文,农地论文,所有制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引 言
本文所说的农地制度是指农地所有权和经营权的安排。从理论上与我国以往的实践来看，农地制度可以划分为以下几种形式：一是集体所有、集体经营，这类似于我国实行过的高级农业社与人民公社的土地制度。这里之所以说是“类似”，是因为实践中的集体所有权与经营权很多都是由基层政府控制的，如人民公社就是政社合一的。二是集体所有、农户经营，这是1978年开始的现阶段称之为家庭承包制的农地制度。三是农户所有、农户经营，这是我国土地改革后的一种农地制度，也是本文所要说明的农地自耕农所有制。四是农户所有、集体经营，我国农业集体化初期曾经短暂地出现过的初级农业社就是这种农地制度，其特征是农户仍然拥有耕地、役畜等所有权，表现为农户以其所有权参与收入分配，但经营权已经归集体所有了。五是国家所有、农户经营，这种形式在我国还没有实行过，不过有人认为它是取代现阶段农地集体所有制的更可行的农地制度。
农地自耕农所有制或者是类似的农地私有的观点早在20世纪80年代中期就提出过，但由于意识形态方面的限制，这种观点没有能够得到深入的讨论。现在之所以再次提出，是由于以下一些原因：一是此后10多年我国农业发展的实践证明，现阶段这种农地集体所有制难以打破我国农业发展滞后的局面，难以满足我国农业更快发展的要求。二是随着我国加入WTO，我国这种规模狭小的均田性质的农地制度是无法面对国际竞争的，这将使我国农业面临更大的困境。三是自耕农所有制的理论还没有进行过充分的探讨，反对的观点通常把它宣布为私有化主张而不予讨论。本文首先分析现阶段农地所有制的内在缺陷，指出这种产权不清的集体所有制不仅由于权利长期预期的不稳定而约束了农户的投资积极性，而且限制农地流转，无法实现规模经营，因而不可能满足农业生产力发展的要求，其次，讨论了各种可供选择的农地制度。我们认为在农地集体所有制的框架内，是难以“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”的，同时指出农地国有制也不是一个可行的方案。最后，我们指出重建自耕农所有制可以为我国农业发展提供一个制度基础，在这个基础上，配合其他体制方面的改革，可能是我国农业摆脱困境实现农业现代化的可行选择。
二、现阶段农地集体所有制的缺陷
农地集体所有制的本质特征是农地所有权归集体范围内的所有成员所有，但由于由全体农民作为所有者的操作上的交易费用过高，所以在我国以往的集体经济实践中，原本属于全体农民的集体所有权主体通常都演变为乡镇政府以及下属的村委会或村民小组。对此，1998年通过的《土地管理法》是这样规定的：农民集体所有的土地依法由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这里所谓的“村集体经济组织”或“乡（镇）农村集体经济组织”，或者根本就不存在，或者只是虚构机构，其权力是属于村委会或乡（镇）政府的。
第一，这种集体所有制在农地承包权或使用权分配上必然是平均主义，集体中的每个成员都有权获得一份无差别的农地使用权，由于人多地少以及农地有远近、肥瘦差别，平均分配不仅导致农地经营规模狭小，而且使地块细碎化。这种超小型的农地经营规模不仅增加了生产作业的成本，而且严重制约了农业生产力的发展。规模狭小，限制了农地的合理利用、农田水利基础建设以及先进技术的采用。规模狭小，使农户生产难以摆脱自给的性质，劳动生产率难以提高，难以从根本上改变农户封闭与落后的状态。
第二，农地集体所有制不仅使所有权的主体与边界不清，而且也影响了农户的承包权或使用权的稳定。上面对农地集体所有制本质特征的说明中已经指出，我国实践中的集体所有权主体通常演变为乡（镇）政府及其下属的村委会或村民小组，这就为各级基层政府干预农地集体所有权提供了条件，因为作为政府组织，下级是隶属于上级的。这表现为一些乡（镇）政府乱上项目、乱占耕地以及一些村委会任意扩大机动田、宅基地等行为。所有权主体与边界不清，必然影响农户承包权的稳定，例如，乡村干部可能中止或调整承包合同。当然，这种不稳定也来自农户人口变动的要求，因为作为集体成员，他们有权获得平等的承包权。农地所有权的主体与边界不清，承包权的不稳定都直接限制了农户对土地长期投资的积极性，农户的短期行为严重，使我国农田的地力难以得到提升。
第三，如上所述，由于农地产权不清，因而农地流转也就难以进行。因为市场交易是以产权明晰为前提的，既然用于交易农地的归属及其权利的边界都不能确定，也就不可能有农地的市场交易。而市场交易又是实现资源优化配置的基础条件。一方面，随着社会分工的发展，一部分农业劳动力要从农业转移到非农产业中去，这就需要一个有效的农地交易市场，为农业劳动力转移创造条件。另一方面，农民中的人力资源分布并不是均等的，如果农地产权明晰，交易费用很低，农地就可以有效地流转。这种产权交易将会有力地促进农地规模经营，提高农地的经营效率。这就是说农地规模经营取决于农地的有效流转，而农地流转的前提又是农地产权清晰。农地集体所有制是不可能满足这种要求的。
第四，农地集体所有制导致“政企不分”。我们曾经批评过“人民公社”是“政社不分”，但只要坚持农地集体所有制，就难以排除农村基层政府对农户承包权或经营权的各种干预。因为集体所有权意味着土地发包权、转让权以及对承包集体土地的管理和监督的职能。在现实生活中，不仅表现在农村基层政府乱占耕地、出卖土地上，而且还直接干预农户的承包经营权。例如，强迫农户必须种植某种作物，强制农户将生产的农产品出售给指定部门等。随着市场化改革的发展，“政企不分”的矛盾愈加突出了。因为乡（镇）政府、村委会以至村民小组是政府系列，它们承担的是政府职能，即提供公共产品。由于它们拥有集体经济的所有权，面对市场做出决策是难以有效率的。原因是它们不必也不可能对决策后果承担责任。这样在难以建立有效的激励与约束机制的情况下，它们就有可能利用集体所有权谋取个人私利，如追求个人的某种“政绩”，大搞形象工程；或夸大农民收入水平，索取高额提留；或暗中收取回扣；或大肆挥霍集体财产。
三、可选择方案分析
在农地所有制选择方案讨论中，主要的观点是坚持和完善农地集体所有制，另外也有人提出土地国有制以及土地私有制。这里主要分析前两种观点，有关土地私有制或者说土地自耕农所有制则在后面讨论。
对于农地集体所有制存在的问题，诸如所有权主体与边界不清，承包权的不稳定，土地缺少流动性以及这种平均分配土地使用权造成的规模狭小、地块细碎给农业生产力带来的限制等，大家都有比较相近的意见。尽管如此，大多数观点仍然认为无论是土地国有化还是所有权归农民所有，都是不可取的，惟一的选择是坚持和完善农地集体所有制。问题是在坚持农地集体所有制框架下，能否“明确所有权、稳定承包权、搞活使用权”？能否克服上述所分析的农业发展中的矛盾呢？
这里关键是明确所有权。一些学者认为可以通过政社分离使集体组织获得独立的所有权。他们认为1982年实行“撤社建乡”以后，原有政社合一的人民公社改制为乡镇人民政府，乡镇政府作为农村基层政权，担负本地区政治、经济、文化等行政管理职能，但人民公社解体后却没有建立相应的农村集体组织来承担原来由公社统一负责的集体经济的管理。全国许多地方的村以及村民小组没有建立相应的集体管理组织，我们认为通过建立相应的集体组织是不可能明确所有权的，道理很简单，任何与行政划分相应的集体管理组织都是由同级政府建立的，它本身就是一个准政府机构，它只是同级政府的一个派出机构。实际上，“撤社建乡”以后，许多乡镇政府也建立了相应的“经济联合委员会”或“实业公司”，试图作为集体经济的管理机构，但由于它们的职能和同级政府的经济职能是重复和交叉的，所以这些机构通常是形如虚设。所以，一些地方采取两块牌子一套人马的办法，这样不仅可以克服职能不清而导致的扯皮推诿问题，而且还可以减少政府机构，倒是一个明智的选择。这说明通过建立相应的集体管理组织来明确所有权是行不通的，也说明为什么集体所有权主体通常都演变为相应的乡镇政府或下属村委会。
另一些学者认为可以通过排除乡（镇）一级作为农村集体土地所有者主体地位、确认行政村和村民小组两级分享的农村土地所有权主体，从而明晰集体产权。问题是，第一，行政村是乡（镇）政府的下级单位，在这种行政隶属关系下，如何保证行政村作为独立的土地所有者主体地位而不受上级政府的控制呢？第二，即使可以由行政村或村民小组作为集体所有权的主体，但在坚持集体所有制的框架下，又如何能够界定清楚行政村拥有的所有权与农民拥有承包权、使用权之间的权利关系呢？因为集体所有权本身就包含了土地的发包权、处置权、经营权以及集体土地的管理与监督的权利。10多年来的实践也证明.尽管中央作出了很大努力，试图明晰不同主体对土地的权利关系，但实际效果并不理想。例如，根据近期的调查，虽然中央已有了30年承包期不变的决定，但仍有60.3％的农民与85％的农村基层干部认为今后30年中还会进行土地调整，只有6.3％的农民与5％的基层干部认为今后30年不会再调整了。又如，对于土地流转，目前也只有一个含糊的规定，即“经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”。这就是说农民土地使用权转让的权力仍然是发包方即村委会控制的。既然所有权、承包权的边界不清，又如何稳定、搞活呢？
土地国有化大致有两种方案，一是将集体所有权转归国家，由国家直接与农民发生土地承包关系，根据两权分离的原则，把土地分片租给农民耕作以收取地租，使土地向种田能手集中，实现规模经营[1]。这种方案脱离我国的现实。首先，尽管农地集体所有制剥夺了农民土地的所有权，但现阶段集体所有制仍然是以农民居住的地缘、亲缘为单位；尽管这里的农地名义上归集体所有，但农户耕种的仍然是他们祖祖辈辈耕种的土地。而土地国有化，使农民与土地的关系会更疏远了，这是农民难以接受的。其次，由国家直接与农民发生土地承包关系的交易费用可能太高，试想我国有2.4亿农户，国家又如何与之直接承包？如何评估地租、确定租期？由谁签约并执行合约？可行的办法，是利用现有农村的基层政府组织，即由乡（镇）、村委会作为国家的代表拥有所有权推行农地国有化。但现在乡（镇）、村委会已不是集体的代表而是以国家的代表身份出现，这可能使政府与农民的关系更难以协调。最后，土地分片竞争出租，尽管可以实现规模经营，合理利用土地资源，但它是难以实施的，因为我国的突出国情是地少人多，这样就意味着许多农户租种不到耕地，如何安排他们的出路？虽然规模经营是农业进步必由之路，但它只能是一个循序渐进的过程，即在土地归农户所有的情况下，农户由于在非农产业获得更多收益从而自愿放弃（出售）土地，使土地不断向一些农户集中，实现规模经营，而不可能采取这种直接剥夺方法。
土地国有化的另一种方案，是实行永佃制，即国有化下的农户个人土地占有制，这就是由国家拥有土地最终所有权，只要不侵犯这个最终所有权，就有权使用、转让、出租或继承自己的土地，但无权自行决定把农业土地当作非农业使用等[2]。这与我们后面分析的自耕农所有制没有多大差别，所不同的是，把它称之为国有制，可能使农民对土地仍然缺少稳定的预期，因为他始终会认为土地不是自己的，从而影响农户长期投资的积极性。另外，在国家与农民中明晰土地权利的边界可能需要较高的交易费用。
四、重建自耕农所有制
既然我国农业发展滞后是来自农地集体所有制本身，既然以往半个世纪各种农地制度的试验证明了农地集体所有制难以为我国农业现代化提供制度保证，既然农地国有化也不是一个可行的方案，那么可选择的只有农地自耕农所有制了。各国农业发展的经验也证明，它是农业进步的制度基础。
我们所说的自耕农所有制是一种有限度的土地私有制，它存在着一系列的法律限制：一是规定耕者有其田，即非农户不得拥有耕地；二是保证农地用于农业生产，不得转作非农业用途；三是耕地不得闲置抛荒，用于提高地力的休耕则不在此限；四是规定农户拥有农地的最高限额，这个限额主要取决于现有农业生产技术水平下农户从事农业生产所需要的规模效益；五是实行单嗣继承制，即农地继承权只能由农户中某一子女继承，不得进一步细分；六是有关国家征地与补偿的规定，国家拥有为公共利益而征地的权力，但同时规定相应的补偿方法。这些限制并不是一成不变的。
自耕农所有制首先是可以激励农民对自己耕地的热爱，这是明晰产权的作用，最根本的是产生激励动力，因为在这种产权关系下，所有者（农户）的努力如长期投资所产生的收益是不会流失的，这有利于克服农民的短期行为。其次是可以促进农地的流转与规模经营的形成，因为明晰产权关系是市场交易的前提。在上面的分析中，我们已经指出，产权模糊也就是说究竟农地归谁所有，其权利边界是什么都没有法律的确切界定，又如何进入交易，这正是农地集体所有制下农地难以流转的重要原因。而有了农地的流转才有规模经营，也才有农业生产的进步。再次是可以不断壮大农户的实力，农地流转、规模经营、专业化分工，才能使农户从过去自给半自给性质的生产转变为开放型的商品生产，从传统农业走向现代农业。而农户集体所有制把农户束缚在超小型地块上，由于规模狭小，使农户陷入半自给性的简单生产，它只能解决温饱而不能致富。最后，自耕农所有制为农村基层政府职能转变、精简机构以及减轻农民负担提供了制度基础。农村基层政府一个重要弊病是政企不分，而政企不分的基础是集体所有制，因此政企分离的前提是集体所有制的改制。目前乡镇企业的改制已基本完成，原有集体所有制的乡镇企业已经改制为经营者持大股的公司制企业，从而完成了作为所有者的乡镇政府退出乡镇企业的过程。自耕农所有制取代原有集体所有制，将使基层政府最后完成了政企不分改革的目标。
反对自耕农所有制的一个明显的理由是来自意识形态的障碍。50年前我们推行农业集体化的理由就是认为小农经济有着自发的资本主义倾向，因此必须通过农业集体化使全体农民走上共同富裕的道路。但实践是检验真理的惟一标准，人民公社不是通向共产主义的金桥，农业集体化并没有使全体农民走向共同富裕。制度选择的最终决定因素是效率原则，离开效率原则的公平是没有生命力的。
反对自耕农所有制的一个担心是农民难以接受，它可能导致政治上的风险，认为实行土地私有这个步骤本身就有可能诱发不可收拾的农村社会动乱[3]。我们认为目前实行农地自耕农所有制的条件已经成熟，实际上从推行家庭承包制以来，农地制度基本上是沿着弱化集体所有制、强化农户承包权这个方向演变的。早在1984年，中央就提出延长土地承包期，鼓励农民增加投资；1993年中央明确提出，在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变；1998年新《土地法》规定承包期再延长30年不变；同年，江总书记在安徽考察工作时指出，30年以后也没有必要再变；一些地方规定耕地承包期为50年甚至70年不变，对农户开发承包的“五荒地”则实行100年不变；另一些地方则实行“增人不增地，减人不减地”的承包原则。因此，推出自耕农所有制实际上已经水到渠成，并不会诱发农村社会的波动，我们所要做的是把原有的承包权改变为所有权，但尽管是向前跨出小小的一步，却是所有权性质的根本改变，它使产权明晰并将改变农户的生产行为。因为无论承包期怎样延长，农民仍不放心，仍然认为耕地并不是自己的，仍然有不稳定的预期。
反对自耕农所有制的最主要的理由是认为土地兼并所可能导致的大规模无地农民，因此今后二三十年内耕地私有化方案应被基本排除，原因是国家无力解决几亿潜在失业人口显形化后的救济负担，而私有土地地主是无力、也不会解决这个问题的[4]。因此，集体所有制长期性的根本原因是土地的福利化，由于土地承担了作为社会保障的功能[5]。对此，我们的回答是，第一，我们实行的是有限度的自耕农所有制，对于农户之间的土地兼并有着最高的限额，这排除了极少数人占有大量农地的状况。第二，农民是理性的，只有在从事他业能带来稳定收益时，或者说只有当他自己耕种还不如把耕地出租或出卖而收益更大时，他们才会离开土地。第三，现代社会有着广泛的分工，并不是早期的传统农业社会，一旦农民失去土地就无业可就，就无法维持自己的生计。第四，农地流转而形成的规模经营正是农业发展的客观要求，是传统农业走向现代农业所必须经历的一个过程，我们不应该把农民的社会保障作为土地的首要功能，让这种超小型的均田制永久化，这实际上是对农业发展的限制。如果这样，我国农业现代化将会是遥遥无期。因此，土地流转，更多农民转向非农产业，这正是推行自耕农所有制的一个重要目标。
反对自耕农所有制还有一个理由是怀疑这种农地制度可以促进土地流转，从而实现农户的规模经营。由于土地的稀缺性以及农民对土地的留恋心态，使农户即使不能从土地上获得更多利益也不愿意出售自己的土地，从而使土地不可能相对地集中。例如，日本与我国的台湾，农地私有制并没有使农户的经营规模得到显著扩大。如果是这样，自耕农所有制的积极作用就会大打折扣。从理论上说，社会分工与规模经营是人类追求自身利益的必然结果，因为只有分工、规模经营，才能有技术进步、劳动生产率的提高。这是被理论与经验所证明了的，农业生产也不会例外。那么，日本与我国的台湾问题又出在哪里呢？一个可能，是随着工业化的进展，本来就稀少的耕地却被大量挤占，因此尽管农户的数量大大减少了，但农户平均拥有的农地规模却难以迅速提高。另一个可能是与他们采取的过多的农业保护政策有关。如日本政府长期限制其国内农产品市场对外开放，致使日本国内大米价格大大高出国际市场，据资料说，日本国内大米零售价格为300日元/千克，而如果从东南亚进口，则只有40日元/千克。我国台湾地区，由于农业的保护政策，使那些规模较小的农户仍然可以获得相对高的比较利益，使这些农户不愿放弃耕地而转入非农产业，从而限制了土地流转与规模经营的形成。有资料说，1966年台湾农户比非农户的平均收入只低5.2％，而农户比劳工家庭的收入却高出21.9％。即使如此，这些国家和地区仍然表现了农户经营规模的扩大趋势。如果我们在实行自耕地所有制的同时，采取相应的促进规模经营的政策，那么一个专业化的农户规模经营的现代农业将会不断形成。
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