国有企业推行财务总监委派制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,国有企业论文,财务总监论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，全国一些省市、地区从强化财务监督的要求出发，不断探索国有资产管理的有效形式，陆续进行了会计委派制的改革试点工作。各地委派的模式归纳起来不外乎三种类型：第一种，是财政部门向行政事业单位、国有企业和国有控股企业委派会计人员；第二种，是国有资产管理部门向国有独资企业和国有控股企业委派财务总监；第三种，是国有企业集团向全资二级公司和控股二级公司委派财务负责人。目前社会上对会计委派制有所不同的看法和认识，从中纪委、财政部对已开展会计委派制试点工作的调查情况和反映来看，都取得了积极明显的成效，并且这项试点工作正向纵深方向发展，试点范围不断扩大，委派人数逐渐增多。据统计，截止1999年底，全国试点范围扩大到1575个地区部门和26726个县市，委派会计人员增加到60201人。由此可见，会计委派制已得到了社会上越来越多的认同。笔者认为尽管经过这些年的改革探索，会计委派制试点工作已在全国多个省市稳步推开，但是国务院有关部门在对会计委派制试点中涉及的有关问题，还有待进一步进行研究、规范。目前还是以由国有资产经营公司或授权的企业集团对国有独资企业和国有控股企业以委派“财务总监”形式为好。
一、国有企业推行财务总监委派制度的依据
理论依据。所有权与经营权的分离，是现代企业的主要特征，两权分离也就产生了委托代理关系。在我国国有企业中，国家作为企业的所有者和投资者委托经营者（厂长、经理）管理和经营国有资产。同时，国家为了维护自己的合法权益，保证国有资产的安全完整和保值增值，实现投资企业价值的最大化，国家作为出资者必然要对经营者的工作加以监督，并作出相应的决策。然而，由于诸多因素的影响，经营者的具体行为目标与投资人往往是不完全一致的，经营者有可能为了自身的私利而背离投资者的目标，在经营管理过程中进行弄虚作假，致使会计信息失真。作为投资人可以采取一定的措施来监督经营管理者，如委托财政、审计部门等进行监督，或者委托注册会计师事务所对国有企业的会计资料的真实性和完整性进行审计验证。但当会计数据严重失真，通过财税审计等事后的外部监督已不能正常地维护出资人的利益时，投资者就不得不采取直接监督的形式——通过国有资产管理部门或国有资产经营公司直接委派财务总监进入企业。财务总监作为投资者的“人格化”代表，对企业的财务工作担负监督职责，强化对经营者的约束，管理和规范企业的财务行为，保证会计资料的真实可靠，能够较好解决维护国家所有权和落实企业自主经营权的矛盾。基于以上分析，在我国国有独资企业和国有控股企业中实行财务总监委派制，是有充分理论依据的。并且，从委托代理关系的另一角度来讲，财务总监委派制就是国家作为所有者通过一个代理人（财务总监）来加强对另一个代理人即经营者（厂长、经理）的监控。这样尽管会增加所有者和投资者的委托代理成本，但是能解决经营者的道德风险对所有者和投资者可能造成的损失，确保经营者的行为活动符合所有者的规定和约束。从理论上讲，这也是可行的。
法律依据。我国《公司法》第四条规定：“公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利”。财务负责人理应属公司的主要管理者之一。《公司法》第四十六条规定：“董事会对股东负责，行使下列职权：……（九）聘任或解聘公司经理（总经理），根据经理提名，聘任或解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项。”国象作为国有企业的出资人和所有者，有权聘任和委派财务监管人员进入企业，通过委派财务总监的方式监督企业的资产运作和财务活动，解决国有企业内部监督约束机制乏力或无效的问题，切实维护国有资产的合法权益，从制度和措施上来制止企业的经营权侵犯了国家的资产所有权，国有资产贬值、流失严重等现象的发生。因此，在国有独资企业和国有控股企业中实行财务总监委派制，也是有一定法律依据可依的。
二、财务总监的性质、任职资格、职责权限和责任
财务总监是由国有资产经营公司或授权的企业集团等国有资产产权经营和管理部门派往国有独资企业和国有控股企业担任财务监督职责的人员。就国有独资企业和国有控股企业而言，其厂长、经理或董事长是国有资产的第一代表人，而委派的财务总监则是第二代表人。因此，财务总监直接对受委派的国有资产经营公司、企业集团或国有控股企业的董事会负责。委派财务总监的目的之一，就是建立企业内部的监督和约束机制，对厂长、经理或董事长和总经理起“制衡”作用。委派的财务总监在国有独资企业是行政副职，在国有控股企业是按合法程序进入企业董事会成员，享受行政副职待遇。财务总监具有双重职责：一方面，代表国有资产经营公司或授权的企业集团对派往的国有独资企业和国有控股企业国有资产的经营情况实施财务监督；另一方面，又作为企业经营者之一，参与经营管理活动，为企业提高经济效益做贡献。
委派的财务总监任职条件一般应具备有良好的政治素质和业务素质：第一、思想进步，廉吉奉公，坚持原则，依法办事，有强烈的事业心和责任感；第二、具有会计专业大学本科以上学历，从事专业财会工龄在8年以上；第三、具有高级会计师职称，具有较全面的财会专业理论知识和实践经验，有较强的组织和协调能力及应付外部事务的能力。
委派的财务总监直接对受委派的国有资产经营公司、企业集团或国有控股企业的董事会负责，主要行使的职权包括：审核国有企业的重要财务报表和报告，并与厂长、经理共同确认其准确性后报本企业董事会和国有资产经营管理公司；参与制订、修改和完善国有企业的财务管理规定，监督检查国有企业财务运作和收支情况；参与制订国有企业的年度财务预、决算方案，利润分配方案或弥补亏损的事项；在企业贷款担保、对外投资、产权转让、大额现金支付和资产处置等方面与总经理实行联签审批制度；审核国有企业新项目投资的可行性；每季向国有资产经营公司、企业集团或国有控股企业的董事会报告国有企业的资产经济效益变化情况，对国有企业有关经营的重大问题要及时报告。
与职权相对应，财务总监也承担一定的责任，包括：对上报的国有企业重要财务报告的真这性、合法性与厂长、经理共同承担责任；对所监管企业国有资产流失，承担相应责任；对国有企业重大投资项目决策失误造成的经济损失，承担相应责任；对国有企业严重违反财经纪律的行为，承担相应责任。
三、财务总监的委派方式、管理和考核
按照国务院代表国家统一行使国有资产所有权、中央和地方政府分级管理国有资产、授权国有资产经营公司、大型企业和企业集团经营国有资产的基本原则，应取消目前全国一些省市和地区推行的，直接由政府财政部门或国有资产管理部门委派会计人员和财务总监的做法，改由授权的国有资产经营公司、大型企业和企业集团来实施委派，这样就较好地解决了目前社会上一些人士对由政府部门直接向国有企业委派会计人员，造成政企不分以及理论和认识上受到质疑的问题；对实行财政拨款的行政事业单位，由政府财政部门委派会计人员，是可行的，也是完全必要的，应继续推行。
国有资产经营公司、授权的企业集团或国有控股企业的董事会向国有企业和国有控股企业委派财务总监，可根据各单位的性质和具体情况，采取不同的委派管理方式：一、对国有独资或全资的二级子公司委派财务总监，可实行“统派统管模式”。即实行统派统管的财务总监庆与国有资产经营公司、授权的企业集团公司签订劳动合同，其工资、奖金、劳保、福利、职务任免、学习培训等由国有资产经营公司或授权的企业集团公司统一负责管理。实行“统派统管”的委派模式，充分保障了财务总监的权益，让委派人员没有了后顾之忧，全身心的投入工作；二、对国有控股企业委派财务总监，可实行“推荐委派模式”。其主要内容是(1)国有资产经营公司、授权的企业集团公司向国有企业董事会推荐委派财务总监人员，并经法定程序进人董事会成员并由董事会聘任；(2)推荐委派财务总监的人事档案、职务任免、工作调动、技术职称、学习培训由国有资产经营公司或授权的企业集团公司统一负责管理；(3)推荐委派的财务总监人员的工资、奖金、劳保、福利等以国有资产经营公司或授权的企业集团公司为主商所在公司办理，费用由所在公司承担。
国有资产经营公司或授权的企业集团庆加强对财务总监的管理和考核，建立起一整套切实可行的财务总监的管理和考核制度，如：定期工作述职制度、重大事项报告制度、业绩考核制度、轮换交流和回避制度等。应不断完善委派人员任免、管理、考核、奖惩等一体化的激励和约束机制。例如，对财务总监的业绩考核制度可借鉴参考下列做法：每年由国有资产经营公司或授权的企业集团组织考核工作小组对财务总监考核一次，先从财务总监的德、能、勤、绩四个方面进行量化打分，然后，在量化考核基础上进行综合考察，写出定性的评价意见，确定考核的等级（优秀、称职、不称职）。财务总监业绩考核实行责任保证金制度。财务总监每月只领取其奖金的50%，另外50%的部分作为责任保证金，与业绩考核的结果挂钩。经考核为优秀的委派人员，特别是那些能认真执行国家财经纪律，敢于坚持原则，制止或避免了重大经济损失和违法违经行为，成绩突出，贡献较大的，由考核工作小组报国有资产经营公司或授权的企业集团批准，给予表彰。退还其责任保证金，并按相同金额给予一次性奖励；经考核为称职的委派人员，续聘原岗，并退还其责任保证金；经考核为不称职的委派人员，将解聘其委派职务，并扣缴责任保证金。在对财务总监考核中，如发现有丧失原则、玩忽职守、徇私舞弊、严重违法违纪且造成重大经济损失的，将撤销其委派职务，并清除出会计队伍；触犯刑律构成犯罪的，移送司法机关处理并追究其刑事责任。财务总监考核工作结束后，就将考核资料归入其考核档案，作为其任免、晋升和奖惩的重要依据。
四、国有企业推行财务总监委派制度的意义
实行财务总监委派制，是建立企业内部约束机制的需要，也是积极探索国有资产管理有效形式和具体方式之一，是国有企业财务监督制度和约束机制上的重大创新。随着现代企业制度的确立和完善，维护所有者和出资者的合法权益，是现代企业制度建设中一项非常重要的内容。实行财务总监委派制，可以保障会计人员独立行使会计监督职能，强化企业内部的约束机制，防止经营者任意操纵会计的行为。可以充分发挥会计工作在维护国家作为出资人的合法权益，防止国有资产流失，提高国有资产的经营效益。
实行财务总监委派制，是强化国有企业领导人员监督约束机制，促进廉政建设，有效遏制各种违法违纪行为的一项重要措施。朱镕基、尉健行等中央领导曾在多次会议上强调和指出：要改革会计人员管理体制，强化内部制约机制，推行会计委派制度试点，以从源头上、制度上预防和制止违纪违法行为的发生，强化反腐倡廉工作。实行财务总监委派制，是维护国家财经纪律，堵塞管理漏洞，从源头上治理腐败的一项重要治本之策。
实行财务总监委派制，是会计信息保真的需要。会计信息失真是企业管理的一大顽症，极大影响了宏观调控，扰乱了社会经济秩序。会计信息失真的原因很多，有经营体制、经济环境等方面的原因，但也有来之于会计自身方面的原因，如会计监督职能形同虚设，财务监督乏力等。实行财务总监委派制后，会计人员的独立性有了，监督权强了，客观、公正、真实地提供和披露会计信息的环境就有了保证。实行财务总监委派制，既是恢复会计求真务实的职能的需要，也是建立和规范社会主义市场经济秩序的内在要求。
实行财务总监委派制，是提高财务人员素质，提高企业管理水平的需要。实行财务总监委派制后，董事长是国有资产的第一代表人，而委派的财务总监作为第二代表人，对委派人员的素质要求则相对更高，这就促使委派人员不断更新知识，提高自身政治和业务水平。同时，对委派人员工作业绩和责任考核力度加大，也使会计人员的工作责任感明显增强，有利于加强企业的经济核算，堵塞漏洞，有利于提高企业的预算管理、成本管理和资金管理水平。
五、推行财务部监委派制度需要解决的几个问题
1.关于进一步提高对财务总监委派制的认识问题。
目前社会上对会计委派制有不同的看法和认识是可以理解的，尽管有些观点是片面的或不正确的。笔者始终认为，过去在一些省市和地区推行的直接由政府财政部门或国有资产管理部门委派会计人员和财务总监的做法，确实值得商榷和研究。但对于由国家授权的国有资产经营公司、大型企业和企业集团向国有企业、国有控股企业委派财务总监试点工作，应予分肯定并继续扩大实施。毕竟，推行财务总监委派制度不仅得到了党中央、国务院的认可和肯定，也得到了社会上理论界和实业界越来越多有识之士的支持和认同。不过，社会上也有一些单位和个人，一味强调企业法人的自主权，而忽视国家作为出资人的合法权益，对委派财务总监制度说东道西，说明法律意识和思想认识上还有一些误区，也确实需要进一步提高对建立和加强国有企业财务监督约束机制重大意义的认识。
2.关于加强组织领导和协调处理好与其他经济改革的关系问题。
推行财务总监委派制度是强化对国有企业领导人员监督约束机制的重大改革举措之一，得到了党中央、国务院的充分肯定和支持。各级政府财政和国有资产管理等部门以及国有企业的领导人员，必须将思想认识统一到中央的精神上来，要切实加强组织领导，协调处理好与财政、国有资产管理、人事、监察、审计等部门的关系及相关经济改革措施和政策的落实与配套，为推行财务总监委派制度创造良好的环境。
3.加强理论研究指导和推动财务总监委派制度顺利实施的问题。
推行财务总监委派制度是建立国有企业内部约束机制的需要，是国有企业财务监督制度的重大创新，也是积极探索国有资产管理有效形式和具体方式之一，属于新生事物，目前尚处于改革试点阶段，还有许多理论性的问题需要研究和解决。比如委派人员的性质和地位的问题，委派制度与企业自主权的问题，行政负责人与委派人员法律责任的问题，委派制度与现行法律框架的关系问题等等。这些问题不解决，势必会影响到财务总监委派试点工作的深入开展。因此，建议国务院有关主管部门组织教育、理论和实际工作者，对财务总监委派制试点中涉及的有关问题进行理论研究，以规范和指导财务总监委派制度在全国大范围内深入顺利地开展和推行。
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