行政相对人程序性权利研究，本文主要内容关键词为：程序性论文,权利论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政相对人程序性权利：一个重要的行政法范畴
现代行政程序与传统行政程序最显著的区别在于：前者通过控制行政权力的恣意行使，达到保障行政相对人权利的目的；而后者则通过规定行政主体的办事手续，达到提高行政效率的目的。与此相对应的是，现代行政程序法的根本旨趣就在于确认、尊重并保障行政相对人所享有的程序性权利，进而促成其实体性权利的最终实现。在行政法上，行政相对人的程序权利是指由行政程序法所规定或确认的，在行政程序法律关系中由行政相对人享有、并与行政主体的程序义务相对应的各种权利。
法学是权利之学。在行政法上引入行政相对人“程序权利”概念，具有重大的理论意义和现实意义，它不仅是现代行政程序法发展的趋势之一，而且对于行政法的观念转型和制度革新都将产生深远的影响。具体来说，行政相对人程序权利的价值集中体现在以下三个方面。
（一）促成行政程序主体地位的平等化
在传统的行政法律关系中，行政主体与行政相对人之间的地位往往具有明显的不对等性：前者享有更多的实体性权力，而后者则负有服从的义务。因此，在行政主体的视野中，行政相对人充其量只不过是行政管理的客体而已，只要有利于提高行政管理的效率，保障不保障行政相对人的权利都居于次要地位。尽管行政相对人也可以在事后通过行政复议、行政诉讼等途径维护其权益，但这种事后救济方式的实效性却很差。行政相对人程序权利概念的提出则能够有效地扭转这种不利的局面。正如有的学者所言：“一切人都应被作为目的而不仅仅是手段来对待。人的存在，本身就是目的，都有其内在的价值。国家与政府是为人民而设立的，而不是为国家而存在。国家和政府不得以任何借口或理由把人民贬为其统治的客体和手段。”[1]（P29）只有承认行政相对人能够实际参与行政程序的运作过程，行政相对人才能够从根本上摆脱行政管理客体的地位；而法律上对行政相对人一系列程序性权利的肯定，则意味着行政相对人同样也是行政程序法律关系的一方主体。通过全程性的参与，行政相对人可以以其所享有的各种程序权利与行政主体进行有效抗衡，进而努力构建同行政主体之间的“对峙”关系。由此可见，行政相对人程序权利概念提出的首要意义就在于能够促成行政程序主体地位的平等化。
（二）驱使行政权力实际运作的理性化
在法理学上，权利与义务具有对应性的特点，一定的权利需要一定的义务来使其得到满足。具体就行政程序法律关系而言，行政相对人所享有的程序权利也就是行政主体所应当履行的程序义务。例如，行政相对人享有陈述申辩权就意味着行政主体负有听取意见的义务，行政相对人享有获得通知权就意味着行政主体负有及时告知的义务，等等。如果行政主体一味恣意地行使行政权力，不顾及行政相对人的行政程序主体地位，那么行政相对人的程序权利就不可能得到实现。可见，行政相对人的程序权利也是一种促成行政权力理性运用的重要外在力量。众所周知，作为一种最具暴力色彩和扩张趋势的国家权力，行政权力的行使最需要受到外来的监控。虽然立法权可以在事前为行政权的行使设定规则，司法权可以在事后对行政权的行使进行审查，但这两种监控机制都因为没有伴随行政权行使的全过程而致使其效果大打折扣。相比之下，对行政相对人的程序权利加以确认，能够将行政权力行使的全过程置于行政相对人的监控之下，行政相对人可以据此及时抗辩行政主体违法或者不当行使权力，从而驱使行政主体认真地对待行政相对人的意见，努力进行行为事实的核查和理由的证成。因此，对行政相对人程序权利的认可和尊重，能够有效地驱使行政权力实际运作的理性化，从而增强行政决定的可接受性和权威性。
（三）保障相对人实体性权利的现实化
行政相对人程序权利本身固然重要，但行政相对人参与行政程序的最终目的还是为了实现自己的实体权益，因为“爱管闲事”的行政相对人毕竟是极其罕见的。因此，从功利主义的角度来看，行政相对人的程序权利是其实体性权利得以最终实现的保障。也就是说，为了实现某种受法律保护的实体利益（如自由、财产等），人们必须拥有通过一定的方式、步骤、手续等主张和保护这种实体结果的权利，而后一种权利就是行政相对人所享有的程序权利。如果行政相对人不能实际地参与行政程序，并利用其所享有的程序权利与行政主体进行抗衡，那么其自身的实体权益也终究不能实现。可见，行政相对人程序权利的另一个重要价值就是保障相对人实体性权利的现实化。
二、行政相对人程序性权利的基本内容
综观各个国家和地区行政程序法的规定，行政相对人的程序性权利主要包括八项内容。
（一）获得通知权
获得通知权是指当行政相对人的合法权益可能遭到行政权力行使的不利影响时，享有获得行政主体及时通知的权利。众所周知，现代行政程序的核心是“参与”，只有亲身参与到行政程序的过程之中，行政相对人才能更好地与行政主体进行交涉，从而切实地维护自身的各种权益。然而，参与的前提是行政相对人已经知晓行政程序的发动。因此，及时地获得行政主体的通知是行政相对人参与行政程序的必要条件。从这个意义上说，获得通知权的落实是行政相对人能否享有及行使其他权利的关键。与获得通知权有关的三个附随问题是通知的时间、内容及方式。第一，通知必须在合理的时间内进行。基于行政实践的复杂性和个案的差异性，法律通常很难对通知的时间作出统一规定，但这并不意味着行政主体在决定何时通知上享有绝对的裁量自由。例如，根据我国《行政处罚法》第42条的规定，行政机关应当在听证的7日前通知当事人举行听证的时间及地点。第二，通知必须包含与行政相对人利益有关的充分信息。一般来说，行政主体应当将与行政相对人利益有关的各种信息进行全面地通知，以便相对人能够为参与行政程序作充分准备。从各国、各地区的行政程序法的规定上看，实体法中的权利义务及程序法中的权利义务都属于通知的内容。第三，通知应当以适当的方式直接送达行政相对人。鉴于通知在行政程序中的重要地位，原则上行政主体都应当采取直接送达的方式，确保通知能够为相对人收到。只有在直接送达确实难以进行时，才能够采取其他通知方式。
（二）卷宗阅览权
卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序的过程中，享有查阅行政主体制作的与行政案卷有关的卷宗材料的权利。卷宗阅览权既缘于行政程序法中的行政公开原则，也是宪法中公民知情权的一种具体化。正如法谚所说：正义不仅能够得到实现，而且应当以一种人们能够看得见的方式得到实现。因此，只有当行政相对人充分了解与行政案件有关的一切材料时，才能够有效地与行政主体进行交涉，进而反驳行政主体对自己的一切不利指控。正如德国《行政程序法》第29条第1款所规定：“以参与人为保护其法定权利，知情和辩护所需者为限，行政机关须允许参与人查阅行政程序所涉及的案卷。”与卷宗阅览权有关的两个附随问题是卷宗的范围及阅览的方式。第一，凡是与行政案件有关的卷宗材料都属于行政相对人的阅览范围。鉴于卷宗阅览权能否充分、有效地行使关系到相对人对其自身合法权益的维护，因而行政主体应当为相对人阅览卷宗提供足够的便利。只要案卷材料没有涉及到法律明确规定的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，行政主体就不能拒绝向相对人提供。例如，我国《行政复议法》第23条第2款即规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”第二，行政相对人可以通过复制、摘抄、查阅、拍摄等多种方式行使卷宗阅览权。为了使行政相对人卷宗阅览权的行使具有实际意义，法律上应当允许其通过各种有效的方式获取行政案卷中所记载的信息。
（三）陈述权
陈述权是指行政相对人在参与行政程序的过程中，享有就行政案件所涉及的事实向行政主体进行陈述的权利。对于行政相对人来说，其参与行政程序的目的就在于向行政主体表达自己对案件事实及法律适用等问题的看法，从而实际地影响行政决定的作出。相反地，如果相对人在参与行政程序之后却“保持沉默”，那么不仅行政主体听不到来自案件亲历者对事实真相的描述，而且相对人也将失去维护自身权益的绝佳时机，到头来就连相对人的参与本身也毫无意义可言。因此，积极陈述意见是法律赋予行政相对人所享有的基本权利。与陈述权有关的两个附随问题是陈述的内容和陈述的方式。第一，陈述的内容既包括对行政主体指认事实的认可或否认，也包括对未发现事实的补充。不论行政相对人陈述的内容是否与已经调查的事实相符，行政主体都不能拒绝相对人行使陈述权。第二，陈述可以通过书面及口头等多种方式进行。行政主体不能人为地限定相对人陈述意见的方式，究竟采取何种形式陈述应当取决于行政相对人的自主选择。即便是对于重大不利行政决定的作出，相对人也可以不选择听证的方式进行陈述。
（四）抗辩权
抗辩权是指行政相对人针对行政主体所提出的不利指控，享有依据其掌握的事实和法律进行辩解和反驳的权利。行政决定的作出，尤其是对行政相对人不利的行政决定的作出，必须建立在事实认定清楚、法律适用准确的基础之上。否则，行政决定的公正性及可接受性就无法维系。而事实清楚、法律适用准确的前提就是双方能够进行充分的辩论，只有行政相对人对行政主体所调查到的事实及其初步的处理意见进行全方位的质证和申辩之后，行政主体才有可能在“兼听”的基础上得出比较客观的判断，其随后作出的行政决定也更容易获得行政相对人的内心认可。
（五）申请权
申请权是指行政相对人就自身的权益向行政主体提出请求的权利。这种申请权虽是程序性的，但其目的却可以是多样的，如请求得到某种实体利益、请求进入某种程序，等等。因此，申请权实际上是一项类权利，它可以具体表现为多种权利。纵观各国、各地区行政程序法的规定，行政相对人的如下十项申请权往往都为法律所确认。
一是申请许可权。许可是一种依申请的行政行为，没有相对人的申请，行政机关就不能主动地实施许可。因此，相对人一旦行使了申请许可权，也就意味着行政程序的开始。
二是申请回避权。在行政程序中，行政相对人如认为主持程序的行政官员与案件有利害关系的，有权要求其回避。一般来说，隶属于行政主体的公务员如认为自己与案件有利害关系的，应当自行回避，但这并不排除相对人的申请回避权。例如，葡萄牙《行政程序法》第48条除规定机关据位人或行政当局人员自行回避以外，还规定：“任何利害关系人得以类似的依据及在确定性决定作出前，提出申请回避。”
三是申请听证权。听证是听取意见的一种特殊形式。行政主体在作出重大不利决定之前，往往都应当告知相对人享有申请听证的权利。至于是否需要经过听证作出决定，完全取决于相对人的申请。
四是申请调查权。查清案件的事实真相是行政主体作出行政决定的前提，没有事实或者事实不清，行政主体都不能作出最终决定。而调查程序除依职权而启动外，还可以因相对人的申请而开始。例如，我国台湾地区《行政程序法》第37条规定：“当事人于行政程序中，除得自行提出证据外，亦得向行政机关申请调查事实及证据。”
五是申请保密权。行政主体虽然负有公开信息的义务，但如果涉及到公民的隐私或者商业秘密，则应当限制公开。就相对人而言，有权请求行政主体保守其秘密。例如，我国《税收征收管理法》第36条规定：“税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证件，并有责任为被检查人保守秘密。”
六是申请更正权。当已经作出的行政决定存在文字表述或计算方面的错误时，行政相对人可以申请行政主体进行更正。
七是申请补正、变更、撤销、废止及宣告无效权。补正是对具有轻微瑕疵的行政行为的一种补救，经过补正的行为依然有效；变更和撤销分别是对存在不当及一般违法情形的行政行为所进行的一种改变，经过变更及撤销之后，原先不当或违法的行政行为即失去效力；废止则是对不适应事后形势变迁的行政行为所进行的一种改变，经过废止之后，原先合法的行政行为即失去效力；宣告无效是针对存在重大且明显违法情形的行政行为所采取的一种极端措施，无效的行政行为自始至终都不发生效力。在对已经作出的行政行为的上述诸种处理方式中，行政相对人均享有请求权。
八是申请重开行政程序权。行政程序的重开类似于诉讼法上的再审程序，是指“行政相对人对于已经超过法定救济时限的行政行为，请求行政主体对其重新进行审查并决定是否给予撤销、变更或者废止。”[2]（P100—101）例如，根据德国《行政程序法》第51条的规定，相对人就可以在得知行政程序重新进行的理由之日起三个月内向行政机关提出撤销或变更的请求。
九是申请延期权。申请延期权是指行政相对人基于正当理由向行政主体申请延长某一期限的权利。例如，根据我国《行政许可法》第50条的规定，被许可人有权在行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的机关提出延续许可期限的请求。
十是申请救济权。在行政程序进行过程中及结束之后，行政相对人均享有一系列的救济权，包括行政复议请求权、行政诉讼请求权、行政赔偿请求权、行政补偿请求权等，甚至还包括一些临时性救济的请求权，如在行政复议程序进行过程中，行政相对人享有请求被申请复议的具体行政行为停止执行的权利。
（六）委托代理权
委托代理权是指行政相对人在参与行政程序的过程中，有权委托代理人代为主张权利、参与有关活动的权利。参与行政程序固然能够有效地维护行政相对人自身的合法权益，但行政程序本身也有繁简之分，且参与行政程序往往需要耗费一定的时间和精力，有鉴于此，行政相对人无须“事必躬亲”，除了亲自参与某些环节的行政程序以外，可以委托他人代为参与。例如，根据我国《行政许可法》第29条第2款的规定，除了必须由申请人亲自到行政机关办公场所提出许可申请的以外，申请人可以委托代理人提出行政许可申请。同时，由于某些重要的行政程序往往涉及到众多复杂的事实认定及法律适用问题，因而行政相对人为了更好地主张其权利，也可以委托代理人一同参与行政程序。例如，在我国《行政处罚法》第42条有关处罚听证程序的规定中，就有当事人可以委托1至2人代理的规定。
（七）获得帮助权
获得帮助权是指行政相对人在参与行政程序的过程中，享有获得行政主体给予必要帮助的权利。各种类型的行政主体往往都长期从事某个领域的管理活动，因而熟知行政程序的每一环节，而这恰恰是行政相对人所普遍欠缺的。因此，在行政程序的进行过程中，行政主体应当为相对人提供力所能及的帮助。例如，根据我国《行政许可法》第30条的规定，行政机关应当将法律规定的许可事项、条件、依据、数量、申请书示范文本等在其办公场所公示，但如果申请人对公示内容不理解的，行政机关“应当说明、解释，提供准确、可靠的信息”。
（八）拒绝权
拒绝权是指行政相对人在行政程序的进行过程中，享有拒绝服从明显违反法定程序而作出的行政决定的权利。就本质而言，拒绝权属于程序抵抗权的一种。在大陆法系国家和地区的行政法学理上，行政相对人的程序抵抗权是行政行为无效的法律后果之一，无效制度“实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识和判断，公开无视和抵抗国家行政管理的权利。”[3]（P127）一般认为，对于存在重大且一目了然的瑕疵的行政行为，行政相对人无须等到有权机关对其作出撤销决定即可实施正当的防卫——拒绝履行、不予合作。例如，我国《行政处罚法》第49条规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”又如，我国《税收征收管理法实施细则》第60条也规定：“税务机关和税务人员必须依照税收征管法及本细则的规定行使税务检查职权。税务人员进行税务检查时，必须出示税务检查证；无税务检查证的，纳税人、扣缴义务人及其他当事人有权拒绝检查。”此处的“拒绝缴纳罚款”、“拒绝检查”就是我国立法对公民程序抵抗权的初步认可。