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中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2015)07-0055-09 一、问题的提出 自1954年宪法公布实施以来，全国人大及其常委会的授权立法活动一直没有停止，其大致可以分为法律授权和决定授权两种形式，前者是指全国人大及其常委会在法律中赋予特定主体制定实施细则的授权形式，而后者则是指全国人大及其常委会通过决定方式将自己的部分立法权力授权给特定主体的授权形式。有学者将前者视为赋权立法，而将后者视为授权立法。①通常所讨论的授权立法就是指决定授权形式。从历史来看，决定授权形式在1978年以前仅有两次。②自1978年宪法公布实施以后，全国人大及其常委会的授权立法活动日益频繁。自1981年至2015年之间，共进行了18次授权。从历史阶段来看，20世纪80年代和90年代是授权活动最为频繁的时期。③而自1996年至2006年近十年间却未出现相应的授权活动。此后，2006年开始，授权活动又开始活跃，以2015年3月15日《立法法》修正为截止日期，已经出现了六个授权决定。④因此，可以将1981年至1996年的授权活动和2006年至2015年的授权活动视为不同的类型。 对于前一种授权类型，其具有以下特征。第一，全国人大是授权主体。无论是决议还是决定，其基本上是由全国人大作出的。可以说，全国人大是授权活动的主要角色。当然，也存在着两次例外：其一，1981年11月26日通过的授权决定是由全国人大常委会作出的。这是1982年宪法公布实施之前出现的唯一一次；其二，1992年7月1日通过的授权决定是由全国人大常委会作出的，但是全国人大常委会是根据1989年全国人大授权决定而进行的，因此严格意义上说并不是一种例外。第二，授权内容是委任立法。一方面，其授予特定主体部分立法权，这种做法较为常见，另一方面，其授予特定主体对法律、法规和条约进行批准，此种做法则较为少见。第三，被授权主体分别有全国人大常委会、国务院、地方人大及其常委会、地方人民政府四类。其既有人民代表机关，也有行政机关。 对于后一种授权类型，其具有以下特征。第一，全国人大常委会是授权主体。在这一阶段，全国人大常委会是授权活动的主要角色。第二，授权内容是委任事项。这和前一阶段不同，其不再授予立法权，而是对具体领域的事务进行授权规定。第三，被授权主体是特别行政区或者国务院。其既不直接授权人民代表机关，也不直接授权地方行政机关。这里需要注意的是对特别行政区的授权。从形式上来看，其似乎是对特别行政区的授权，但是从实质上来看，其并没有对特别行政区机关进行授权，而依然是对国务院进行授权。 需要注意的是，2015年3月15日，第十二届全国人大第三次会议通过修正的《立法法》第13条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。根据《立法法》修改说明，之所以作出此项规定，原因是“党的十八届四中全会决定提出，实现立法和改革相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。⑤该条规定显然是针对上述第二种授权类型而言的。 从上述两种授权类型对比来看，进入21世纪以来，我国授权立法活动出现了新的类型，至少从形式和内容上来看，由全国人大委任立法发展为全国人大常委会委任事项。尽管全国人大常委会的决定使用了“授权”一词，但是对于这种全国人大常委会授权委任事项的做法，学界似乎没有注意到其特殊性。这就需要深入分析此种类型。 二、立法后中止实施类型辨析 通常来说，“世界大多数国家都使用委任立法制度”。⑥在这种制度下，立法机关通过授权法案将自己的立法权授予行政机关来行使。而从上述第二种类型来看，一方面，虽然其使用了“授权”一词，但是并不是在立法之前将立法权委任给国务院；另一方面，虽然其并不是立法委任，但是在授权决定中却涉及了立法权问题。正因为如此，有学者认为，全国人大常委会《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》不属于“暂停法律实施”，而属于法律修改活动。⑦对此，笔者以为，可以将此种类型称为“立法后中止实施”，以区别于立法前授权实施的立法委任行为。 (一)立法后中止实施类型的界定 “立法后中止实施”并不是一个理论上曾经使用的概念，而是笔者根据授权决定归纳出来的类型。因此，要对其下一个准确的定义是非常困难的。但是，为了研究的需要，笔者将其界定为：在法律制定之后，由立法者授权特定主体在某一地域暂时停止法律实施的行为。对于此种行为，在理解时需要注意其与立法委任行为之间的差异。首先，立法后中止实施是立法后的授权行为。立法者通过立法程序制定了相应的法律，经过一定时间再以授权决定的方式中止法律实施。而立法委任行为是在立法者尚未制定法律之前出现的授权行为，被授权主体根据授权制定了相应的法规。在立法委任情况下，即使立法者以后制定了法律，但是根据授权所制定的法规的出现时间早于法律的出现时间。显然，立法后中止实施属于法律制定在前、授权中止在后的情况，而立法委任则属于授权立法在前、法律制定在后的情况，在出现顺序上有不同。其次，立法后中止实施实际上是暂时调整，而不是停止。这种行为并不是否定法律，而是对法律暂时停止实施。通常来说，法律要么实施，要么不实施。这种中止属于中间状态。而立法委任所制定的法律应该是立即实施的。最后，立法后中止实施在经过一段中止时间后可能会恢复其效力。由于立法后中止实施是暂时的，因此其具有一定的期间，经过这个期间，立法者根据中止实施的情况再作出决定，要么恢复法律的实施，要么根据立法程序修改或者废止法律。而立法委任所制定的法规在立法者制定法律之后要么废止，要么根据法律规定进行修改。由此可见，立法后中止实施行为具有自身的特点。 (二)立法后中止实施类型的两种形态 从上述定义来看，立法后中止实施并不是在全国范围内中止实施，而是在特定地域范围内中止实施。从2006年、2009年、2012年、2013年、2014年和2015年六个授权决定来看，前两者和后四者之间也存在差异。因此，可以将立法后中止实施类型分为两种形态。 第一种形态就是法律全部中止实施。在这种形态下，立法者所制定的法律在特定区域内整体上暂时停止实施。这里可以从2006年和2009年全国人大常委会的授权决定中发现此种做法。根据2006年授权决定规定，全国人大常委会“授权香港特别行政区自深圳湾口岸启用之日起，对该口岸所设港方口岸区依照香港特别行政区法律实施管辖”。⑧这里所说的“依照香港特别行政区法律实施管辖”意味着深圳湾口岸原来实施的法律在授权期限内不再实施。而根据2009年授权决定规定，全国人大常委会“授权澳门特别行政区自横琴岛澳门大学新校区启用之日起，在本决定第三条规定的期限内对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖”。⑨这里所说的“依照澳门特别行政区法律实施管辖”也意味着横琴岛澳门大学新校区范围内原来实施的法律在授权期限内不再实施。显然，这种形态改变了原来区域的法律依据，而适用另一个区域的法律依据。当然，这并不意味着原来区域所适用的法律就没有效力，该法律实际上在其他区域内仍然是有效的。 第二种形态就是法律部分中止实施。在这种形态下，立法者所制定的法律在特定区域内仍然适用，但是某些法律条款暂时停止实施。这可以从2012年、2013年、2014年和2015年全国人大常委会的授权决定中发现此种做法。根据2012年授权决定规定，全国人大常委会“授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批”。⑩这里所说的“暂时调整部分法律规定”意味着只是就法律中的某些规定进行调整，而不是整个法律暂时停止实施。而根据2013年授权决定规定，全国人大常委会“授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国(上海)自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批”。(11)这里所说的“暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定”同前一个授权决定所说的“暂时调整部分法律规定”的意思是一致的，只是就三部法律中的某些规定进行调整。根据2014年授权决定规定，全国人大常委会“授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域内(四至范围附后)，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的行政审批”。(12)同时，根据2015年授权决定规定，全国人大常委会“授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定”。(13)2014年和2015年两个授权决定所说的“暂时调整”同前面两个授权决定所说的意思是一致的。显然，这种形态并没有改变该区域所适用的法律依据，但是对法律依据中的某些法律条款进行了调整，这就意味着这些法律条款暂时不适用。从这个角度来说，法律效力的完整性并没有受到影响。 (三)立法后中止实施类型的来源 或许最令人困惑的是，立法后中止实施类型为什么会出现？全国人大常委会基于何种考量采用了此种授权模式？这就需要回到全国人大常委会作出决定的过程中来观察。由于上述六个授权决定在时间上具有相继性，同时从形式上看，2009年授权决定形式起源于2006年授权决定，而2013年、2014年和2015年授权决定形式起源于2012年授权决定，因此这里主要分析2006年和2012年授权决定形式的来源。 从2006年授权决定过程来看，香港特别行政区最初提出“由于深圳湾口岸港方口岸区位于深圳市行政区域范围内，由香港特别行政区实施管辖，适用香港特别行政区法律，需要事先获得中央的授权；有关授权不仅涉及行政管理权，还涉及司法管辖权，由全国人大常委会作出授权决定较为适宜；香港特别行政区将根据中央的授权完善有关的特区立法”。(14)此后，国务院认为：“深圳湾口岸港方口岸区设在深圳市行政区域范围内，要使香港特别行政区对港方口岸区进行有效管理，涉及行政管理权和司法管辖权，涉及香港特别行政区法律在港方口岸区的适用问题。依照宪法，由全国人大常委会作出决定，具有最为充分的法律地位和权威。”(15)但在第二次审议中，有常委会委员提出在港方口岸区适用的香港法律应限于与口岸管理和旅客、交通工具、货物出入境通关查验有关的法律。对此，法律委员会等部门进行了分析：“如果港方口岸区只适用于口岸管理和旅客、交通工具、货物出入境通关查验有关的香港法律，就意味着将来港方口岸区内将由香港的和内地的两个执法主体分别执行香港的和内地的两套法律，由此出现内地执法机关和香港执法机关都对港方口岸区实行管辖的情况。这在管辖理论和实际操作上都会遇到难以解决的问题。”(16)从上述说明中可以看出，香港特别行政区、国务院和全国人大及其常委会机构对法律适用问题的解释均是以“一国两制”为基础来考虑的。由此可见，立法后中止法律实施类型最初与“一国两制”体制有关。 从2012年授权决定过程来看，国务院在提交的说明中认为：“广东省要求改革试点的行政审批中共有25项是由法律规定的，这项改革也符合行政许可法确立的原则。”(17)而法律委员会在审议报告中则提出：“按照党的十八大关于行政审批制度改革的要求，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批，是以法治思维和法治方式推进改革的积极探索，是深化行政管理体制改革的实际举措。”(18)从这些说明中可见，国务院似乎认为此种暂时调整法律的做法与行政许可法所确立的原则有关。但是行政许可法并没有规定法律设定的行政许可可以在特定行政区域内停止实施的做法，而只是规定了对行政法规设定的行政许可可以停止实施的做法。 因此，授权者对此种授权类型的来源认识是非常模糊的，但是从时间上来看，立法后中止实施类型应该与一国两制的实施有关。根据一国两制的设想，大陆地区实行社会主义制度，而特别行政区实行资本主义制度，相应地，不同地区实行不同的法律体系。从理论上说，由于特别行政区作为中华人民共和国的一部分，社会主义法律体系应该适用于该地区，但是根据宪法而制定的特别行政区基本法则排除了社会主义法律体系中法律在香港特别行政区的适用，这种做法是通过立法的方式实现的，即通过基本法中止了原有法律的适用。这里需要注意的是，是“中止”，而不是“停止”，因为在这些地方不适用法律是有期限的。以宪法为例，有学者认为：“宪法总体上在香港特区实施，但香港特区实行的制度、政策和法律又须以基本法为依据。宪法中有关社会主义制度和政策的条文不在香港特区实施，但宪法中不涉及社会主义制度和政策的条文又必然在香港特区实施。宪法中哪些条文属于社会主义制度和政策，哪些条文不涉及社会主义制度和政策，不能做简单化、表面化理解。”(19)同时，全国性法律要在特别行政区适用，就必须经过一定的程序。而特别行政区也可以根据授权获得相应的权力。根据香港基本法第20条规定，香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。同时，澳门基本法第20条作了相同规定。从这两个条款来看，特别行政区可以从全国人大、全国人大常委会和中央人民政府那里获得其他权力的授权。由此可见，在特别行政区领域，宪法和全国性法律的适用会受到基本法的限制，不少法律条文在特定区域内的法律效力实际上被中止了。这实际上蕴含了立法权中止类型的可能性。 三、立法后中止实施类型面临的挑战及其根源 有学者认为，以全国人大常委会授权国务院决定在上海自贸区“暂停法律实施”的方式存在合法性质疑。(20)若推而广之，此种质疑也存在于立法后中止实施类型之中。这就有必要分析一下此种类型可能面临的挑战及其产生的根源。 (一)立法后中止实施类型面临的理论挑战 从宪法理论来看，法律一旦制定，就不能随意停止实施，这就意味着除非在特殊情况下，法律是不能停止实施的。这种特殊情况通常是指战争状态、紧急状态等非和平时期。以紧急状态制度为例，“在法国戒严制度下，军事机关的行动要遵守戒严法的规定，所以国家的法律不会因为戒严而遭到行政机关的停止或变更。而在紧急命令制度下，行政机关的紧急命令可以变更法律”。(21)显然，一方面，在戒严状态下，法律也不能被停止或变更；而另一方面，在紧急状态制度下，紧急命令只能暂时取代现行法律，而不能长时期取代法律。同时，在现代社会中，这种紧急状态制度已经不再使用。正因为如此，立法后中止实施类型的正当性就可能面临着侵蚀的危险。其问题的核心是全国人大常委会能否通过授权决定中止原有法律的实施，或者说，全国人大常委会中止法律实施的法律依据在哪里。 从历史来看，上述六个授权决定均提到了作出授权决定的理由，但只有个别决定提到了法律依据。全国人大常委会在授权香港特别行政区使用深圳湾口岸的决定说明提到全国人大常委会作出决定的理据是“依照宪法”，但是并没有明确宪法的具体条款。此后，全国人大常委会授权澳门特别行政区使用横琴岛的决定只是说仿照全国人大常委会授权香港特别行政区的做法，并没有提及法律依据问题。2012年全国人大常委会授权广东省暂停法律实施的决定说明中则明确提及，这种授权立法模式的法律依据是宪法第89条关于国务院职权的规定，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。2013年全国人大常委会授权上海自贸区的决定、2014年全国人大常委会授权广东、天津、福建和上海自贸区的决定和2015年全国人大常委会授权国务院的决定却没有提及法律依据问题。可见，这些授权决定对法律依据的描述要么未提及，要么轻描淡写。其较为明确的法律依据就是宪法第89条。该条作为授权决定法律依据的做法最早出现在1985年4月全国人大常委会授权国务院的决定说明中。这就需要了解宪法第89条规定的意图。从目前宪法研究结果来看，该条规定的解释并不清晰。例如，有学者认为其有两层意思：一是由于行政管理事务十分复杂，难以将国务院的职权全部列举，宪法在列举国务院的主要职权后，还有一些是本应由国务院行使的职权，不能详尽列举，再由全国人大或全国人大常委会授权；二是本应是全国人大的职权，根据情况需要授权给国务院行使。(22)该解释并没有明确该条款的意图。其实，如果要将该条作为法律依据，那么就意味着“其他职权”包含了全国人大及其常委会的立法权事项。从宪法规定来看，立法权由全国人大和全国人大常委会拥有，这就意味着对立法权的处分是全国人大和全国人大常委会的权力，因此，全国人大及其常委会进行立法权委任也是题中应有之义，也就是说，立法权本身蕴含着立法委任等事项，其并不需要通过宪法第89条来获得法律依据。而从实践来看，并不是每一次全国人大及其常委会授权决定均提及法律依据。这表明，将宪法第89条作为授权决定依据至少在宪法解释上是说不通的。如果全国人大及常委会可以根据该条款通过决定权来任意中止法律实施，那么法律体系的稳定性有可能受到损害。 (二)立法后中止实施类型合法性问题的根源 那么，为什么仍然会出现上述质疑呢？从历史来看，此种质疑事实上一直存在。1955年，全国人大授权全国人大常委会制定法规的权力的法律依据是1954年宪法第31条第19项，即全国人大授予全国人大常委会授予的其他职权。而改革开放以来的授权立法活动尽管不时引用宪法规定，但是不少授权决定本身并无法律依据。这说明授权活动的法律依据问题一直以来并没有得到很好的解决。这种局面最终由2000年《立法法》得以解决。根据《立法法》第9条的规定，该法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。而根据2000年《立法法》第65条的规定，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。此两条规定实际上解决了2000年以前授权立法的法律依据问题。但是，立法后中止实施类型的出现使以往授权决定缺乏明确法律依据的局面再次出现。因为《立法法》只是针对立法前的立法委任问题，而没有涉及立法后的暂停法律实施问题。而之所以出现这种问题，其根源在于全国人大及其常委会立法权和决定权之间的分离。对此，有学者也承认我国授权立法发展的特点之一是“授权采用由最高权力机关发布专门的‘决定’或‘决议’的方式，而非西方国家通常所采取的制定并颁布专门性法律进行授权”。(23)因此，在人民代表大会制度下，全国人大及其常委会既有立法权，又有决定权。在授权决定中，全国人大及其常委会是通过决定权作出授权决定，而不是通过立法权作出授权决定。如果在法律未制定之前，全国人大及其常委会作出立法委任决定是可以理解的。而在法律已经制定的情况下，全国人大及其常委会要暂时停止法律实施，在法理上似乎说不通。 从根源上看，合法性质疑的根源在于改革与立法之间的关系问题。改革开放以来，先立法还是先改革始终困扰着人们。一方面，改革已经获得了正当性话语的支持，另一方面，改革意味着有可能突破原有的法律体系。如何实现改革与立法之间的和谐统一就成为立法者需要考虑的问题。对此，有学者认为，从30多年立法实践来看，其大致有用立法推动改革前进、立法适应和服从改革的需要、通过立法来平衡改革发展稳定之间的关系等几种情况。(24)但是，在立法技术上依然没有一个正确的认识。2012年、2013年和2014年授权决定涉及的内容均是行政审批制度改革这一全面深化改革方面的内容，所以上述授权决定正是改革与立法关系协调的产物。一方面，改革需要试验，需要探索；另一方面，立法要求稳定性与统一性。而通过全国人大常委会的授权来中止相关法律的实施就成为一种立法选择。问题在于：在法律本身未作修改或废止的情况下暂时调整法律实施的做法是否会损害立法的权威性？因为这种调整虽然没有停止法律的效力，而且其适用范围是局部的，但毕竟对法律进行了修改或废止。尽管立法者试图通过这种授权来赋予其行为合法性，但是改革与立法之间的关系似乎依然没有理顺。 四、立法后中止实施类型的完善方向 从国外立法实践来看，立法后中止实施的做法并不存在，因为通常来说，域外授权立法模式主要是立法委任，即无论立法机关向哪一个组织授权，均在法律中作出明确规定。而“授权”概念在我国往往被宽泛使用，造成了国内和国外之间授权立法模式的差异。我国授权立法制度“既有与世界各国通行的授权立法制度有相同之处，也有基于我国国情的独具特色之处”。(25)而立法后中止实施类型显然具有我国自身的特色。那么，要解决上述论争，就必须重新认识目前的做法。 尽管立法后中止实施概念并不存在国外授权立法实践中，但是并不意味着与此相关的立法现象亦不存在。季卫东教授在研究法律试行问题时指出：“1960年代美国出现了法律实验热，其原因是出于‘扑灭贫困的战争’以及相应的立法的现实需要，而不仅仅是社会学者或者法学者对于自然科学精确性的艳羡和效颦。”(26)美国法律实验的实践与我国目前立法后中止实施的实践十分相似，其均是在立法制定之后通过对规范的检验或者再检验来观察法律的实施效果。其所不同的地方在于美国法律实验实践是对立法实施效果的检验，而没有暂时停止法律的实施。即使立法中某些条款在实践中很少适用或者不再适用，但是从立法形式上并没有废止这些条款。因此，其和立法后暂时停止实施的做法是不同的。此外，美国法律实验结果要成为立法的参考依据，也必须通过立法程序来修改或者废止法律，而不能简单地通过其他程序来中止或停止法律实施。这就提醒我们，立法者本身可以通过立法权的行使来决定法律的实施时间和范围。这为我国立法后中止实施类型的合法化提供了可能性。 而从我国国内授权立法实践来看，立法权与决定权之间的矛盾在立法委任实践中已经存在，其最终合法化的依据实际上是由《立法法》来完成的。同时，在我国立法实践中，与立法后中止实施类型相类似的做法就是立法后变通实施类型。立法后变通实施是指立法者在法律中明确授予地方立法机关对法律规定作出符合当地情况的规定。在某种意义上说，“变通”本身就是“中止”。但是，由于“变通”往往具有特定的要件，因此，至少在授权立法实践中难以使用“变通”一词。从全国人大及其常委会制定的法律来看，立法权的“变通”主要是在民族区域自治范围和经济特区范围之内。《立法法》已经对变通问题作了明确的规定。而特别行政区之所以不实行社会主义制度，其原因实际上也是一种“变通”。不过，这种“变通”的缘由和民族区域自治地方和经济特区的“变通”不同。理解了这一点，或许可以将立法后中止实施类型视为一种“变通”。对此，有学者也是在授权立法部分来讨论变通权的。(27)更有学者提出国家要加强对立法变通权的规制。(28)这就有可能建立立法变通权的一般性制度。 从上述分析来看，要消除立法后中止实施类型所带来的种种困惑，一方面要通过立法权来弥补法律依据缺位的漏洞，另一方面也可以通过变通的做法来进行补救。基于上述考虑，在立法技术上可以采用以下两种办法。一是在需要中止实施的法律中明确规定在必要的条件下可以中止或停止法律实施。这就需要立法者在制定每一部法律时在附则部分中专门作出规定。毫无疑问，此种做法的立法成本很高，因为立法者在立法时并不一定清楚是否需要中止或停止法律实施，不可能在所有法律中均作出明确规定。二是在《立法法》中明确规定立法后中止实施的做法。立法者可以根据《立法法》规定作出授权决定。这种做法和立法后变通实施做法相同。由于前面提到立法后中止实施类型在本质上是一种变通形式，因此，立法者可以考虑在《立法法》中对法律实施的变通制度进行专门规定。全国人大及其常委会在必要的条件下可以授权地方立法机关通过地方性法规(包括自治条例和单行条例、经济特区法规)形式进行变通。这种做法既可以解决合法性问题，也赋予了特定地方变通实施的权力。显然，后一种做法在立法技术上更为可行。笔者以为，2015年修改后的《立法法》实际上采用了第三种方式，即在《立法法》中除既有变通权之外对暂时调整或者暂时停止使用法律进行了专门规定。尽管2015年《立法法》赋予立法后中止实施类型以合法性外衣，但是这一条款主要是针对2012年、2013年、2014年和2015年四个授权决定中止部分法律实施而言的，而对于2006年和2009年两个授权决定中止全部法律实施的情形则仍然未明确其法律依据。这无疑会造成法律上的漏洞。 因此，为了防止此类法律漏洞再次出现，或许有待于立法者在再次修改《立法法》时采用第二种做法。若采用第二种做法，我们可以重新认识2006年、2009年、2012年、2013年、2014年和2015年六个授权决定的做法。其一，授权决定不应该授权国务院来进行，而应该直接授予地方国家机关，通过地方立法权作出变通规定。2012年、2013年、2014年和2015年四个授权决定应该直接授予广东省、天津市、福建省、上海市、北京市大兴区等33个试点县(市、区)所在区域具有相应立法权的人大及其常委会，而不是国务院。尽管国务院有权根据法律制定行政法规，但是国务院并不能对法律规定进行变通。其二，授权决定不能授权一个区域，而应该授予特定区域的国家机关。2006年和2009年两个授权决定规定本身存在问题。一方面，根据基本法规定，特别行政区可以根据全国人大及其常委会、国务院的授权来获得相应的职权，这种授权必须是特别行政区范围内的事项，而不是特别行政区范围之外的事项。另一方面，授权立法的对象应该是一个具体的机关，而不是一个区域。其合适的做法是，由于授权决定涉及特定的地域，全国人大及其常委会应该授权特定地域的具有立法权的同级别的地方人大及其常委会。因此，2006年和2009年授权决定应该均授权广东省人大及其常委会，由其赋予广东省人民政府和特别行政区政府签订租赁协议的权力。这样，或许就不会存在合法性问题了。 立法后中止实施类型的出现提醒我们，尽管经过2015年《立法法》修改后已经一定程度上弥补了授权立法规定曾经存在的缺陷，但是其仍然未能彻底解决问题。而立法后变通实施类型又仅在民族区域自治地方和经济特区立法部分作出规定。这就有必要将立法后变通实施做法从上述领域独立出来，使之成为一种普遍性的制度。因此，全国人大或者全国人大常委会在必要时应及时将立法后变通实施的普遍做法纳入《立法法》之中，从立法技术上解决立法后中止实施类型所带来的立法漏洞，为未来改革提供常态化的法治保障。 ①参见许俊伦：《论赋权立法与授权立法》，《法律科学》1992年第6期。 ②其包括1955年7月30日第一届全国人大第二次会议通过的《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》和1959年4月28日第二届全国人大第一次会议通过的《关于全国人民代表大会常务委员会的决议》。 ③这些授权决定包括：1981年12月13日第五届全国人大第四次会议《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》；1981年11月26日第五届全国人大常委会第二十一次会议《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》；1983年9月2日第六届全国人大常委会第二次会议《关于授权国务院对职工退休退职办法进行部分修改和补充的决定》；1984年9月18日第六届全国人大常委会第七次会议《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》；1985年4月10日第六届全国人大第三次会议《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》；1987年4月11日第六届全国人大第五次会议《关于授权全国人民代表大会常务委员会审议批准〈中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明〉的决定》；1988年4月13日第七届全国人大第一次会议《全国人民代表大会关于建立海南经济特区的决议》；1989年4月4日第七届全国人大第二次会议《关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》；1992年7月1日第七届全国人大常委会第二十六次会议《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》；1993年3月31日第八届全国人大第一次会议《关于授权全国人民代表大会常务委员会设立香港特别行政区筹备委员会的准备工作机构的决定》；1994年3月22日第八届全国人大第二次会议《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》；1996年3月17日第八届全国人大第四次会议《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》。 ④这些授权决定包括：2006年10月31日第十届全国人大常委会第二十四次会议《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》；2009年6月27日第十一届全国人大常务委员会第九次会议《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》；2012年12月28日第十一届全国人大常委会第三十次会议《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》；2013年8月30日第十二届全国人大常委会第四次会议《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易实验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、2014年12月28日第十二届全国人大常委会第十二次会议《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。 ⑤李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》，《人民日报》2015年3月9日，第4版。 ⑥吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第321页。 ⑦参见徐亚文、刘洪彬：《中国(上海)贸易试验区与立法和行政法治——以全国人大常委会“调整法律实施”为切入点》，《江西社会科学》2014年第1期。 ⑧《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸区实施管辖的决定》，《全国人大常委会公报》2006年第8期。 ⑨《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》，《全国人大常委会公报》2009年第5期。 ⑩《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》，《全国人大常委会公报》2013年第1期。 (11)《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，《全国人大常委会公报》2013年第5期。 (12)《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，《全国人大常委会公报》2015年第1期。 (13)《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，中国人大网，2015年2月27日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-02/28/content_1906228.htm，2015年3月20日访问。 (14)《关于〈国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案〉的说明》，《全国人大常委会公报》2006年第8期。 (15)《关于〈国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案〉的说明》，《国人大常委会公报》2006年第8期。 (16)《全国人大法律委员会关于〈国务院关于提请审议授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的议案〉审议结果的报告》，《全国人大常委会公报》2006年第8期。 (17)《对〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)〉的说明》，《全国人大常委会公报》2013年第1期。 (18)《全国人民代表大会法律委员会关于〈国务院关于提请审议〈关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)〉的议案〉审议结果的报告》，《全国人大常委会公报》2013年第1期。 (19)宋小庄：《论“一国两制”下中央和香港特区的关系》，中国人民大学出版社2003年版，第152页。 (20)参见傅蔚冈、蒋红珍：《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，《东方法学》2014年第1期。 (21)郭春明：《紧急状态法律制度研究》，中国检察出版社2004年版，第41页。 (22)参见蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第355页。 (23)王春光：《我国授权立法现状之分析》，《中外法学》1999年第5期。 (24)参见刘松山：《当代中国处理立法与改革关系的策略》，《法学》2014年第1期。 (25)陈俊：《授权立法研究——兼评中国授权立法之理论与实践》，载周旺生主编：《立法研究》(第1卷)，法律出版社2000年版，第268页。 (26)季卫东：《法律编纂的试行——在事实与规范之间的反思机制》，载季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第153-154页。 (27)参见曹海晶：《中外立法制度比较》，商务印书馆2004年版，第200-201页。 (28)参见宋方青：《突破与规制：中国立法变通权探讨》，《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2004年第1期。标签：法律论文; 全国人大常委会论文; 中华人民共和国外资企业法论文; 法律制定论文; 地方立法权论文; 立法原则论文; 法律主体论文; 宪法修改论文; 中国法律论文; 法律依据论文; 香港论文; 立法法论文;