评我国1985～1999年粮食购销体制的改革，本文主要内容关键词为：购销论文,粮食论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国粮食购销体制，从计划经济的“统购统销体制”向市场经济的“宏观调控下的市场购销体制”过渡，经历了一个十分艰难的改革过程。本文仅就其重大改革作一评析。
一、取消粮食“统购”，实行粮食合同定购制
我国从1985年开始，将实行了30年的粮食统购制改为粮食合同定购制。合同定购的方法是，由国家商业部门在粮食播种季节前与农民协商，签订定购合同。定购的粮食，国家按“倒三七”比例计价，即定购粮食量的三成按原统购价收购，七成按原超购价收购。在实行合同定购后，任何单位不得再向农民下达指令性收购计划。
这项改革，其意义非同寻常。它是向市场购销体制迈出了具有历史性的、关键性的一步。
第一，粮食合同定购制从根本上调整了国家同农民的关系。粮食合同定购制调整了国家同农民的关系。这种关系的调整，是从超经济的强制关系向市场经济的契约关系的过渡，是一次历史性的进步。
在原来实行粮食统购统销制时，农民同国家的关系是，国家对农民下达指令性的粮食种植计划，并用超经济的行政手段，强制农民完成国家的统购任务。这时，双方的意志关系：国家表现为对农民的单方面的强制意志，农民则表现为只有服从国家意志的义务，而无权表达自己是否愿意生产和生产多少以及卖给谁、卖多少粮食的自由意志。所以，这种关系的实质，是国家对农民的超经济的强制关系，农民对国家的人身依附关系。
现在，国家取消了粮食统购制，实行合同定购制。这时，农民同国家的关系由原来的人身依附关系开始向市场经济的商品自由买卖契约关系转变。国家作为粮食的买者，农民作为粮食的卖者，他们是平等的。国家需要购买农民的粮食，必须在粮食种植播种季节之前，与农民协商，国家需要买多少粮食，向农民表达国家意志；与此同时，农民愿意卖多少粮食，也可向国家表达个人意志。双方都能平等的表达自己的意志，通过双方协商，签订粮食定购合同，一方必须符合另一方的意志。这种双方一致的共同意志行为，反映的即是马克思在《资本论》中分析的商品交换的契约经济关系。（注：参见马克思：《资本论》第一卷，人民出版社，1972年版，第102页。）
第二，粮食合同定购制从数量上划定了国家对粮食定购数量和农民可自由支配的粮食数量。国家实行合同定购制，用合同形式，从数量上，确定了国家对粮食的定购数量。这一部分粮食数量，农民必须要按质、按量、按时完成。但农民在完成粮食定购任务之后，所有剩余粮食，则完全由农民自己自主支配。一般来说，国家定购粮食大约占20%左右，农民可自由支配的占80%左右。农民可自由支配的这部分粮食，其中：大部分用于人个消费；少部分剩余则可作为完整的商品性粮食，用于市场交换。所以，实行粮食合同定购制后，从数量划定了国家对粮食的定购数量（死的一块）和农民自由支配的粮食数量（活的一块）。
粮食合同定购制划定国家粮食数量和农民自由支配粮食数量具有以下重要意义：其一，明确了农民按合同交售给国家的粮食数量，能保证国家掌握足够的粮源，供给城市居民以用于宏观调控；其二，明确了农民自由支配的粮食数量，首先能保证农民的自给性消费，这不仅能保证农民基本口粮的消费，而且还能不断地用于改善生活，或增加消费，或用于防范风险的储备；其次，农民除在保证自给性消费外，农民还可按照自愿出售的价格，出售剩余的粮食；其三，明确了国家定购数量，是死的一块，明确了农民自由支配粮食的数量，则是活的一块，如果将“死”的限制“死”，“活”的则可“活”起来，即则为粮食这种特殊产品的商品化、市场化创造了条件。
第三，粮食合同定购制还从劳动时间上划定了农民用于生产粮食的必要劳动时间和用于非粮食生产的剩余劳动时间。从整个社会生产来考察农业生产，农业生产是整个社会生产的基础，农业生产是人类生存的必要条件。因此，农业生产时间是人类社会的必要劳动时间。只有农业生产部门的生产时间有剩余，社会才有可能有其他生产部门的分立和发展。进而言之，仅就农业生产本身来考察，粮食生产又是农业生产的基础，粮食生产是人类社会生存的最必要的条件。因此，粮食生产时间又是社会最必要的劳动时间，只有粮食生产时间有剩余，才有农业内部各部门的分立和发展，从而才有整个社会各生产部门的分立和发展。
在实行粮食统购统销制时，粮食愈统愈紧张，粮食紧张，反过来就愈统，统得粮食只追求数量，不注重粮食品质，许多优良品质和优良品种统得愈来愈少，甚至统得没有了；农业的范围和内涵也愈统愈窄了，农业除了粮食还是粮食，经济作物被统少了，畜产品、水产品、林产品被统少了，蔬菜、水果被统少了，甚至出现了“以粮为纲，一切都扫光”的局面；农民收入也愈统愈少了，因此，形成了严重的“粮食短缺陷阱”。这种“陷阱”在文化大革命内乱时，陷入了万丈深渊。那时，人民公社的生产劳动，只有生产粮食的劳动，才算正当劳动；至于农民从事种菜、养鸡的劳动则都是不允许的。如农民从事商业服务性劳动，则将被作为资本主义自发势力而立即取缔。
粮食合同制摆脱了粮食统购统销制造成的“粮食短缺陷阱”，明确地从劳动时间上划定了农民用于粮食的生产劳动时间和农民用于非粮食生产时间。在粮食生产的劳动时间内，农民可努力生产自给性粮食和国家合同定购粮；在非粮食生产劳动时间内，则可以放手从事其他更有效益的生产劳动。
实行粮食合同定购制，从劳动时间上划定粮食生产时间和非粮食生产时间的重要意义就在于促进了“以粮为纲”的单一经济结构的改变：其一，整个农村产业结构获得了较均衡的发展。1997年我国农村第一产业的产值比重为24.4%，比1978年下降了近44.2个百分点；同时，二、三产业的比重达到62.9%和12.7%，分别比1978年上升了36.8和7.4 个百分点。其二，第一产业内部结构日趋合理。在第一产业内部，种植业的比重不断下降，1997年占56%，比1978年下降了24个百分点；同时，牧业、渔业的比重分别上升到31.5%和9.1%，分别上升了16.5和7.5个百分点。其三，种植业内部结构日趋合理。在种值业内部，粮食作物比重逐渐下降，经济作物、其他作物的比重不断上升。粮食作物、经济作物和其他农作物面积的比例由1978年的80.4%、9.6%、10.0 %调整为1997年的73.3%、14.2%、12.5%。经济作物面积的比重上升了4.6 个百分点，而粮食作物面积的比重下降了7.1个百分点；蔬菜、 青饲料、绿肥等其他作物增加了2.5个百分点。其四，产业布局日趋合理。 我国沿海及东部地区加工业发展迅速，西部林果业等原料型农业也获得了较大发展，区域分工和区域比较优势日益显现。其五，在产业结构和产业布局日趋合理的同时，我国农村剩余劳动力得到了迅速的转移。1997年农村有70.4%的劳动力从事第一产业，比1990年下降9个百分点， 从事二、三产业劳动力达到18.1%和11.5%分别比1990年提高4个和5个百分点。（注：高云才：《农村经济结构发生重大变化》，《人民日报》，1998年10月13日第一版。）在乡镇企业就业的农民达13050万人， 占全部农业劳动力比重达到28%。
但是，这次改革是一次不对称的改革，取消统购，却未取消统销，改革不配套，带来了许多严重的问题。尤其在1984年之后，出现的粮食产量六年大俳徊时，粮食总产量下降，粮食需求量增加，国家为了保证城镇居民口粮和其他统销粮，为了掌握足够的粮源，不得不采取严格的粮食收购措施。曾在一些地方出现了粮食购销体制向统购统销体制回复的现象，这就是农民反映所说的：“合同定购比统购还统购。”一直到1993年底取消了“统销”后，这一改革成果才算巩固下来。
二、建立专项粮食储备制度
1990年，粮食生产获得大丰收，摆脱了粮食生产六年徘徊的局面。市场粮价稳中有降，国家粮食周转库和储备库均有大幅度增加。国务院针对粮食流通的这一新情况，于1990年9 月作出了《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》。决定成立国家粮食储备局，该局为国务院直属机构，由商业部代管；决定本年度专项粮食储备计划，其计划重点照顾调出省和地区，开始定为175亿公斤，后来又一再追加到250亿公斤；决定国家专项储备粮食，粮权在国务院，各地必须服从统一调度，未经批准，任何地区和部门不得擅自动用。
建立国家专项粮食储备制度，具有重大的战略意义：其一，有利于保护粮农的生产积极性，促进粮食生产的稳定发展。一方面，国家在丰收年景，大量收购农民手中余粮，进行专项储备，从根本上防止了“卖粮难”、“谷贱伤农”，防止了增产不增收和挫伤粮食生产的积极性而造成的粮食生产大起大落：另一方面，在欠收年景，由于有国家专项粮食储备，防止了粮价不合理上涨和供给紧张，保障了十二亿人口的吃饭大事。其二，国家掌握了充足的粮源，为国家宏观调控国民经济奠定了物质基础。国家手中有粮，可“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”，有利于防止通货膨胀，有利于防备灾荒，有利于应付国内外市场的波动和冲击，有利于社会经济的稳定发展。其三，实行专项粮食储备，由国家收购，财政补贴，为国有粮食企业将政策性经营和商业性经营分开创造条件，有利于国有企业真正成为市场的主体，有利于粮食购销体制的改革朝着与市场经济相应的方向深化。
三、取消粮食“统销”，实行居民向市场自由购买
1985年取消“统购”，改革为合同定购制，但“统销”仍然未改革。这种不对称的购销体制一直维持到1993年为止。这种不对称的购销体制，难以“新旧合一”，因而产生了以下三个严重问题。
一个严重问题是，使粮食购销体制改革出现变形和反复。一方面，取消了“统购”；另一方面，又要维持“统销”。在粮食丰收年景，往往日子还过得去。但一旦粮食减产欠收，国家为了维持对城镇居民的“统销”、平价粮的供应，不得不采取严厉措施，违背合同定购的原则，强行向农民收购粮食，如常采取关闭粮食市场，加大合同定购量，等等。正如农民反映所说的：“比统购还统购”。出现了粮食购销体制改革的回复现象。
另一个严重问题是，国家要维持“统销”，要比改革“统购”前付出更大的成本和代价。国家为了保证对城镇居民平价粮的供应，同以前比较，不仅要补贴粮食部门经营费用，而且还要补贴购销倒挂的差额（即收购价高于平价销售价的差额）。1980年，还未改革“统购”时，国家对粮食部门亏损补贴总额为113.59亿元，到了1985年，取消“统购”后，当年国家对粮食部门的补贴增加至202.48亿元，到1989年陡然增加到408.1亿元，到1990年更增加到440 亿元， 即使提高粮食销售价格的1991年，国家“暗补”减少100亿元， 但与此同时给予城镇居民粮食价格的“明补”，又要增加40亿元。因此，要维持“统销”，已成为国家财政补贴的一大包袱。（注：唐忠、宋继青：《粮票·粮价》，中国人民大学出版社，1992年版，第55页。）
第三个严重问题是，由于平价供应城镇居民粮食，造成粮贱不足惜的大量浪费和粮票变成有价证券，在市场流通，引发粮票投机活动。据《中国青年报》报导：全国城乡居民浪费粮食不下200亿公斤， 约合全国人民一月口粮。仅北京一个垃圾场，每天拾到200—400公斤食品垃圾。（注：唐忠、宋继青：《粮票·粮价》，中国人民大学出版社，1992年版，第62页。）据1987年专家调查，由于城镇居民定量供应标准，几十年一贯制，1990年人均月供应量仍为15.6公斤。其平均年供应量为 187.2公斤，此供应量，比1987年的实际消耗量高4公斤， 即一个月的供应量可以供人们消费一又三分之一月。如果按此标准，每人每年只需供应8～9个月的粮食，就足够全年消费。（注：张留征著：《粮情·对策——中国粮食问题研究》，重庆出版社，1990年版，第82页。）因此，城镇居民都积攒了不少粮票。由于平价供应与市场粮价有较大差额，其差额的存在使粮票凭证转化为有价证券。例如，北京1991年5 月调价以前，每公斤面粉平价为0.37元，国家要花1.31元；每公斤大米（籼米）平价为0.31元，国家需要贴进1.326元。而北京贸易市场上， 粮票贩子收购粮票买进价为每公斤0.54元。（注：唐忠、宋继青：《粮票·粮价》，中国人民大学出版社，1992年版，第54页。）。
由此可见，“统销”的改革势在必行。从1992年春广东作出放开粮食销售价格的决定开始，到1993年底，在不到两年的时间中，全国绝大多数县（市）都相继放开了对城镇居民的粮食销售，取消了“统销”，这使实行了40年的城镇居民凭票平价向国家粮店购买粮食的供给（配给）制度终于被废除了。
废除“统销”供给制度，具有重大的意义：其一，促进了粮食购销体制向适应市场经济体制过渡的改革；其二，撤除了城乡长期隔离的一个重要的篱笆；其三，促进了国家对粮食宏观调控由计划直接分配、计划平衡方式向以市场调剂平衡、仓储吞吐调控方式的转变；其四，居民对粮食消费具有了消费者主权和选择权，在数量、品质和品种的选择上享有同对其他商品一样的权利，这也标志着消费者的粮食消费水平提高到了一个新的阶段，并对粮食生产和流通产生巨大的反作用。
四、实行“米袋子”省长负责制
1995年中央农村工作会议作出了实行“米袋子”省长负责制。所谓“米袋子”省长负责制就是指各省区的省长要对本省区范围内的粮食供需平衡和粮食市场的稳定负全面的责任。也就是说，省长要把解决本省区人口的吃饭问题的责任担当起来。具体的说，包括以下责任：一是保护耕地，保证足够的粮食种植面积，努力提高单位面积产量，并保持粮食总产量的不断增长；二是要掌握一定数量的粮源，完成国家下达的定购任务、储备收购计划以及本区的市场收购计划，保证库存数量达到规定的规模；三是按照国家核定的标准建立粮食风险调节基金，依据市场供求情况，及时吞吐调节，以保证本省区内粮食市场的稳定；四是粮食主产区，除保证本省区粮食市场的供需平衡外，还要保质保量地完成国家省际之间的粮食调剂任务，并进一步地提高粮食的商品率；粮食尚不能自给省区必须完成粮食计划和调入（或购入）任务，努力提高本省区的粮食自给率和自给支付能力，组织本省区必需的粮源，确保本省区粮食市场的供需平衡。
实行“米袋子”省长负责制的主要原因有：其一，是为了适应财政体制的改革。在50年代，中央财政收入占国家财政总收入的比重为70%，在财政体制改革后，到1991年，中央财政收入的比重下降到37 %， 到1994年，实行“分税制”改革，仍然未改变中央与地方财政收入分配的格局。因此，按照经济管理权限与财政财力相匹配的原则，省一级政府已有足够的财力负担起本省区粮食的供需平衡；其二，是为了扼制东南沿海省区因工业化、城市化和农田种植结构调整对粮田挤占过多、粮食产量下降过猛的势头，其中，尤其是水稻产量下降过猛，所造成的品种平衡难度加大。东南沿海各省区，原本农业自然条件优越，历来是我国粮食生产的主要基地，尤其是稻谷种植的重要区域，其水稻种植面积和产量，占全国水稻种植面积和产量的90%以上。但近几年来，粮田面积锐减，单产下降，使该地区一反过去，却成为全国的主要缺粮地区和影响全国粮食总量和品种平衡的主要因素。因此，为控制粮食价格上涨，增加粮食的有效供给，改善全国粮食总量、品种平衡不利的状况，就有必要扼制住东南沿海各省区粮食生产下滑过猛的势头，就必须要求该区域各省区政府为加大本区粮食生产的力度负起应承担的责任。其三，以省区为单位要求粮食总量和品种平衡有体制和工作的基础。先从体制上看，省级间从1993年虽然取消了指令性计划调拨，但省区内各市县之间的计划调拨仍然长期存在，因而省区一级的仍将为粮食调拨和平衡决策的主体。而且从1995年开始，定购粮食的使用权下放到省，定购粮食的销售范围和销售价格将由省一级政府决定。中央财政还帮助省级财政建立省级粮食风险基金，也是以省为单位来支持的。再从工作上看，即便是在粮权高度集中在中央的时期，全国供需平衡也是建立在各省自我平衡的基础上的，并以省区为单位安排调拨计划和实现全国的供需平衡。长期粮食工作实践证明，省级行政区划内的粮食平衡，在我国粮食购销体制中，无论是集权，还是分权，历来占有重要地位。（注：建国后，我国粮食工作的实践也充分证明了张培刚先生早在1937年提出的“省单位运销推算法”推算我国粮食盈亏的方法的科学性和可行性。关于“省单位运销推算法”的论述，详见张培刚：《论我国粮食盈亏的估计方法》一文，原载《中山文化教育馆季刊》第4卷第2期，1937年夏季号；后收入《张培刚：〈经济论文集〉》上卷，第135页，湖南出版社， 1992年版。）实行“米袋子”省长负责制，也是我国40多年来粮食工作的经验总结。
实行“米袋子”省长负责制是中央解决我国粮食供需平衡所采取的一项关键性改革措施。其意义有：第一，破除了各省区长期依赖中央解决粮食问题的思想；第二，打破了全国粮食供需平衡的大锅饭体制；第三，消除了各省区在粮食问题上的苦乐不均；第四，分散了全国在粮食问题上的风险。（注：廖丹清：《中国面临的粮食问题和应采取的对策》，《经济学家》1996年第4期，第99—100页。）总之，这项措施，加强了各省区负责人对粮食生产和粮食供需平衡的责任心和重要性的认识，促进了各省区大力加强对农业的资金、科技投入、加大农业基础设施建设以及改善农业生产条件和生态环境，保证了粮食的有效供给和平抑了市场粮价。当然，也有个别省区对实行“米袋子”省长负责制理解不够正确，片面强调本省的自给原则，忽略了各省区通过市场平衡的办法，在流通上设置关卡，封闭市场，用行政命令办法层层要求扩大粮食种植面积。这样，不利于各省区农业比较优势的发挥和阻碍了全国统一粮食市场的形成。
五、粮食部门实行“两线运行”的改革
1994年，国务院决定在粮食部门实行“两线运行”的改革。所谓“两线运行”的改革就是指在粮食部门推行政策性业务与商业性业务分开的两线运行的改革。当时，国家确定按“统一领导，两线运行，明确职责，分别核算，稳定市场，搞活经营”的原则，（注：见1994年《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》。）于当年10月，由国家粮食储备局在六省、直辖市进行了试点。在总结试点经验的基础之上，1995年国家决定在粮食部门全面推行两线运行。（注：见1995年《国务院关于深化改革实行两线运行的通知》。）
归纳起来，建立两线运行新机制的主要政策有：第一，实行中央与地方的粮食事权分开，搞好两线总量平衡。中央掌握的粮油是国家储备粮油，主要用于特大自然灾害后的救灾、必要的战略储备和平抑全国性粮油价格的波动；地方粮食平衡，实行“米袋子”省长负责制，省级政府对地方粮油生产、流通进行统管，在确保地方粮食总量平衡的同时，在粮食主产区要建立3个月以上的粮食销售量的地方储备， 在粮食销区要建立6个月的粮食销售量的地方储备， 并建立和充实地方粮食风险基金，以丰补欠，确保本省区粮食的供需平衡。第二，粮食部门政策性业务和商业性经营性业务分开，建立两线运行的新机制。所谓政策性业务是指国家定购粮、中央和地方储备粮的收购、进出口、储存、批发、调运和城市居民基本口粮及农村需救助人口的粮食供应；军粮、救济粮和水库移民人口的粮食的供应；用于平抑市场粮价的吞吐粮食。所谓商业性业务是指除政策性业务范围以外的经营活动都是商业性经营活动。按单位划分，中央从事政策性业务的机构是国家粮食储备局及其直属储备库、运转站等；地方从事政策性业务的机构是各级地方粮食局和农村粮管所（站）、粮库、军供站等；粮油零售企业（单位）、加工企业、运输企业等属于商业性经营单位。商业性粮油经营单位接受政府委托、代理一部分粮油政策性业务，其代理业务由委托政府按委托业务量的大小核定其费用，并从通过财政补贴或从购销差价中予以解决。第三，实行政策性业务和商业性业务经营活动分别核算；第四，根据国务院关于建立精干、高效、责权统一的中央粮食调节管理系统的要求，逐步建立国家储备粮食垂直管理体系。“两线运行”改革的意义在于明确国有粮食部门，承担国家调控任务的职责、任务和范围，避免逆向调节。
六、“四分开、一并轨”的粮食流通体制的改革
1996年在总结“两线运行”改革经验的基础上，酝酿和设计深化粮食流通体制的改革，提出了“四分开、一并轨”的改革方案。
“四分开、一并轨”的基本内容为：第一是政企分开。由于粮食价格基本理顺，国有粮食企业没有过去那种高进低出的问题，不应该再有政策性补贴。今后，国有粮食企业应该成为市场主体，参与竞争经营。国家和地方的储备粮委托基层粮站收购，付给收购费用。政府主要负责粮食的供求平衡、政策制定、粮价监管和市场调控。第二是储备与经营分开。储备是政府行为，其费用和购销差价由财政承担。政府储备必须与国有粮食企业经营活动在人、财、物等方面彻底分开，而且国家储备与地方储备也必须分开。国家储备由国家粮食储备局管理，实行垂直领导，人财物统一管理，不占用地方粮库。国家储备粮要逐步存放在销区和水陆交通沿线。第三是中央与地方的责任分开。中央的责任是负责全国粮食总量平衡，进出口调剂，以及为各省粮食供求平衡提供相应条件。地方根据“米袋子”省长负责制的要求，要切实抓好本省区的粮食生产、供应和储备，调控好本地的粮食市场。第四是新老挂账分开。国有粮食企业以前的政策性挂账是历史原因造成的，要继续采取“两线运行”、逐步消化的办法加以解决。从1996年开始，再出现新的经营性亏损，只能由国有粮食企业自己消化，不允许在银行挂账。以上为“四分开”。所谓“一并轨”，就是指完善粮食价格形成机制，实行粮食定购价与市场价并轨。
“四分开，一并轨”的改革，为完善粮食价格形成机制，实行粮食定购价与市场价并轨的改革创造了有利条件。
七、实施“三项政策、一项改革”，深化粮食购销体制改革
国家为了深化粮食购销体制改革，在1998年提出了“三项政策、一项改革”。所谓“三项政策”是指国家收储企业按国家保护价敞开收购农民手中余粮的政策，国有粮食收储企业必须顺价销售的政策和确保粮食收购资金封闭运行的政策。所谓“一项改革”是指加强国有粮食企业的改革。”“三项政策、一项改革”是一个互相不可分割的整体：按保护价敞开收购农民余粮，掌握粮源，是前提，顺价销售是关键，资金封闭运行是保证，企业改革是落实。
“三项政策、一项改革”对于深化粮食购销体制改革，乃至对于整个改革开放都具有重大意义：第一，按保护价收购农民手中余粮，保护了农业和农民的利益，彻底解决了农民“卖粮难”的问题，从根本上避免了“谷贱伤农”、“增产不增收”的状况，使粮农安心种粮、积极种粮；第二，顺价销售，扭转了国有粮食企业的亏损挂账，减轻了国家财政的沉重负担；第三，资金封闭运行，化解了农业发展银行的资金风险，大大地减少了农业银行的贷款资金呆滞、被挤占和被任意挪用的危险；第四，促进了国有粮食企业面向市场，转变机制的改革，提高了企业管理水平；第五，国家掌握了充足的粮源，从而掌握了调控市场的主动权，极大地提高调节粮食丰欠余缺、平抑粮价，实现供求平衡的能力，对于保持国民经济稳定和持续发展具有重大的作用。1998年我国南方、北方发生特大洪水灾害，以及国有企业几千万职工下岗分流，而无大的社会震荡，这不能不归功于国家手中掌握有充足的粮食储备。
总之，“三项政策、一项改革”是以往十多年粮食购销体制改革，尤其是“两线运行”、“四分开、一并轨”改革的必然结果。同时，也是为建立国家宏观调控下的市场粮食购销体制的探索和试验。