国有林区森工企业困境成因解析——不具备垄断条件下的垄断，本文主要内容关键词为：林区论文,条件下论文,成因论文,不具备论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F307.20 文献标识码：A 文章编号：1673-338X(2010)06-0012-06
国有经济垄断部门改革在近年来成为人们关注的焦点。资源领域内的国有林权制度改革试点工作于2006年在黑龙江省伊春市正式启动，被称为计划经济的最后一块“堡垒”开裂。这次改革是长期以来国有林业“三危”困境(可采林木资源危机、林业企业经济危困和林业职工生活危难)所催生的。在计划经济体系破裂后，国有森工企业仍然维持“不具备垄断条件下的垄断”，维持过去计划经济体制下的那一套办法，包括政资政企合一的管理体制、严重错位的产权制度、过多的行政干预和社会职能的承担等。加上国有森工企业在市场经济条件下丧失对价格的主导权，在国家政策的约束下削减采伐量，最终导致的结果是国有林业的“三危”困境，并因此带来改革压力。
1 国有林区森工企业“垄断”优势的形成及丧失
1.1 国有林区森工企业垄断的形成
国有林区的主体由135个林业局(森工局)和20个重点营林局组成，还包括188个木材加工、造纸、林产化工、电力、运输、建筑、多种经营等不同类型的企业，经营面积约5313万
，占全国林业用地的18.6％。其中84个森工局直属中央管理，其余归省政府管理。在135个林业局中，黑龙江、吉林、内蒙古3省(自治区)84个，其他6省(自治区)51个。国家在国有林区还投资兴建与采伐企业相配套的木材运输企业、木材加工企业、林产化工企业、林机修造企业、林业筑路企业等。为适应林区社会生产生活的需要，林区又相继兴建了医院、学校，以及各种商业服务网点等，逐步形成了独立的林区社会管理体系。
在计划经济时代，国家是最大的垄断经济主体，所有能够形成资本收益的领域都属于国有国营。国有林区也同样如此，从土地改革开始，根据1950年公布的山林改革条例，大面积森林和大面积的荒山荒地都收归国家所有，由人民政府统一管理和经营。此后，“部门办林业”体制逐步强化，林业处于政府的高度控制下，生产建设由政府部门统一计划安排，木材和其他森林产品由国家垄断，计划定价、计划调拨。
从新中国建立始至1981年《中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》颁布时止，林业发展的主要任务是满足国民经济和社会发展对于林产品的需求，同时兼顾生态效益的目标。这一时期，国家大力兴办国营林场，建立森林工业企业，发展木材采运生产。全国林业总产值由1952年的25.2亿元增长到1980年的137.2亿元，年均增长6.23％，其中，营林产值由1949年的1.6亿元提高到1980年的50.5亿元，年均增长11.78％；森林工业产值从无到有，由1952年的22.3亿元提高到1980年的86.7亿元，年均增长4.97％。全国建立国有森工企业136家，木材产量由1949年的567万
，提高到1980年的5359万，年均增长7.51％，高于同期森林工业产值增长速度。同期，全国年均造林面积由建国初期50万以下，提高到近500万。
1980年以后，计划经济体制改革在各个部门逐步展开，林业生产建设资源单一的指令性计划配置开始被打破，形成指令性计划、指导性计划和市场调节板块式结合的配置格局。集体林权逐步放开，并开始鼓励个人造林；但在国有林方面，仍然处于较为严格的控制状态，部门体制还是比较明显。在这种部门体制下，政府部门对林业的计划性、垄断性、独裁性十分突出，从而造成林业对政府部门的高度依赖，政府成为林业的唯一主体，类似定指标、作规划、行政命令和政策强制等大量计划经济体制的模式行为依然存在，在全国主要林区，依然实行着国家对于森林采伐的计划性定额控制，同时对林区木材实行定点收购，缺乏木材商品生产的开放性竞争市场，形成政府对国有林区的“垄断”经营。
1.2 木材市场的放开致使国有林区森工企业垄断优势丧失
随着整个国家市场化进程的加快，集体林权改革开始，平原农户个体造林兴起，木材市场逐步形成并完善，尽管国有森工企业依然占据较大份额，但毕竟被打开了一道缺口，垄断地位开始下降；此外，由于20世纪90年代以来，全球化压力下的中国农林牧渔产品市场完全开放，国际市场价格(天花板价格)的封顶作用，导致国内外从原材料到加工制成品的林产品价格，只能在完全市场竞争的动态过程中形成。因此，由政府部门规定计划内价格或下达采伐指标等做法，客观上已经不再有实际意义。
从木材产量的来源可以发现：自1990年以来，国有林木材所占比重呈现逐年下降的趋势，而集体和个体林业的木材产量则不断上升。国有林占全国整体木材产量的比重从1990年的接近70％下降到2004年的50％，其中，国有林区森工企业生产的木材占全国整体木材的比重从1990年的50％下降到2004年的24％。这反映出木材市场放开之后，在个体和集体林业的冲击下，国有林区森工企业在木材市场上的垄断优势已基本丧失(图1、图2)。
图1 木材产量中各所有制所占的比重变化趋势
数据来源：林业统计年鉴，1990-2004。
图2 国有林区森工企业生产木材所占比重变化趋势
数据来源：林业统计年鉴，1990-2004。
1991年12月14日，国务院同意国家计委、国家体改委、国务院生产办公室《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》，决定选择一批大型企业集团分期分批进行试点。1994年，根据国家计划委员会、国家经济体制改革委员会、国家经济贸易委员会“计规划[1993]2093号”文件，成立了龙江森林工业(集团)总公司、大兴安岭林业集团公司、内蒙古森林工业集团、吉林森林工业集团，即“四大森工集团”。到21世纪初期，四大森工集团中最大的内蒙古森工集团有林地面积815万，占全国国有林区森林面积的10.2％；活立木总蓄积7.17亿，占全国国有林区活立木总蓄积的10％。龙江森工集团有林地面积761万，占全国国有林区的9.5％；活立木总蓄积6.3亿，占全国国有林区的8.8％。吉林森工集团有林地面积120万，占全国国有林区的1.5％；活立木总蓄积1.66亿，占全国国有林区的2.3％。
四大森工集团是由原来的省森工总局及其所属企事业单位改制组建的国有独资公司，但与政府的关系基本还是一种行政隶属关系，无法确保森工企业集团资产经营权力；与成员企业之间的联结纽带依旧依靠原来的行政隶属和承包契约关系，对森工企业的制约力很弱。
与此同时，国家的投资重点由森工转向营林，也使得国有森工企业开始丧失其固有优势。以《关于保护森林发展林业若干问题的决定》发布为标志，林业政策调整频繁，国家的投资重点开始发生改变，在20世纪80年代，林业投资重点已由森林工业转向营林。1997年营林投资首次超过森工投资，造林的重点发生变化，由主要营造用材林向加速发展经济林、大力营造防护林转变，到1997年3大林种的造林面积已经基本接近。1998年长江洪灾后，中央提出“封山植树、退耕还林”等32字治水方针，四川、陕西、甘肃3省禁伐天然林，中国林业进入了由以木材生产为主向以生态建设为主转变的新时期。这一时期，国家相继启动了六大林业重点工程，加大了对生态建设的投入。
2 国有林区森工企业为何丧失“垄断”优势
当前，国有林区森工企业大多陷入“可采林木资源危机”、“林业企业经济危困”、“职工生活困难”的“三危”局面。这些问题和矛盾的产生，从根本上说，是因为国有林区有关部门在其他国有部门凭借垄断地位占有巨额收益的影响下，竭力维持自己“不具备垄断条件下的垄断”这种体制问题造成的。
2.1 国有林区森工企业“垄断”优势丧失的经济学分析
2.1.1 完全垄断条件下的森工企业
按照经典的微观经济学理论，所谓的完全垄断市场，是指市场中只存在一个生产者，其产品在消费中没有密切的替代品，并且市场进入由技术性、金融性或法律性的障碍所完全阻塞。对于国有林区森工企业来说，在市场化改革尚未开始，且木材进口市场尚未放开时，大多数森林资源归国家所有，政企合一的森工集团成为一个特殊的“垄断者”。
森工企业最初组建之时，绝大多数林木资源由国家控制，其他私人资本很难进入这个领域，同时，尽管国家组建的各级森工企业共有130家以上，但由于计划经济体制下，生产任务由上级计划部门统一下达，可以近似地把国有林区森工企业看作一个整体，其面对的市场，正是一个完全垄断市场。
2.1.2 寡头垄断条件下的森工企业
当整个国家的经济体制改革步伐逐步加快，越来越多的生产者进入这一领域，对于过去处于垄断地位的森工集团来说，其产品的需求曲线开始向内移动，且需求弹性变大——出现这种情况，一是由于市场上木材的供应量加大了，二是由于供应的品种和多样性也相应增加了。
于是可知，森工集团所面对的市场，由过去的“垄断市场”变成了“垄断竞争”市场，其模型如图3所示。新的生产者进入，将使得现有生产者面临的需求曲线向左移动，并变得更为平坦，达到均衡状况时，新的生产者的进入将迫使所有生产者的利润降为零。
图3 森工企业面对的垄断竞争模型
而在零利润的垄断竞争条件下，需求曲线必定与平均成本曲线相切，通常，生产者是在平均成本最低的那个产量水平的左边进行经营，也就是说，如果在垄断竞争条件下，达到均衡水平时，生产者的产量应该小于使它成本最低的最优产量。然而，在现实中，情况完全相反，森工集团在面对垄断竞争市场的情况下，不仅没有主动减少其产量，反而因为更多的滥砍滥伐而陷入“可采林木资源危机”、“林业企业经济危困”、“职工生活困难”的“三危”局面，这是为什么？
从社会总福利来看，当国有企业的利润空间小于非国有企业所产生的边际替代效应时，国有企业与政府完全结合所带来的垄断，不能最大化社会总体福利；而当国有企业的利润空间大于其对非国有企业所产生的边际替代效应时，国有企业与政府完全割裂，同样不能最大化社会总体福利(孙群燕等，2004)。也就是说，如果国有企业的利润空间较小，因而它的生产相对于社会平均水平而言处于低效率的生产状态，如果此时它完全以国家的政策目标作为企业自身的目标，必然会带来过量的生产，加重低效率生产的程度。
据此观察国有林区森工企业，其主营业务主要分为两部分：一是采伐木材出售原木；二是木材加工，包括人造板材加工等。由于大部分采伐资源为国家天然林，企业只需缴纳造林抚育费(即育林基金，一般按木材销售收入的26％比例缴纳给林业部门)，因此，木材采伐业务毛利率较高(40％以上)，木材加工业务因行业竞争激烈，毛利率仅在15％～25％左右。但是，由于国家的天然林保护政策，企业可以获得的采伐指标十分有限。
由于国有林区森工企业的利润率与其他非国有林产业相比相对较小，当它与政府紧密结合，完全以政府的政策目标作为企业自身的目标，带来的结果必然是过量的生产，这正与现实中森工企业大量开采，造成林木资源危机的情况一致。所以说，在目前完全由政府控制的森工企业的盈利能力较弱的情况下，必须进行改革以打破这种行政垄断。
2.2 国有林区森工企业“垄断”优势丧失的现实分析
改革开放至今，和其他国有部门一样，国有林区森工企业的改革也在不断进行，在政府主导下，开始尝试组建公司、集团化经营等市场化和商品化的改革方式，然而，同其他大多数国有企业相比，国有林区由于被认为具有“战略资源”和“生态环境”方面的重要意义，市场化改革极为缓慢，且很多仅仅是在名义上实现了“企业改制”，其计划经济特色和政企不分的现象依然十分明显。
当前，国有林区的林业集团公司和森工企业集团公司，一般是由原来的行政主管部门及其所属企事业单位改制组建，大多属国有独资公司。国家实施“天保工程”后，一些森工集团公司又改为国家自然保护区管理局或林业集团公司。还有一部分的国有林业企业，在吸收了社会其他组织和公众股份后，改制为林业股份制公司(张建国、吴静和，2002)。
与集体林区和平原农户个体林业相比，国有森工企业在生产成本方面劣势明显，突出表现为森工企业社会负担较重、面对市场的反应更慢、机制不够灵活。尤其是由于计划经济时代的历史原因，森工企业一般会存在严重的政企不分问题，在林区自成体系的小社会中，囊括了教育、医疗、防疫、公安、消防、广播电视和生活保障等各类社会性、公益性设施和单位。以4四大国有森工集团之一的内蒙古森工集团为例，其所属53个企事业单位中，承担社会职能的单位就有22个，总人数达34943人(其中离退休11652人)，占林区全民职工的28％。每年支付的社会负担费用高达4.63亿元，社会负担几乎吃掉了企业的全部利润(张志达等，2007)。
因此，尽管在资源占用方面具有较大优势，国有森工集团却并不能凭借其对原材料的占用份额实现垄断地位。一方面，国际市场的存在致使国有森工企业无法控制和操纵价格；另一方面，在市场竞争中，国有森工企业由于历史原因和本身体制劣势带来的成本高位，使其进一步丧失垄断优势。
3 国有林区森工企业为何是“不具备垄断条件下的垄断”
3.1 与高利润的国家垄断行业相比，国有林区森工企业无法控制行业准入，因此不具备垄断条件
改革开放30年来，中国的大多数行业已经完全放开形成市场经济，而那些继续其国有垄断资本性质的行业，例如金融、保险、电力、电信、烟草、航空、油气等，由于本身具备限制行业进入的条件，因而得以继续保持其垄断地位。这些行业具有以国家权力控制资源直接转化为资本并占有收益的特殊优势，可以凭国家权力所赋予的垄断地位获取巨额利润。
与上述国有垄断资本相似，国有林区森工企业，仍然高度垄断着国家的森林资源，政府部门对于林业的介入还很深，造成这种现象的原因，其一，是政府部门一直认为林业是重要的战略资源，对其放开心存疑虑；其二，则是其他未放开行业，如交通、电力、通讯等垄断行业的巨额利润，使森工部门看到牟利的希望。
但是，与高利润的国家垄断行业相比，国有林区森工企业虽然大量占有森林资源，却无法垄断市场，在平原林业、集体林业迅速发展，国际进口木材日益增加的现实中，森工企业无法通过控制行业准入来实现其对木材行业的独占，反而因为部门制林业的制约，面对市场反应迟钝，并因社会职能的过多参与背上沉重的社会负担，抬高成本，最后在与其他非国有林业的竞争中处于劣势。
3.2 借助行政权力谋求寻租收益，是森工企业上层试图维持“不具备垄断条件下垄断”的主要原因
众所周知，20世纪90年代以来几乎所有强行维持农林企业垄断地位的努力，都已经受到违背经济规律的惩罚，只是，承担经济规律惩罚造成“负外部性”代价的，并不是维持垄断的始作俑者及其下属的获取垄断收益的单位，而是基层企业和广大职工，以及国家和地方财政。国有林区森工集团与集体林区和农户承包制条件下的平原林业之最显著的不同，是国有林区内部的日益严重的贫富差别。一方面是很多基层林场的职工家庭生活水平远逊于周围农村的农民。另一方面，与职工贫困化呈鲜明对照的，是少数人的腐败和部分主管单位的高工资和高消费。
国有林区森工企业的森林、林木和林地使用权由国务院林业主管部门核发证书，表明了中央对国有林区森林资源法律上的拥有。以最大的四家森工集团为例，过去的林管局改建为森工集团后，林业部(国家林业局)仍然作为出资人。几十年来国家一直承担林区的基本建设投入，木材生产任务由国家统一下达，木材产品由国家统一调拨，现在由企业自产自销。省级地方政府负责管理企业和任命干部。森工集团作为地方企业，其生存发展靠自负盈亏，经济效益主要取决于木材产量。实际上集团和各林业局又承担着森林资源执法和管理职能，集管理者与经营者为一体。即使是森林资源监管体系，国家仅派驻到省级地方政府一级，森工集团以下的森林资源监督体系则由集团内部派驻到林业局，自己经营，自己监督，既当“运动员”，又当“裁判员”。
在这种情况下，位于森工集团上层的很少一部分人，有足够的动机和条件，在“计划”和“市场”两头都占便宜，他们通过行政手段取得垄断地位控制资源后，一方面获得市场化、资本化的“改革收益”；而另一方面又可以各种名目向基层收费，借助行政权力谋取寻租收益。国有林区森工企业还可利用其特殊的垄断地位，大量获得国家资金扶持，并在此过程中出现各种违规挪用和冒领行为。以国家天然林资源保护工程为例，据国家审计署2007年发布的审计结果公告，发现天保工程违规使用资金1.3亿元，占审计资金总额49.3亿元的2.7％。其中一些部门和单位挪用8007万元，虚报冒领2249万元，滞留未拨2978万元，超标准建设等280万元。
即使到了2006年，关于森工集团利用行政权力和垄断地位获取寻租收益的报导还不时出现。例如在木片行业，黑龙江省森工总局就曾通过“制定出全行业一盘棋的集团化经营策略，要求系统内所有的木片企业实行统一价格、统一销售、统一运输、统一结算”的方式，向系统内，甚至系统外的木片企业收取管理费，从中渔利，利用手中的权力，以及他们长期以来所拥有的林区木片资源相威胁，与造纸企业签订独家供货合同，系统外的木片企业必须走森工公司在各造纸厂设立的代理账户，仅2005年，木片管理局从绥芬河获得的包括所谓接车费和代理费等费用就高达1000万元。
4 森工企业在“不具备垄断条件”下维持“垄断”体制的后果
4.1 出现“负外部性最大化”，造成巨大的社会代价
与其他部门相比，森工企业改革明显滞后，依然是全民所有制一统天下、政企合一、利润统盈统亏、以国有经济为主体的企业。资本构成单一、吸收投资能力差、林产工业落后、非木材资源开发起步较晚，林区经济的发展还主要依附于木材生产。这种现象的造成，正是国有林区森工集团在已经不具备垄断条件和垄断优势的情况下，仍然试图通过行政权力维持其垄断地位的结果。
森工企业通过政府有关部门行政性赋权取得垄断地位，而客观上却不具有垄断条件，在这种情况下，其获取的本部门的垄断收益，一般都会造成巨大的社会代价，借用制度经济学的理论，可称之为“负外部性最大化”(温铁军等，2007)。
由于林业部门的产品价格基本上由市场决定，如果部门一定要维持国有林区或某些部门赋权形成的资本集团对林业经营的垄断地位，在国际市场“天花板价格”的封顶作用和国内林业产品完全市场化的双重压力下，会导致国有林业根本无法靠提高价格获取收益，只有通过压低或拖欠职工工资，挤占积累或提高原木产量来获取有限的收益。这样，不仅必然造成林木资源的过度开采、林业职工的贫困化和基层企业的巨额亏损，而且会损失林区企业的扩大再生产能力。
4.2 政企不分带来自主性缺乏和社会负担沉重，企业经营困难、资源消耗失控
由于森工企业是通过行政权力获得的对资源的垄断地位，其本身也不得不承受这种行政性垄断带来的经营自主权缺乏之后果，一方面必须承担“政企不分”下的沉重社会负担，导致成本增加；另一方面又要受到国家林业政策和计划指令的严格限制，面对市场显得反应迟钝。
目前无论是林业宏观决策，中观决策，还是微观决策，基本上仍然操纵在国家手里。计划形式以指令性计划指标为主，森工企业的自主权较少。例如在木材生产指标上，木材产量依然是国家指令性计划指标，我国目前实行的采伐管理制度，包括限额采伐制度，实际上限制了森工企业森林培育的经营自主权，采伐量、采伐方式和采伐时间都受到政府的管制与约束。对于以市场为导向、以经济效益为主要经济目标的商品林经营企业来说，如果不能随木材市场行情变化而选择采伐量和采伐时间，森工企业就无法进行资本运营。又如在营林生产指标中，造林面积、国营造林、采伐迹地更新、成林抚育等4项指标都是国家指令性计划，森工企业无法根据市场需求确定造林面积和树种等。
由此，成的后果，一方面是森工企业经营困难，大多数森工企业资金短缺，债台高筑，欠税、欠利、欠工资，在“越穷越砍一越砍越穷一越穷越借”的恶性循环中生存。虽然育林费提取标准低，根本无法满足迹地更新的需要，但还被挤占挪用，许多企业账面上育林费有钱，但却没有资金用于营林生产，再加上营林生产经营管理粗放，致使林地利用率、林木生长率和造林成活率不高，森林资源采育失调的矛盾日益加剧。森工企业的资金无法满足木材生产和营林生产的需要，更筹集不到资金用于非林资源开发，以及用于发展林产工业，严重的影响森工企业经济效益的提高。另一方面，则是森工企业以行政权、经营权代替所有权，无偿采伐利用森林资源，为追求眼前经济利益大量砍伐森林资源，采好不采坏，采伐损失浪费严重，而且计划外采伐屡禁不止，各种诸如以木换路、以木换房、以木换物等以过量消耗森林资源为代价的土政策名目繁多，致使森林资源消耗失控。
以黑龙江省为例，目前，黑龙江省森工林区木材生产严重超过现有资源承载能力，60％～70％商品材来自生长率较高的中幼龄林。由于长期过量采伐导致森林资源的总体质量日趋下降，从用材林的林分结构来看，中幼林蓄积占80.3％，近熟林占13.9％，成过熟林仅占5.8％，这一严重失衡的龄组结构很显然是难以实现可持续经营的。
4.3 借助行政权力强行维持的垄断地位，致使上下级之间出现严重的权、责、利不对等状况，贫富分化加剧，基层生活困难
一方面，森工企业对森林资源形成垄断性的占有；另一方面，计划经济体制下，它又不能充分发挥垄断的优势，整个企业面临着亏损局面，上层管理者通过寻租行为获取额外收入，部分迫于生活的基层职工则开始偷采偷伐——这是日后国有林区问题愈演愈烈的肇始。
从伊春林区的案例来看，1990年以后的10年，林区初步开放，由于木材的市场化销售，很多木材的出场价格甚至翻了两番。而这种疯狂的木材价格，导致这一阶段林区林木超采严重、资源破坏严重。身为“小兴安岭红松故乡”的伊春林区，其红松的资源一度濒临枯竭，在这个阶段，拖欠职工的工资最严重；林场欠债也最多，如今欠债过亿的一些林场，其债务的七成多为这一阶段产生。此外，这一阶段还产生了林场资产的大量变卖直至卖光、木材倒卖者的迅速暴富和盗伐木材的地方获取暴利。
而位于森工集团基层的广大职工，则成为这种垄断造成的外部成本最终的承担者，以内蒙古森工集团为例，一方面，企业以“减负”为名，采取一次性安置办法，分流了3万多职工，目前仍有5万多人没有工作岗位，处在失业状态。即使是在岗职工，许多是工作时间不饱满，一年干几个月的活，林区职工全年平均收入不到l万元，仅为当地平均收入水平的80％。
鉴于上述原因，自上而下的改制并没有化解林区“三危”局面。基层为了增加收入，看管资源的人实际上成了破坏资源的人，有些地方甚至通过盗卖国有资产获取利益。真正的改革，还需要自下而上地进行，通过引入社会化的管理方式，打破目前的部门体制，彻底分开企业和政府，建立真正有效的林业产权制度。