公共政策价值评估：缘起、概念及测度———种批判实证主义的评估程式建构，本文主要内容关键词为：实证主义论文,公共政策论文,缘起论文,程式论文,价值评估论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035-01 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2011)04-0111-10
政策评估不仅是对公共政策效益、效率这些客观指标的评价，还应该是一个对政策价值进行综合判断的政治行为：一是评价政策自身的价值；二是评价为实现政策目标所采取手段的价值。公共政策评估的价值面向问题直接影响到政策评估的科学性、合理性，进而影响到政策的内容和结果。研究公共政策价值评估问题的最终目的，是要在制定和实施公共政策的实践中，坚持正确的价值导向，为决策者和公众参与提供必要的依据，为社会不同群体的实践活动提供行动指南。公共政策价值评估研究理应成为公共政策评估研究不可缺失的向度，然而，在科学主义和工具理性的强大压力下，政策科学领域的政策价值评估问题曾经一度受到了忽略乃至罢黜，政策评估的经验主义方法盛行其道。
美国学者D.Easton认为公共政策是对全社会价值做权威性的分配，公共政策就是通过价值分配来调整利益结构。①政策科学存在于经验世界，以政策问题的事实为研究对象，并以实证为基础判断对象的真伪；政策哲学存在于先验世界，以政策价值为研究对象，并以独特的范式来实现价值判断，无所谓真伪。“事实”与“价值”，这原本是一体两面的问题，源自于休谟将人类知识分为“事实”与“价值”的划时代结论，然而，在科学主义强大压力下和工具理性成为理性主宰的前提下，对公共政策目标的价值审视似乎变成多余的了，政策价值判断受到排挤乃至罢黜。工具理性至上论导致“把现实同一切内在的目的分割开来”，对理性的工具性解释从此统治了人们的思维，科学技术几乎成了理性的代名词，工具理性甚嚣尘上。
当代政策科学领域，政策评估的经验主义方法就是建筑在“实证主义”基础之上的。实证哲学要求按照自然科学的方法论模式来建立社会科学，认为社会科学的使命是描述或解释事实而不是做出价值判断，主张将价值判断逐出科学思考的领域。整个近代社会，政策评估的科学化一直是理论界和实务界不懈追求的目标。行为主义和实证主义学派主张政策评估要保持“价值中立”和“技术性”。政策科学的主要奠基人之一H·D·拉斯韦尔认为政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上，政策分析要坚持科学的方法论。②当代美国的专家政治协商派甚至认为后工业社会的政策分析者为利益集团服务必须以科学性和技术性为前提，政策分析作为一种工具，在运用时必须中立、无私。③“20世纪70年代中后期出版的有影响的政策分析教科书或专著都采取这种态度。例如，斯托基和扎克豪斯在《政策分析入门》(1975)一书中主张，政策分析应该把重点放在预测的差异上，而不是放在价值的差异上。安德森的《公共政策制定》(1975)、托马斯·戴伊的《理解公共政策》(1978)和韦达夫斯基的《向权力讲真理：政策分析的艺术和技巧》(1979)都认为，科学的解释和预测是政策分析的合理目标，而政策倡导和其他形式的价值判断、规定和命令则不是”④。可见，在政策科学发展历程中，“价值中立”的观点产生很大的影响。
这种影响在政策评估范畴内表现的尤为突出。Wollmann在他最新的文章中提出，“经典”的政策评估(classical evaluation)就是要分析政策的成果和失败，以及政策如何影响着现实世界。在他看来，政策评估本质上就是通过揭示因果机制来反映其有效性。⑤荷兰学者Bovens等人将这种政策评估的取向称为“理性主义的政策评估”(rationalistic policy evaluation)。他们总结这种理性主义的评估哲学植根于实证主义，要把事实和价值截然分开，提供对公共政策绩效的“绝对客观认识”。⑥以色列学者Nachmias的定义最能代表“理性主义政策评估”的基本前提。他认为，政策评估是对政策和公共项目是否实现预期目标的客观性、系统性、经验性检验。⑦这种基于“事实—价值”两分法的“理性化的评估模式”坚持实证主义“价值中立”观，把人的价值判断从政策评估中剔除出去，划清政治科学与价值判断的界限，对于政府的决策行为，则主张完全的技术化、实验化。⑧综合运用数学、经济学、统计学、运筹学的模型、技术、方法，诸如多元回归分析、“成本—收益”分析、“投入—产出”分析、系统分析、模糊分析、实验准实验研究、模拟模型分析等一系列实证主义分析技术，对政策进行全面评估。
历史经验告诉我们，在社会科学领域盲目追求“工具”和“经验”而排斥“价值”和“信仰”的做法是非常可怕的，其实质是价值理性的缺失，即工具理性的越位导致人的价值和内在责任感的缺失。哈贝马斯认为，以科学技术为主要载体的工具理性已经根植于主体的内部，并成为现代社会的主要意识形态。按照哈贝马斯的看法，工具理性就是一种目标定向的理性，它以对世界的控制作为最终成功的标志。在工具理性的威力和成就面前，价值理性被遗忘、曲解或忽视，实际上否定了理性在价值判断中的地位。如若没有终极价值的引导和规范，人们必然在价值选择的时刻不知所措，乃至误入歧途。因而人的理性不可能放弃对终极价值的探求，价值理性的巨大功用开始为人们重新提及。
新时期的公共政策学学科视野中，从认识论上来看，公共政策的实证主义已经走向了后实证主义。针对公共政策中的价值中立的倾向问题，后实证主义的主流观点认为，现实是多重的、不可分割的，人的认识是受时间、环境和价值的限制。政策学家邓恩和凯利指出，“自从20世纪60年代早期，历史学家和哲学家开始挑战实证主义。虽然库恩的科学革命观对社会科学产生了深远的影响。但其科学范式的主题不可测量，已经为历史学和哲学所抛弃”⑨。在社会科学界纷纷对科学范式表示怀疑的背景下，公共政策领域也掀起一场对政策分析数量化的批评运动。批评者认为，社会政治科学家偏向于集中技术“科学”事实，而把价值放在一边，因此，“单一的数字和技术可以解决公共政策问题”的思想已经显得与时代格格不入。威廉·N·邓恩在其《公共政策分析导论》(2002)中展现出价值分析模式，他认为价值的实现是政策问题是否被解决的主要检验。弗兰克·费希尔的《公共政策评估》(2003)一书把事实和价值结合起来，为读者勾画出实证评估与规范评估统一的路径。加拿大学者梁鹤年的《政策规划与评估方法》(2009)提出，政策规划和分析的主观法立足于价值/政策关系的主观本质。陈振明教授在《政策科学——公共政策分析导论》(1998)一书中也强调了价值分析的重要性，他认为“政策研究中的价值分析是决策者实现决策功能的前提和基础，是决策者政治人格的核心部分”⑩。学者张康之认为，“任何政策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值归旨无论何时都是首要的”(11)。同样，针对公共政策评估“价值中立”的倾向，近年来不同学者从不同角度也做出了批判。Y·德罗尔、J·哈贝马斯等人则对这种倾向进行了修正。特别是S·泰勒等人从教育政策角度指出“价值涉入”的必要性，提出了批评性教育政策分析的概念，认为教育政策分析不可避免地要引入价值因素。(12)威廉·N·邓恩也认为，如果评估者将自以为是的价值中立标准等同于社会公认的价值观并应用于政策评估，即使评估广泛使用了诸如试验设计、数学统计、随机抽样、问卷调查和社会审计等数量化的评估方法，评估仍然是一种“伪评估”，其引导政策实践的功效将十分有限。(13)从20世纪60-80年代，经过对实证主义方法论的反思，人文社会科学研究强调“价值涉入”渐成趋势。与这个趋势相适应，公共政策评估的研究和分析也面临着由强调“价值中立”的研究范式向强调“价值涉入”的研究范式的转变。
根据评估模式的演进历程，Guba和Lincoln把政策评估划分为四代。20世纪30年代前为第一代，以测量为主要模式，评估者扮演技术人员的角色，他们需要掌握各种可能的测量工具，以提供所需的调查数据。从30年代到1967年为第二代，此时的政策评估通过描述的方式揭示政策执行效果的优劣。第三阶段从1967年到80年代早期，评估模式以判断为主。评估者不再简单的测量和描述政策效果，而是根据调查、实验并结合自身的经验进行判断，从而影响决策制定和政策调整。(14)前三代的政策评估比较倾向于方法论上的实证论，偏重定量化研究，这往往导致以下三个问题：(1)过度倾向管理主义；(2)无法调和价值的多元主义；(3)过分强调量化方法。实证主义评估范式受到了许多抨击和批评。这些批评主要因为评估者过分重视学术规范和过分强调评估技术方法的科学性，相对忽视了公共政策的客体——政策受众群体的需求和感受，以至于评估结论难以被受众群体所理解和接受。同时，由于过于强调科学方法的重要性，以至于政策评估领域出现了一种深刻的矛盾：一方面，政策评估项目的应用范围越来越广，提高公共政策评估效果的技术方法也在不断的创新和改进；另外一方面，受众群体对公共政策评估的公正性和价值品质的质疑却越来越多，越来越广泛和尖锐。帕顿(Patton)在批评实证论的评估模式时曾指出，政策评估应该满足效用性、可行性、适当性与精确性四大标准，而实证评估理论过于强调技术精良与方法论上的严谨，可能会产生评估效用的危机。因此，20世纪70年代后，为了修正以往过分重视实证评估的缺陷，政策评估范式迈入了“第四代”，开始注重定性的评估途径。李德国、蔡晶晶(2006)等人认为，政策评估的范式正从实证本位向规范本位转变。(15)公共政策价值评估概念范式逐渐浮出水面。
哈贝马斯指出，一个更综合的合理性概念应该能够把认识论要求的三个基本推理模式整合起来，经验分析模式与科学方法的整合，阐释模式和社会关系的整合，以及建立在批判反思基础上的社会批评过程和社会政治哲学方法的整合。恰如哈贝马斯所说，每一个推理模式都产生一种与特殊社会领域的实践以及与之相关的制度上的实践相结合的知识。(16)通过从实证本位到规范本位的发展，从“价值中立”到“事实”与“价值”，“工具理性”与“价值理性”的逐步契合，我们可以厘定“公共政策价值评估”的概念范畴。即基于实证主义评估范式的缺陷，也为了应对批评、解决矛盾，政策评估者在保持理性技术评估的主流思想同时，开始重视对政策价值评估问题进行思考和探索，逐步导入“价值评估”的评估理念、评估范式，并将其应用于政策评估实务中去，使得政策评估的视野进一步拓展，超越对传统的政策效果和影响的实证分析，逐渐将政策问题、政策目标、政策方案、政策执行、政策结果都纳入到政策价值评估的范畴，同时把价值评估作为一种重要的指标，纳入统一评估指标体系，使政策评估从理性的技术性评估逻辑起点过渡到理性和非理性相结合的系统评估方向发展。透析内涵，发掘本质，公共政策价值评估具有以下几方面特性：
(1)阶段性——公共政策价值评估是评估过程中的一个阶段。在《第四代评估》一书中，美国学者Guba和Lincoln提出了一个较为符合人们经验认知的框架。他们认为，政策评估其实有四个阶段：第一个是技术阶段(technical)，就是用客观的标准和严谨的方法论来评估政策在技术层面的达成程度；第二个阶段是描述性阶段(descriptive)，即以第一阶段得到的经验结果为基础，描述政策的达成程度；第三个阶段是做出判断(judgement)及以前两个阶段的结果来判断公共政策是否实现了许诺的政策目标；第四个阶段是价值多元(value pluralism)。在这个层次，众多利益相关者的利益诉求和公共政策的伦理价值才被纳入考察的范围(表1)。(17)Guba和Lincoln的框架对于厘清经典文献中的批判实证主义并论证公共政策价值评估研究的有效定位具有一定的指示意义。
(2)回应性——公共政策价值评估是一种回应性评估。美国学者Gray和Jenkins指出，理性、科学的政策评估有时无法得到应用，问题并不出在评估本身，它在深层次上反映的是缺乏约束性的单向评估下，政治和组织的低效以及自利化的倾向。(18)因此，将政策各方纳入互动——回应范畴，也许有助于克服政策评估的单方性，自利性倾向。在公共政策价值评估中强调利益相关者价值协调，是为了弥补和克服价值中立的缺陷，主张政策评估应该特别重视政策利害关系人对于政策的态度与意见，也就是常说的回应性评估。这里的利害关系人不仅包括政策制定者和执行者，专业性评估机构和人员、大众传媒，而且更为重要的是还包括政策对象，因为政策对象能够亲身感受到公共政策给自己经济、社会生活带来的影响，对公共政策最有发言权。回应性评估在价值观点上强调多元化的价值观，容忍各种价值的冲突，在评估方法上更是强调主观研究方法的重要性。为了使回应性评估中多元价值的冲突控制在合理范围之内，必须遵循主导群体价值优先和动态平衡原则。所谓主导群体价值优先原则是指任何社会都是由不同的群体构成的，其中有社会的主导群体和非主导群体。通常，社会主导群体就是社会占统治地位的阶级及其同盟者，是社会赖以存在的基础。公共政策评估在协调社会群体价值关系时，总是把某些主导价值要求置于优先的地位予以考虑。所谓动态平衡原则是指当一项公共政策只兼顾某些群体的价值需求，而长期损害了某些群体的利益，而这种损害又不利于社会协调有序地发展，必须由其他公共政策做出补偿，以保持社会利益关系的动态平衡。
(3)协同性——公共政策价值评估与事实评估的契合。从一般意义上，政策绩效可以定义为“公共政策在积极发挥其公共责任、分配社会权威性价值的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得政策产出最大化”(19)。这是对公共政策产出总和认定的客观概念因子，将其转化为公共有效的主观评价必须有赖于对政策绩效的合理评估。而合理的政策评估主要来自于事实分析与价值判断两个层面，事实分析是价值判断的前提与基础，而价值判断则是事实分析的方向与依据，两者相互逻辑，缺一不可。就现实而言，实践中的政策评估往往只注重事实层面的实然分析，而忽视价值层面的应然分析，从而造成政策评估的重大偏差。为此，对于新时期批判实证主义的政策评估范式，不仅要注重政策运行绩效的事实分析，更应该有价值层面的合理把握，力求做到两者的合理取舍，以期实现政策价值评估与政策事实评估的契合，实证评估与规范评估的统一，工具理性与价值理性的互动。正像哈贝马斯所指出的：我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中。(20)
政策价值评估是公共政策评估的合理内核，公共政策评估无法远离价值问题，不能失去伦理性的价值基础。公共政策评估本身必然涉及理性的事实判断和非理性的价值判断两方面。对公共政策评估方案的确定是事实判断，而比较各种评估方案的优劣则事关价值判断。如何确保政策评估主体对政策评估客体做出准确无误的价值判断，实施最优化的公共政策评估，这取决于公共政策价值评估标准的选择，即我们通常所说的绩效测度问题。美国学者邓恩认为，在获取政策绩效方面信息的时候，分析人员采用不同类型的标准来评价政策的运行结果，如表2所示，评价标准主要包括效果、效率、充足性、公平性、回应性、适当性六种类型。(21)政策活动的评价，大致有两个方面：一是评价政策自身的价值；二是评价为实现政策目标而采取的手段的价值。公共政策是对全社会的价值做权威性的分配，由于受众广泛、涉及的相关者非常多，这种分配很难做到帕累托改善，往往要牺牲部分人或集体的利益以增进其他人或集团的利益，即便可以达到帕累托改善，也很可能出现利益分配不均的问题。因此政策评估可把是否实现社会福利的增加或社会效率的提高作为标准评判政策的价值。同时，评估者在评估时应该尽量保持公正、客观，避免自身的价值倾向影响评估效果。
基于上文的理论溯源与概念厘定，本文试图从理论视域探讨公共政策评估的内在价值寻求，构建一种公共政策价值综合评估模型(图1)，以基于价值理性的系统评估逻辑起点分析起，结合实践，引入利益相关者多元价值需求分析，最终实现公共性价值甄选的本质规定性，从而为公共政策评估实际指引方向。
(1)评估前提——公共性价值甄选。公共性价值的甄选是尤为重要的一步，直接影响到对政策价值的判断，我们采用价值综合评判方法，通过量化政策“事实—价值”，对政策价值进行评估。事实分析是价值判断的前提与基础，而价值判断则是事实分析的方向与依据，两者相互逻辑，缺一不可。就实践中重事实轻价值的评估现实，有必要提升价值层面的评估力度。基于对上述学者所提理论的挖掘，笔者在传统政策评估关注效率、效益的基础上，建构了公共性价值的六大成分：公平性、平等性、回应性、责任性、发展性、一致性。
(2)评估主体——多元评估主体。任何一类单一的评估主体，都无法克服其在知识、视角、阅历和信息等方面的局限性，而且往往具有很强的价值倾向。对于强调进行价值判断的政策价值评估而言，坚持评估主体的多元化显得尤为重要。在笔者建构的公共政策价值综合评估模型中，政策评估者不仅包括决策者，还包括各种利益相关者价值，诸如民众、NGO(非政府组织)和各种社会力量。在政府引导下，共同对政策制定、执行和结果进行科学的价值评价。
(3)评估标准——政策价值评价量表。政策价值综合评价的关键是依据一定的标准对政策价值进行科学的评价。为此，笔者借助量表的形式，依据上文界定的政策公共性六方面价值，设计了政策价值评价量表(如表3所示)。政策价值评价量表包括公平性、平等性、回应性、责任性、发展性、一致性六个价值维度，每个价值维度包含若干个价值项目，从而实现了对政策制定、执行和效果的多属性效用价值综合评估。需要特别指出的是，公共政策价值评价量表还需要经过调研实验，从而进一步归纳出公共政策价值评价标准的价值维度和价值项目。
(4)评估方法——多属性效用综合评估。公共性价值甄选之后，要将其纳入一套科学评价程式中进行应用，本文选取多属性效用综合评估方法，将利益相关者的价值判断表面化。(22)多属性效用综合评估可参照以下步骤：第一，确认利益相关者；第二，明确相关的决策议题；第三，指明或确认政策结果；第四，鉴别结果的属性；第五，对价值属性进行排序；第六，价值属性加权；第七，将不同价值加权得分进行尺度标准化处理；第八，结果的衡量；第九，计算每项结果的效用值；第十，进行评价并提交结论。
通过以上三部分的论述和分析，不难发现，价值评估是公共政策评估的最终价值目的和真正的逻辑起点。但由于作为评估主体的人在进行价值评价时，并不能完全祛除价值色彩，而不同的人具有不同甚至截然相反的偏好显示。因此，多元评估主体虽然有助于克服评价的片面性，但也可能对评估结果产生实质性的影响。诚然，迄今为止关于公共政策价值评估范畴还没有公认的方法、量化的标准，本文倡导的多属性效用综合评估与设计的公共政策价值评估量表还需要理论和实践上的进一步检验。但是人们进行政策价值评估时所面临的困难和分歧，不应被过分强调，更不应成为我们进行相关研究的障碍。我们可以通过理性辩论、有效的评估机制等途径，尽量可能建立起价值面向较为规范，相对一致与和谐的评测模式，本文就是一个有益的尝试。
注释：
①David Easton.The Political System.New York:Krop,1953.129.
②陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：70-72.
③Willianm N.Dunn.Publie Poliey Analysis:An lntroducation.New Jersey:Prentice Hall,1981.52.
④陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，1998：581.
⑤H.Wollmann.Policy Evaluation and Evaluation Research,in F.Fischer,G.Miller and M.Sidney(eds.),Hand-book of Public Policy Analysis:Theory,Politics and Methods.Boca Raton:CRC Press,2007.
⑥M.Bovenseta.The Politics of Policy Evaluation,in M.Moran,M.Rein,and R.Goodin (eds.),The Oxford Handbook of Public Policy.Oxford:Oxford University Press,2006.
⑦D.Nachmias.Public Policy Evaluation:Approaches and Methods.N.Y.:St.Martin's Press,1979.
⑧Putt,Allen D and J.Fred Springer.1989.Policy Research:Concepts,Methods and Application.New York:Prentice-Hall.78-83.
⑨William N.Dunn and Rita Mae Kelly:Introduction:Advances in Policy Studies,William N.Dunn and Rita Mae Kelly:Advances in policy studies since 1950,1992,Transaction Publishers,Page 2-3.
⑩陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，1998：590.
(11)张康之.公共政策过程中科学与价值统合[J].江苏社会科学，2001，(6).
(12)Sandra Taylor,Fazal Rizvi,Bob Lingard and Miriam Henry.Education Policy and the Politics of Change.London and New York:Routledge,1997,41-45.
(13)William N.Dunn:Public Policy Analysis:An Introduction(2nd.ed),Englewood Cliffs,New Jersey:Prentice-Hall Inc.,1994,343-345.
(14)[美]埃贡·G·古贝，伊冯娜·G·林肯.第四代评估[M].北京：中国人民大学出版社，2008：2-9.
(15)李德国，蔡晶晶.西方政策评估技术与方法浅析[J].科学学与科学技术管理，2006，(4).
(16)李建军，武玉坤，姜国兵.公共政策学[M].广州：华南理工大学出版社，2009：149.
(17)[美]埃贡·G·古贝，伊冯娜·G·林肯.第四代评估[M].北京：中国人民大学出版社，2008.
(18)A.Gray & B.Jenkins.Policy Evaluation in a Time of Fiscal Stress:Some Reflections from British Experience.Knowledge in Society,2(4),1989-1990.
(19)卓越.公共部门绩效评估初探[J].中国行政管理，2004，(2).
(20)哈贝马斯.现代性的地平线[M].上海：上海人民出版社，1997.
(21)[美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：437.
(22)[美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002：444.
标签：实证主义论文; 工具理性论文; 公共政策论文; 政策评估论文; 理性选择理论论文; 群体行为论文; 价值评估论文; 社会问题论文; 政策影响论文; 实证经济学论文; 科学论文;