浅析市场经济下的环境保护投入机制，本文主要内容关键词为：环境保护论文,市场经济论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过10多年的努力，我国已经初步建立了社会主义市场经济的框架。但是，一个适应市场经济的环境保护体制还没有建立起来，尤其是现行的环境保护投入机制已经很难适应环境保护投资的空前需求。如果不能在短时期内建立起一个与社会主义市场经济相适应的环保投入机制，则环保投入不足的问题将会严重影响到国家“十五”环境保护目标的实现。为此，本文将对如何建立市场经济下的环保投入机制问题进行了初步探讨，提出了建立社会主义市场经济下的环保投入机制的初步设想。
1 市场经济下政府、企业与社会在环境保护中的角色
根据经济学的原理，环境污染是“市场失效”的表现，也就是社会经济活动外部不经济性的表现。要消除这种外部不经济性，需要政府、企业和社会的共同努力。另一方面，清洁的空气、水体和土壤等环境质量是一种准公共物品。根据传统经济学的理论，政府应该是环境质量公共物品的主要提供者。因此，要确立市场经济下的环保投入机制，首先要确立市场经济下政府、企业和社会（公众）三者在环境保护的角色和地位。
1.1 政府：规制、监督和提供部分环境物品
根据OECD市场经济国家和经济转型国家的环境管理经验，政府在环境保护中的主要作用是规制和监督，同时提供必要的环境公共物品。总体而言，主要体现在以下6个方面：(1)制定环境保护法规标准，这相当于制定企业进入市场的环境准入条件，为企业创造公平的环境竞争机制；(2)通过各种手段依法监督对生态环境有影响的社会经济活动，指导地方政府和行业部门的环境保护；(3)开展环境保护宣传教育，通过自愿协议和责任制度引导企业和公众实现环境友好行为；(4)参加全球环境保护合作活动，代表国家履行有关国际环境条约和环境义务；(5)在必须由政府投入的环境保护基础设施领域进行投资，有效地提供环境质量公共物品和服务；(6)把政府决策对环境的影响降低到最低程度，实现科学、民主和可持续发展决策。但是，政府的这些作用并不是一成不变的，一般随着环境保护的进程和经济发展水平而变化。例如，政府在污染控制方面的直接投资一般随着污染控制水平的提高而减少，经济刺激、信息公开和自愿协议等手段正在融入传统的监督管制手段中。
我国的社会主义市场经济正处于建立过程中，政府的很大一部分工作就是为建立市场经济进行规制和监督，因此，与市场经济国家的政府相比，我国更应加强政府在环境保护中的规制和监督作用，而且政府在环境保护投入方面依然起着举足轻重的作用。
1.2 企业和社会：守法和绿色化
作为市场经济的主体，企业通常是环境污染的主要产生者。在市场经济中，企业首先要根据市场规则进行经济活动，在守法的前提下获取最大的经济利润。而这些市场规则中，环境法规和标准是一个重要的组成部分。具体来说，企业在生产和经营过程中，应通过各种措施和资金投入，满足国家制定的污染物排放标准和污染物排放总量控制要求，生产的商品达到相应的产品质量、安全、健康和环境等标准，最大限度地实现产品全过程或产品生命周期的环境友好目标。由于环境污染外部不经济性和企业追求高额利润的特点，要使大部分企业达到国家规定的环境标准，在市场经济下政府强有力的监督是必不可少的。一个成熟的市场经济，企业完全可以通过建立企业的环境和绿色形象得到社会公众的经济回报。
在市场经济下，社会公众既是污染的产生者，又是环境污染的受害者。作为前者，公众也应自觉地遵守环境法规，通过绿色消费行为选择引导企业的生产和经营。同时，社会公众也是监督企业遵守环境法规的重要力量。
因此，在市场经济下，企业和社会公众作为环境保护的主体，它们在环境保护方面的主要责任是遵守国家规定的环境政策、法规和标准，用自己的行为促进全社会的绿色生产和绿色消费。
2 市场经济下环境保护投资的制度安排
环境保护投资机制应该与经济体制相协调。计划经济体制下，环保投入的重要来源是政府财政的投入。在新的市场经济体制下，在合理划分各投资主体的环境事权基础上，根据“污染者付费原则(PPP)”和“使用者付费原则(UPP)”，明确中央和地方、政府和企业的环保投资权责关系，逐步加快向投资主体的多元化、融资渠道的多样性、资金管理的金融性和资金使用的有偿性迈进，建立一个与市场经济相适应的环境保护投入体制。
2.1 现行的环境保护投资机制
在计划经济体制下，企业是国家或政府的附属物。因此，相应的环境保护责任及其投资，从本质上说都是由国家或政府承担的。尽管近几年环保投融资渠道已呈现多样性，但环保投入机制基本是延续计划经济体制的产物。随着国民经济实力的增强，环保投入逐年增长。按当年价格计算，环境保护投资由1981年的25亿元上升到2000年的927亿元，环保投资占GNP的比例大致在0.52～1%之间。“七五”和“八五”期间，污染治理投资分别为476.42亿元和1306.57亿元，分别平均占同期GNP的0.69%和0.73%。“九五”期间，全国环境保护投资预期3400亿元左右。
现行的环境保护投资体制没有清晰政府、企业和个人之间的环境事权分配。“三同时”、更新改造和综合利用利润留成等环保投资渠道，在企业的硬预算约束机制下将逐渐失去效力。在现行的投资渠道中，基本建设资金、城市维护费和更新改造资金是最主要的渠道，而且这些渠道中的主要资金是政府预算资金（包括预算外资金）。就目前而言，我国的环境保护投资主体主要是国家和政府。这与市场经济国家的情况恰好相反。例如，美国、英国和波兰，近60%的污染削减和控制投资是由私营部门（也就是企业和社会公众）直接支付的。我国的环保投资体制与市场经济的不适应性突出表现在以下3个方面：(1)现行投资安排主要是针对国有企业为主的计划经济的，体现了“环境保护主要靠政府”的传统思维；(2)没有充分体现“污染者付费原则(PPP)”和“使用者付费原则(UPP)”，没有明晰政府、企业和公众的环保投资权责关系，把污染治理的责任过多地推向政府；(3)没有发挥市场和公众的作用，尤其是政府通过制定实施政策法规建立环境保护市场的潜力没有得到发挥。
2.2 市场经济下各投资主体的环境事权
随着市场经济体制的逐步建立和企业经营机制的转换，政府、企业和社会公众将重新划分原先为计划经济体制下政府独立承担的环境保护事权，政府将退出企业生产投资和经营决策的领域。这样，政府作为环境管理与监督者，必须充分利用法律规章和必要的经济杠杆对企业的环境行为进行监督管理，借助政策资源创立污染治理市场。
政府首先行使政府的规制和监督职能，建立合理的市场竞争和约束机制，使企业把污染治理事权转嫁给消费者的可能影响减至最小。如统一制定环境法律法规、统一编制中长期环境规划和重大区域和流域环境保护规划、统一进行污染治理和生态变化监督管理，组织开展环境科学研究、环境标准制定、环境监测建设、环境信息发布以及环境宣传教育等。政府应当承担一些公益性很强的环境基础设施建设、跨地区的污染综合治理，同时履行国际环境公约和义务。在政府范畴内，还应明确中央和地方政府的环境事权划分及其投资范围和责任。
企业不能把治理环境污染的责任完全转嫁给社会公众。企业应承担投资经营风险（包括环境污染的风险），按照“污染者付费原则”(PPP)，直接削减产生的污染或补偿有关环境损失。为了降低削减污染的全社会成本，可以允许企业通过企业内部处理、委托专业化公司处理、排污权交易、交纳排污费等不同方式实现环境污染外部成本内部化。但是，无论采取哪种方式或手段，企业都需要为削减污染而付费。另外，企业也可以直接对那些可盈利的、以市场为导向的环境保护产品或技术其开发和经营进行投资。
社会公众应根据“使用者付费原则”(UPP)的原则，在可以操作实施的情况下有偿使用或购买环境公共用品或设施服务，如支付居民生活污水处理费和垃圾处理费。
3 加大政府、企业和社会的环保投入的建议
《国家环境保护“十五”计划》提出，要实现“十五”国家环境保护的目标，“十五”期间的环境保护投资需求大约7000亿元，比“九五”实际环境保护投资增加3500亿元。对于这样庞大的投资需求，只有充分发挥市场机制，全面加大政府、企业和社会的环保投入，尤其是企业和社会的投入，逐步建立一个以企业和社会公众为主体的环境保护投入机制。
3.1 增加各级政府财政环保支出
在我国，尽管政府或公共部门环境保护投资占环境保护总投资的比例要高于发达国家的水平，但政府环保部门的财政预算支出占国家财政预算总支出的比例却明显低于发达国家的水平，平均相差10倍左右。因此，增加环保投入首先应该增加国家财政预算用于环境保护的支出。由于政府具有特殊的信用资源，因此，可以采用下列措施提高环境保护的财政投入：(1)建立政府公共财政预算制度，在中央和地方财政支出预算科目中建立环境保护财政支出预算科目，稳定提高政府财政对环境保护的支出，环境保护财政支出内容包括行政管理、环境监理、环境监测、环境规划、环境标准、环境信息、环境宣传和环境科学研究等；(2)明确排污费为国家所有资金，取消无偿“返还”政策，统一按照预算内资金使用管理，中央财政适当集中使用一定比例的排污费资金；(3)根据环境事权的划分，政府将承担或部分承担环境公共基础设施、跨地区的污染综合治理、生态环境保护与建设以及履行国际环境公约等方面的投资，为此，中央和地方政府可以组织发行中长期环境建设或“绿色”债券和环保福利彩票；(4)利用政府的信用资源，积极争取国际金融组织、国外政府的优惠贷款和援助。不过，政府在环保投融资工程中，要特别注意财政信用、银行信贷和投资三者之间比例结构的合理性；(5)制定和实施环境税收政策，如开征包装废物、含磷洗涤剂、臭氧层耗损物质、废旧电池、废旧家用电器、一次性筷子等有害环境的产品税，为增加财政预算环保支出提供新的财政收入来源；(6)为了强化政府对环境投资的宏观调控能力，建议建立中央、地方或跨地区的环境保护投资基金或国家环境保护投资公司。
3.2 积极引入民间资本投资环保设施
在这方面，政府最重要的任务就是为企业和社会公众建立一个稳定的政策环境，确保企业和公众在环境保护投资中取得一定的经济回报。稳定的政策环境应该具有“大棒加胡萝卜”的特点：一方面，政府应该严格依法执法，促使污染企业或违反法规标准的企业保证有足够的环保投入；另一方面，政府也应制定一些环境服务的税收和价格优惠政策，以鼓励企业和社会民间资本用于环境保护。一些经营性的环保公用设施，如收费的污水处理厂、垃圾处理厂等，由于具有比较稳定的现金流，只要收费标准和价格合理，使得投资有合理的投资回报，完全没有必要由政府大包大揽，而以授权经营的方式交由企业（包括外商、国企、民营企业等）投资和运营，政府只要监督该企业是否达到环保要求即可。引入民间资本的另一种方式，是将一些现有具备企业化经营和公司制改造的环保公用单位（如污水处理厂）改制为有限责任公司甚至股份有限公司，再通过增资入股、发行公司债券、股票上市等方式吸引其他企业或个人投资（当然所募集资金必须大部分用于环保）。当务之急，政府最重要的是尽快全面实施污水处理收费、垃圾处理收费、危险废物集中处理收费等收费政策，改革收费体制，而且允许环保公用设施企业根据“保本微利”或“社会平均回报”的原则自行确定收费价格。
市场经济要求企业有明确的产权关系，从而使其拥有独立的投资决策权和生产经营权。企业自主权一方面为其投融资提供了灵活的条件，但另一方面也要求企业承担投资和生产中的全部风险（包括环境风险），同时遵守国家有关的政策法规（如环境标准）。为了使企业在追求经济效益的同时，能积极预防和削减污染，建议在以下6个方面进行改革和完善：(1)对环境投资项目的贷款利率、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策；(2)利用排污费资金、财政资金或专项基金对环保产业和有明显污染削减的技术改造项目进行贴息；(3)环保投资公司和政策性银行应优先向污染控制和清洁生产提供贷款资金；(4)完善投资项目的审批制度，改变按投资规模划分审批权限的做法，建立项目申报登记备案制度；(5)为鼓励环境基础设施的投资建设运营，对经营环境公共物品的企业实行税前还贷还债，或者免征营业税；(6)鼓励企业利用证券市场进行回报融资。
在环保产业优惠政策方面，建议：(1)选择绿色外贸导型产品（如环境标志产品）给予信贷、税收优惠。鼓励拥有国外环境标志的外商与国内企业合作，开发新的绿色产品出口。(2)对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品，减征进口关税；对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车，减征消费税和关税。(3)对经营环境公用设施的企业，在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠；允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工程项目加速投资折旧。(4)借鉴国外经验，制定环保风险定级标准，金融部门具此决定信贷投向，建立信贷环境风险防范机制。(5)试点建立中国绿色银行。绿色银行可办成股份制银行，政府部门、商业银行及个人均可投入一定的股份，国家在税收、发行债券等方面给予一定的优惠。
3.3 推行环境公用事业的企业化经营管理
由于规模经济、技术特征和政治等因素的影响，传统上，环境公用事业（如城市污水和垃圾处理）大都是由政府直接经营的。这种机制一方面使环境公用事业部门普遍出现低效率现象，另一方面又使政府背上了沉重的财政负担。在这种情况下，私人部门（或民营企业）的积极参与就成了许多国家环境基础设施的建设和运营模式的重要发展方向。通常的做法是，由政府指定或市场竞争产生的企业，在一定的产权关系约束和政府的监督（主要是服务质量和价格）下，根据相对独立经营和自负盈亏的原则，生产、销售或提供环境公共服务或基础设施服务，经营收入来自于消费者的购买，如居民和企业交纳的污水处理费。
公私合营或私营部门的参与实际上也就是通常所说的基础设施的企业化和市场化运营。从发达国家的实践来看，表征运营市场化水平的一个尺度就是私人部门的参与程度。公共部门和私营部门联合经营（简称公私合营）提供环境物品和服务的方式有多种类型。一些政府选择保留公共所有和控制资产的合营方式。在这种情况下，政府将主要通过竞争投标方式挑选能够在规定时间内运营好环境基础设施的服务、管理和租赁合同方。具有明显私营特征的公私合营方式通常有“建设－运营－移交”(BOT)以及由此演变的特许经营和剥夺性私营。BOT是一种于80年代发展起来的，利用私人资本进行基础设施建设和运营的项目融资方式。BOT模式在我国的城市环境基础设施建设和运营方面将具有很大的发展前景。建议有关部门抓紧出台有关鼓励环保公用设施企业化经营的法律和配套政策。