许晓晓
身份证号码：445202198502180344
摘要:随着经济的飞速发展，大量工业废水和生活污水直接排入水体或排污未达标,造成水污染加剧,不少城市近年来都曾出现过缺水现象和影响人民健康的安全大事。传统建设模式存在着投资、建设、管理、使用一体化带来的部门垄断、效率低下和权力寻租现象,投资规模扩大,经费超支现象严重。这种弊端和陋习必须通过持续深入的改革逐步予以摒弃。2014年年初以来,中央政府一直在全国各地力推PPP(公私合营)模式。PPP模式的主要特征是以项目为依托全程合作,利益共享风险共担、公平与效率实现自然结合。本论文针对水污染治理下的PPP项目存在的分工、合同项目、监管等问题进行研究，且提出合理分工、完善监管体制、履行完全契约精神等一系列相应对策。关键词:水污染治理;PPP项目;契约精神
一、引言
PPP模式是基础设施建设中引入社会资本、减轻财政负担的有效手段。全面应用与推广PPP模式,必须明确“利益共享和风险共担”两大核心要义,处理好政府与市场、短期与长期、传统与创新的关系,解决好传统模式下的资金不足、规划和项目遴选不善、管理低效、后期维护不足四大问题,关注候选项目识别、项目构建和评估、公私合作合同设计、公私合作交易、公私合作合同管理五大阶段以及做好成立政府管理机构、组织专家团队、搭建公共交易平台、组建SPV公司、建立PPP项目库、制定推进PPP的工作方案等六项重点工作。
二、水污染治理PPP项目存在的问题
(一)缺乏项目实行的全程监管
2007年，某污水处理厂供水源被曝出有严重污染现象，且从自来水管里送出的供市民引用的自来水散发着恶臭味。在此次项目中，企业因为项目缺乏全程监管做出自利危害公共财产的行为，在项目实地落成之后，双方对于后续的污水处理详尽过程并未采取任何监督反馈机构，这给投机主义者留了很大的空子从而造成了污水处理项目的失败。在该项目中，关于污水处理费用这一合同条约，双方规定政府依据企业污水处理量进行支付污水处理费用，污水处理量越高则支付的薪酬越高，而排除水资源的质量只要达到该市水利局基本标准即可，而关于污水处理过程中的具体步骤及工序双方并未设置要求及监管设施。在实际过程运营中，企业在未经申报以及未与政府有关部门的沟通下私自将排出废水的塑料管道二次使用于排除供市民引用的纯净的自来水，导致水资源受到污染并散发臭味。而企业的这项为了减少成本提高企业利润加大企业污水处理量的行为，给污水处理厂带来了声誉上极大的损毁且干扰了市民的正常生活，很大程度上影响了工业项目的进程。
(二)政府与社会资本分工不明确
政府与社会资本分工划分并不明确，市水务集团推脱责任，污水处理厂的管理运营也未真正的走向市场化企业化，导致企业没有收入来源，迟迟无法进行工程的进一步实施，不堪重负被低价收购。该污水处理整个项目中出现了很多被推迟被拖延的问题。某污水处理项目自2001年一期工程建成后，项目中配套管网建设、排污费收取等问题便被无限期地搁置，以致工场闲置。在双方合同中明确规定了某高科主要负责项目立项、征地、规划、报建等手续，并实行污水处理收费政策与收费办法。但在实际建设过程中，因道路规划等问题，政府开发区部门无法落实并履行承诺，导致项目进程拖延被搁置。
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(三)缺乏相对完全契约
在该污水处理项目中投资方缺乏相对完全契约，致使项目的经营方利用政府承诺和保证政策的变化剥夺了A公司的项目经营权，攫取A公司的投资收入，攫取项目的可占用准租。投资者虽然获得了回购补偿，但项目投资巨大，退出经营意味着巨大损失。在该污水处理一案中存在了不完全契约、再谈判、多投资主体、一方采取机会主义行为等问题，很大程度上干扰了双方履行合同完成项目的实施工作。2003年3月该市排水公司停止向A公司支付任何污水处理费，阻断了A公司污水处理厂的唯一收入来源。迫于无奈，该省外经贸厅经A公司求助出面调解，A公司却被告知该市政府已废止了《专营办法》。在多次调解无果的情况下，2003年8月21日A公司将该市人民政府告上法庭。该市政府认为:国家规定不符合共担风险、共享利益原则的“固定回报”项目是不予支持是禁止的。而该项目《合作经营合同书》里规定了最低污水处理量及部分固定价格汇率违背了国家要求，政府废止属于依法行政，诉讼失败。
三、水污染治理PPP项目存在问题的对策
(一)建立完善的监管体系
在该污水处理项目一案中，完善监管体系的重要性已经显露出来，监管体系的缺陷直接造成了企业产生自私自利行为，这严重影响项目的完成进度及效果。针对在污水处理项目中出现的这种问题，投资方以及合作方应通过健全完善的监管体系，有效解决建设运营过程中合资方的偷工减料现象,进而提高工程建设效率。在广州西朗以及揭阳市九座污水处理厂一同捆绑招商的两个项目中，创建了较好的监管体系。在广州西朗污水处理项目的承包商筛选阶段，投资者就过往业绩、技术标准、质量管理体系合理规范化方面进行核实，并将设计文件报送相关部门审核，按照审核意见及国家规定完成修改完善设计。这项措施较好的保证了工程质量。在建设过程中，投资方设立了工程现场管理小组，令其监督、督促施工现场的进度，并确保其质量与安全。同时按国家规定的建设程序，公开招标具备相关资质和经验的监理公司，对工程实行全程监理，确保最终能顺利完成工程，并交付使用。广州西朗污水处理项目很好的在项目运营的投标前期、施工中期、交付后期这三个阶段分别采取了不同的审查监管管理方式，建立了完善的全程把控监管体系，并取得了良好的效果。
(二)明确分配任务，主体责任分离
政府与社会资本分工不明确，导致工期拖延，企业无法获得收入，已经成为PPP项目中常见现象，该污水处理项目一案中展现得淋漓尽致。针对这种分工不明确的现象比较有效的办法之一便是将实施机构与采购主体分离，各司其职，减少责任难分纠葛不清的问题，提高工期运营效率。广州西朗污水处理项目中利用EPC交钥匙总承包合同解决了任务划分不明确这个问题，很好的呈现了将实施机构与采购主体的分离。为确保项目在约定的期限内，以固定的价格，处理符合合同规定的基本处理量的污水，香港亿辉公司专门采用了EPC总承包模式对项目进行设计、采购、建设。在EPC承包模式下，承包商的设计占据主导作用。在整个项目实施过程中，总承包商只需完成法律规定的条目，至于其他工作总承包商只需监督、负责项目进程，可以将其分包给其他承包商。而分包只需在满足合作方的基本要求下根据实际情况择选优秀的专业分包商即可。该方案不断改善了项目建设的整体方案，有效克服了设计、采购、建设衔接不合，分工不明的问题，有利于设计、采购、建设各阶段工作的良好配合，在规定的时间内建成并运营项目，提高整体实施效率，获得优异的投资效益。更进一步来说EPC合同项下的污水处理项目设计、采购、实施主体责任明确，有利于找寻问题出现的根本原因及其相应的负责主体。
(三)拟定详细完整的特许经营合同
对于拟定详细完整的特许经营合同在广州西朗污水处理项目中，优势凸显。广州西朗污水处理项目的特许经营合同经过数年的谈判才跃然纸上。因其精准的专有名词解释，以及关于水质监测、水量计量、费用计算、合同变更等方面较为详尽的阐明，它的部分内容被国家建设部引入到最新的特许经营合同样本中，作为范本。拟定详细完整的特许经营合同能较好的规避合同一方不遵守承诺，能较大程度上的减少非完全契约精神。
而对于合同中政府承诺的条款更应高度注意，政府承诺通常包括政策和行政上的支持，例如基本(保底)污水量的保证、特许期保证、竞争限制保证、价格保证等。政府和项目公司要对这些内容逐一进行细化和明确，一方面增强政府参与项目建设的责任感，另一方面增强项目公司在项目建设运营中的安全感，为项目顺利运作提供保障与支持。针对这一点，广东省揭阳市九座污水处理厂项目让人眼前一亮，该项目是我国第一个不设保底水量，按环境绩效付费的完全PPP要义污水项目。项目建立了环境绩效付费机制，不设保底水量，根据污水处理厂月平均进水COD浓度，确定进水浓度系数，对各厂进水浓度进行考核，并以此作为污水处理服务费计算依据，破解污水处理厂进水浓度低的难题。污水处理服务费采用“按日计量、按月支付、按月考核”，颠覆了传统污水处理厂招商中政府为投资人提供保底水量的模式，政府只对污水处理设施所发挥的减排效果进行付费，更有利于发挥投标人技术优势，促使投标人积极进行污水配套收集管网优化设计和运营管理维护。
参考文献:
［1］张海明．江苏省城镇污水处理公共资源投资运营PPP模式研究［D］．西北师范大学，2015．
［2］吴卫锋．城市污水处理BOT项目特许权协议中的关键因素分析———以无锡新区硕放污水处理厂三期扩建工程为例［D］．东南大学，2015．
论文作者:许晓晓
论文发表刊物:《防护工程》2018年第18期
论文发表时间:2018/11/7
标签：污水处理论文; 项目论文; 政府论文; 合同论文; 水污染论文; 公司论文; 契约论文; 《防护工程》2018年第18期论文;