热察绥巡阅使与民国前期特区军政体制探析，本文主要内容关键词为：军政论文,探析论文,民国论文,特区论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K258 ［文献标识码］A
［文章编号］1673—0755（2007）03—0047—05
民国前期广泛设置巡阅使等使职。从1912年11月27日设立长江巡阅使至1924年12月11日下令全裁巡阅使，巡阅使职务共存12年之久。考虑到裁撤巡阅使时因人设法，陆军检阅使得以保留，东三省巡阅使明裁暗存，且北京政府于1924—1926年又设置了一批使职，如，陕甘新巡阅使、副使，[1] 加上一些自称或公推的东三省保安司令，联军总司令之类职务，虽非中央任命，但其职能相近，因此，可以说巡阅使制度是与民国前期政治共始终的一种独特军政制度，总计约70余个。目前，对此系统研究者甚少。[2] 本人试图对其作一整体梳理。其中，热察绥巡阅使，是直系军阀独立控制北京中央政府时期在热、察、绥三特区设立的一个使职。本文着重探讨热察绥巡阅使的设废及其军政职能，特区军政体制及民国军阀政治之内在联系，以求教于方家。
一 热察绥巡阅使简介
（一）特区巡阅使与热察绥巡阅使的设立
民国北京政府时期在近畿与边远少数民族地区设置与省级平行的特区制度。先后设立有京兆、热河、察哈尔、绥远、川边五个特区。（本文“特区”仅指热、察、绥三区，后不再注明。）
从辛亥革命到冯玉祥北京政变，是北洋军阀政治体制逐步形成并达到顶峰的时期。此间，我国北方边疆历经外蒙危机，中国参加第一次世界大战等复杂局面。为此，中央政府采取了一些措施，旨在强化对边疆与少数民族地区的管理，增进边疆与内地的政治经济文化联系。一方面，北京政府1913年11月改归绥道为特区归绥远将军统辖。绥远特区辖绥远道及乌兰察布盟、伊克昭盟。1914年7月设立绥远道，由前清所设12厅改制而成的县及同年6月察哈尔特区设立时从该区割与之丰镇等4县组成；热河1914年1月设特区，热河辖热河道及卓索图盟、昭乌达盟。其中热河道，统辖所属15县民政；1914年6月，设察哈尔特区。察哈尔辖兴和道及锡林郭勒盟及察哈尔左翼四旗察哈尔右四旗各旗牧厂达里冈崖商都各牧厂地方。兴和道初辖丰镇、兴和、凉城、陶林四县及原属直隶口北道的张北、独石、多伦三县。同年7月将丰镇等4县划归绥远特区。另一方面，在特区先后设置了五个使职：（1）西北筹边使徐世铮、兼西北边防总司令，以管理西北及内外蒙事务为主。（2）东三省巡阅使张作霖。（3）蒙疆经略使（张作霖兼），主要涉及北方国防与内外蒙古事务，指挥节制热河、绥远、察哈尔特别行政区都统。（4）“热察绥巡阅使”王怀庆。（5）西北边防督办冯玉祥。张之江先后任过督办职务。该职为完全负责西北边防之行政、军事、地区包括内外蒙古、新疆一带。
我们注意到，与三特区相关的三使徐世铮、张作霖、冯玉祥，他们在民国军阀政治时期均发挥了极为重要的作用，但这三使均有其他军政兼职。（笔者有另文论及）而王怀庆任使职时期虽然也兼任京畿卫戌总司令职务，正式以三特区地名冠名的仅任职者也仅“热察绥巡阅使”一个。并且，该职是完全以三特区为管辖对象与范围的。热察绥巡阅使一职的设立及其职能行使将特区军政合一体制达到前所未有的程度。热察绥巡阅使设立本身就是以直奉战争直系一方的胜利及其直接掌控北京政权为前提的。王任巡使期间为直系军阀领袖曹锟贿选中华民国总统效尽犬马之劳。
我们首先考察热察绥巡阅使的设立及其军阀政治背景。
1922年第一次直奉战争后，直系控制北京中央政府。1922年5月，北京政府任命王怀庆为热察绥巡阅使。王怀庆任此职前为北京步军统领衙门统领，并且一度兼任陆军第十三师师长，是个典型的军事将领。同一期间任命的使职有：海疆防御使刘冠雄、援赣总司令蔡成勋、福建镇抚使李厚基。[3] 同期裁撤的使职有：东三省巡阅使及蒙疆经略使。
同时，特区其他高层人事变动如下：奉系热河都统汲金纯改王怀庆，察哈尔都统张景惠改张锡元。绥远都统马福祥任原职。（本文有关特区行政区划与军政职务基本材料未注明者均以刘寿林该书为据，恕不一一说明。）热河特区10个要职，除审判处长朱重庆没变动外，政务系统文职全部变更。军务系统武职未变：林西镇守使、朝阳镇守使仍旧。察哈尔特区变动最大。12个要职，除文职特派交涉员张绍曾，武职察西镇守使乔建才外，其余职务全部更换人事；绥远特区8个要职高层人事与都统一样无变动。
当时，特区中央驻军毅军在战争站到了直系一边。近畿毅军司令为米振标，热使王怀庆兼会办毅军事宜。以1922年10月29日资料为准，毅军兵力：步队12营3哨；马队5营3零2哨；炮队1营；机关枪4架；军乐队半部仍按照陆军1师编制，兵额七成，共有：步兵12营；骑兵6营；炮兵2营；机关枪1连；军乐队半部。[4] 热河林西镇守使为毅军张殿如，朝阳镇守使为老北洋系殷贵。直奉战争中奉系军阀被打败后，察哈尔察东、察西两镇守使无变动。绥远此时尚无镇守使设置。这即是三特区巡阅使设立的军政背景，也是巡阅使以后行使军政职能的基础。
热察绥巡阅使随着直系军阀在第二次直奉战争中的失败而裁撤。
（二）热察绥巡阅使与巡阅使署组织制度
巡阅使从法理上讲是北京政府因特殊目的事务而设立并派往省区的执行中央政治使命的临时职务，但在实践中一部分巡阅使的任期相对稳定经常化。这样，巡阅使可分为较长时期设置巡阅使署与临时不设立巡阅使署两种。巡阅使署就其性质而言，是一种特殊的介于中央与省级地方之间的权力机构。分为省区性的和地区性的两种。[5] 前者掌两省以上或某一区域军政事务，有两广、直鲁豫巡阅使等，后者有长江、南洋、海疆巡阅使等。
巡阅使署编制虽无统一法令规定，但就笔者所见材料，其职署编制基本接近。一般设置1长8处。任职人员均为武职拥有军衔阶级者。
北洋政府颁布的第一个巡阅使组织条例是《长江巡阅使条例》，[6] 其使署与都督体制相同。所有巡阅使除西北筹边使由国会正式通过组织法外，其余东三省巡阅使等组织大纲均是以前述长江巡阅使及较早的两广巡阅使为模式标准。东三省巡阅使署设置总参谋长，秘书处，参谋处，副官处，政务处，军械处，军需处，军医处，军法处等八大处。前述政务处系限于军事有关之政务均系之。各处长均系少将阶级或同等官之简任职。设置宪兵司令1人，宪兵300人。另可聘请谘议、顾问若干名。[7] 1920年10月17日之《直鲁豫巡阅使署组织令》较之前述章程仅增设卫队条款。[8] 从此，巡阅使署编制基本定型：设置一长八大处，设宪兵司令及卫队，可聘谘议、顾问若干名。笔者查阅到了1924年夏秋热察绥巡阅使署任职人员情况与上述编制相符，而且，热察绥巡阅使署与京畿卫戌总司令部某些职务是由相互兼任的。[9]
二 热察绥巡阅使与特区军政体制的转型
民国前期特区的军政高度合一体制是逐步形成的，在直系军阀独立控制北京中央政权时期达到顶峰。即在省区与中央之间设置跨省性军政权力机构。使临时性的军事使职具有准权力机构的性质和色彩。而热察绥巡阅使与直鲁豫巡阅使、直鲁豫巡阅副使、两湖巡阅使、苏皖赣巡阅使等成为当时权倾一时的军政大员。在热察绥巡阅使设置以前，三特区实行的是一种省级特区为本位的军事行政司法合一体制：都统体制。三特区均无独立立法机构存在。热察绥巡阅使设置后，在三特区之上增加了三区共同的军政合一长官，并且有一定的司法行政监督权。这样就一度形成三特区区域为本位的军事、政治、司法高度混一的体制：巡阅使体制。这两种军政体制的运行模式及其军阀政治程度有所不同。
（一）都统体制：特区区本位的军政体制
特区都统本位的军政体制实行的是军政民政合一体制，都统之下道尹兼任审判处长，行政司法合一。同时，形成全区警察处长兼任（都统署驻地）警察厅长，强化警政传统，并且以民警或巡防警卫队担任司法警察，形成军警合一的行政司法警察联合机制。具体而言，都统兼管军民两政，都统下辖文武各机构和职务。在都统辖下独立设置军民机构分理军民两政。热河与绥远都统还兼理司法。察哈尔都统之司法权到1917年4月方确立。都统具有司法行政监督权。特区军政机构及其职设具体情形如次：
1、特区军政机构设置。
都统为特区军民两政最高主管，除都统外另设武职镇守使，绥远特区时尚无镇守使。设立文职5厅2处等职务：文职，政务、财务、教育、实业、警察厅等5厅及全区警务处、审判处。还有道尹与特派交涉员。都统辖参谋长一人，由大总统兼任；设参谋二人，副官二人，书记官三人，均由都统任用。都统府内设军务、总务两处，各设处长一人，军务处长由参谋长兼任，总务处长由书记官一人兼任。军务处管理军务，一般均设军务、军需、军法（军牧）各课，各课长由都统经由陆军部荐请任命。总务处实际负责民政。都统下辖道及县与盟旗两级行政机构，实行县、旗分开管理，道主要负责所属各县的民政事务。特别行政区都统兼管道及所属蒙古各旗事务。[10]
2、特区的司法审级关系。
北京政府时期的法院制度：普通法院实行四级三省制，大理院——高等审判厅（高等审判分厅）——地方审判厅与初级审判厅（县级法院）。[11] 1917年5月，公布《县司法公署组织章程》，规定于未设立地方分庭各县，设立县司法公署，为完成四级三省制的过渡办法。另设县司法公署（未设立法院的县由县知事兼理各项司法事务）
在普通法院以外有专为临时在边疆少数民族地区或特别区域内设立的司法审判组织。特区建立的地方特别审判机关是依据1914年7月颁布的《热河都统署归绥都统署审判处暂行条例》及1917年4月颁行的《察哈尔各旗蒙翼等审判处组织章程》设立的。[12] 特区设审判处，处长由道尹兼任。特区审判处管辖下述诉讼案件：不服县知事之判决而控告者，各盟旗及旗民之诉讼案件。不服审判处之判决者得上告于大理院，但不服县知事的判决事件按民刑诉讼律草案关于管辖各节之规定以高等厅为终审者不在此例。而特区一般惯例由民政厅长或道尹兼任审判处处长、职能相当于省级高等审判厅。由全区警务处处长兼任警察厅长。热河、绥远都统还兼行使监督司法行政权，相当于高等检察厅。并先后以民警、巡防守备队为司法警察。且依据《司法官考试令》在相应法规中规定了审判处审理员任职资格。县无独立司法机构，由县知事兼理司法。按《法权委员会报告书》第二编第五章附录一中国新式法院地点及法官员缺一览表（1926年编制）的资料，当时，新疆省，热、察、绥三特区及川边特区均无新式法院的材料。[13]
所以，特区的司法审级为：（1）大理院（高等审判厅终审案件除外），（2）特区审判处（相当于高等审判厅，审判处长由道尹兼任），（3）县法院（知事兼理）。蒙古盟旗司法事务由都统直接管理。
3、特区立法机构特殊情形
北京政府时期，特区无第一届国会议员，但有第二届国会议员（安福国会）。特区有省议员而无独立的省议会。第二届以后省议员原则上列席直隶省议会参与活动。这是由民国前期独特的政治历史发展造成的。
1912年民初第一届国会选举时，尚无三特区之设。当时仅有京兆、川边两特区。故三特区无以省区代表为身份的第一届国会议员。第二届国会选举时，参议员名额明显减少，众议员名额数：察哈尔2、热河3、绥远1。[14] 同样，第一界省议会议员选举时，热、察、绥三特区尚未成立，故其不存在这个问题。1918年第二届选举时，筹备国会事务局规定，选举区划适用民国1912年10月2日公布的《省议会议员各省复选区表》，而不是像第一届省议会议员那样，适用第一届众议院议员各省复选区表。对于特别区域所属各县，如京兆、察哈尔、热河、绥远等，则通过内务部提交国务会议讨论决定，依照法定复选区表由原属省份选举，京察热三特区应归直隶选举总监督之监督，察哈尔所属宁远、兴和、陶林、丰镇四县，原属山西第十区，由山西办理选举，选出议员拨归直隶省议会列席。绥远选区内一切选举事务受山西总监督之监督。[15] 选举名额适用元年9月颁布的第一届省议会名额分配表。由于负责三特区选举事务者分属直隶、山西两省选举监督，故其弊病立现，如绥远所属的东胜县，因故未办理选举。[16] 热河姜都统下属绥东县初选亦停办。[17] 而特区省议员列席直隶省议会既缺乏可操作性，形同虚设。
总之，三特区既无省级立法机构，也无独立检察机构高等检察厅和独立司法机构高等审判厅，并且，以军警代替司法警察。长期军警混一，军警不分。而特区驻军主力毅军等旧军队以营为基本军事行动单位，设立统领、左右两冀统带等职领军，就军队内部而言与新式陆军师团建制制度相比，士兵的权利更无保障，战斗力也更差，其军事将领更为独裁专权。对当地民众而言，由于长期战乱及《惩治盗匪法》赋予驻军最高盲以惩治盗匪的特殊军事司法权，这使其生命财产较之普通行省更无保障可言。军法会审审判时，采取秘密方式，不准旁听，不准辩服，不准上诉。由于政局动荡，军事机关并得时而引用《戒严法》，《惩治盗贼条例》（1914年），《惩治盗匪法》（1915年）判案，加之《警察犯罪拟适用陆军刑事条例各条》的颁行[18] 军法审判的权力与范围被严重扩大化。
（二）巡阅使体制——特区区域本位军政体制的建立
热察绥巡阅使的设立及其职能行使将特区军阀政治推向极至，形成跨省区际的以区域为本位的巡阅使体制。笔者认为它是民国军阀政治在省区一级的顶峰形态。它与直系其他几大巡阅使如直鲁豫、苏皖赣、两湖等共同构成军阀贿选总统曹锟的地方军政统治基础。热察绥巡阅使王怀庆在1922年5月一1924年10月担任兼职还有：（1）京畿卫戌司令部司令。（2）陆军第十三师师长。（3）热河都统。（4）会办毅军事宜。并且，如前述，热察绥巡阅使署与京畿卫戌总司令部某些职务是由亲信兼任的。此外，特区都统下辖一些机构和职务是兼职的：米振标，帮办热河军务，同时还兼任毅军近畿司令。又如，三特区全区警务处长与警察厅长为一人兼职。三特区审判处长均为道尹兼任。并且，某些机构职能是重叠的。比如，都统公署设有军法处，巡使处也设有军法处，下设军法科。
三 热察绥巡阅使具体职能及其特点剖析
据目前笔者所阅资料，热察绥巡阅使具有特区行政军政权、司法行政监督权、特别法律设废干预权、特区地方财政权、京畿区域警察权等。涉及立法、司法、行政、军事、警察等各个方面。
（一）行政军政权：决定民政军政机构编制设废及人事任免
第一，决定都统公署机构设废。例如，热河都统公署政务厅依热河都统公署政务厅章程，设四科九股，其中第四科为特设司法专科，不分股。于1924年4月24日添设，由巡阅使署军法处一等法官陶大坤充任，到同年7月22日，帮办热河军务米振标呈请王巡阅使裁撤第四科，相关事务仍归原第三科分认办理。[19]
第二，初步拟定军事机构设废。王巡阅使1922年6月5日，批驳原朝阳殷镇守使定热总司令及副司令等人事请求，明令米振标为热河帮办军务，所有军事归一人指挥，殷镇守使请定热司令名义改为东边防守司令，专任热河东边一带防务以专责成。所有清热总司令定热总司令名义自应同时取消。并报曹吴两使请示定夺。[20] 1923年5月24日，热巡署秘书处训令，刘旅长为建凌剿匪司令、陶旅长建凌剿匪副司令、月津贴若干。两次驳回开绥阜三县公民代表呈请添设开绥阜镇守使的请求。[21] 热巡署训令：1924年1月1日，公府军事处奉大总统谕，成立朝阜边防司令部，司令刘富有。[22]
第三，决定军政机构编制。1923年2月2日，开鲁剿匪司令部编制共计13人：司令张连同，下设参谋长，军法官等八职。所部由第一次直奉战争期间张连同热河游击队第一队转化而来，[23] 包括直奉战争中收遍的降兵与土匪。1922年3—10月，热巡使会办毅军事宜责令毅军米司令编制改编毅军成师草案，分别甲乙两案。甲案中央未批准，采用乙案。[24] 核定征兵权，王任巡阅使期间，笔者查阅到不少热使收编军队补充兵额有关文件[25]。
第四，高层人事干预权。1924年2月10日王怀庆曾向吴佩孚提出特区高层人事建议：“专任三区巡阅使，地点以察哈尔为最适之地。原热河都统请调用察哈尔都统，而以张氏调任热河都统，马云亭都统调京畿卫戌总司令。所遗绥远都统职缺请热河帮办军务米振标调任。”[26] 虽然未成历史事实，其拥有人事建议权是无疑的。
（二）司法行政监督权：处理军警司法上诉案件，似乎成为介于中央大理院与省区法院之间的准独立审级
1917年4月24日，大总统令，著特别委任绥远都统蒋雁行，察哈尔都统田中玉监督该管辖区域内司法行政事务。[27] 都统拥有管辖区域内司法行政监督权是无疑的。特区巡阅使设立后，在都统之上增加了介于中央与省区之间的跨区（省）际的司法行政监督权。具体情形如下。
第一，军事行政上诉管辖权。王任职期间，笔者查阅到军内上诉案。（1）林西热河陆军步兵控某连长王文治克扣士兵伙食案。（2）控告黑寺马官兵吸食鸦片案。（3）控告今左冀统带富连瑞私克兵士案。[28]
第二，普通行政警政上诉管辖权。如，国家二档既有关于军警人员被控各案文件，[29] 关于处理警务及行政人员等贪污渎职各案文件，也有行政诉案。如控告朝阳代理警佐沈某贪污等连环控五案，从1923年10月到1924年3月，多次上告，王巡阅使对此，批以“不批不理”。[30] 该案涉及县域警察权的劣绅化及警察职务犯罪及其附带刑事犯罪诸问题。
（三）干预中央法律设废及其效力问题
北京政府时期，采用普通法与军事法并行的二元法律体制。1914年7月，北京政府时期颁行《惩治盗匪条例》，赋予地方军政官吏有条件的死刑特别处置权，完全不同于普通法律系统的死刑复核批准程序。以后该条例改为《惩治盗匪法》，并颁行《盗匪案件适应法律划一办法》，1915年12月9日，又颁行《警察犯罪拟适用陆军刑事条例各条》，使军事特别法适用的范围扩大化。
直系军阀独立控制北京政府时期，地方军事领袖巡阅使、督军、都统等直接干预特别死刑复核批准权的存废问题。1922年11月26日是《惩治盗匪法》两次延期生效的截止期，1922年12月，司法部以部令通告惩治盗匪法，应行废止。察哈尔都统张锡远、热河都统王怀庆、绥远都统马福详联合署名请展期。[13] 结果，1923年3月3日，遂由大总统以命令恢复之。
（四）特区地方财政权
民国北京政府时期，大体实行国地两税划分制度。对地方费如何分配到省、县、市，皆由各级地方团体自行决定。地方实力派要求划分地方与国家税收的呼声日益高涨。[32] 实践中，国、地收支仍照民国初年国、地两税草案及国、地政费标准案办理。但地方藐视中央，截留中央款项。不独各省无款解交中央，中央自行征收的关、盐两税，也遭各省截留。北京政府只得妥协。就盐税而论，四川与中央商定四六分收，江苏与中央五五分收，河北答应归还中央盐税的前提条件是必须由中央每月拨军饷30万元。以资交换。[33] 特区情形也相近。椐王怀庆致张都统函电称，前都统与部交涉愿议系照原定比额外之盈余解拨察六热四分配，因部定比例过巨断无额外盈余所谓察六热四系属完全搪塞，后经交通总长从中疏通，始规定按照全年收入分作十成，中央酌提四成，余六成由热察两区每区各得三成在案。[34]
（五）京畿区域警察权：特区巡阅使兼职京畿卫戌总司令。该使同时行使警察独裁功能。[35] 在曹锟贿选总统期间为控制京津舆论与秩序尽效犬马之劳。
综上所述，我们认为，特区设置巡阅使时期其军政体制具有下述特点：法外强制性权力是巡阅使的权力行使的首要特征；其次，巡阅使军政权力的体制是以省区军政混一，以军统政，进而控制财政司法权力的军政体制为基础的。具体而言，第一，在行政区划与机构方面，中央与省（区）之间增加了一个准行政管辖等级，但对道以下民政事务干预并不很多。第二，在司法审级与管辖方面，巡阅使在具有法定特区最高军事司法权与特别法性质的司法权的同时，逐步侵越法外普通司法权力，其司法上诉管辖权实质上增加了一个准司法审级。但对于行政诉讼大多采取“不批不理”态度。第三，在军政军令权方面，在督军与总统，参谋部与陆军部之间增加了一个准军事机构层级。第四，军警关系方面，北京与京畿包括热河等地军警一体化，热使与直鲁豫、两湖、苏皖赣、闽浙等巡阅使一起构成民国军阀时期军政体制顶峰形态之不可缺少的一个军政机构层次与级别：由现役军人大总统曹锟一跨省区级大军阀巡阅使一省区级军阀督军一道级军职首领镇守使形成民国前期军政体制的金字塔。
总之，热察绥巡阅使的设置对特区及民国军政体制均产生了极为独特而重要的影响。其设置既是民国前期军阀政治顶峰时期的表征之一，也是直系军阀实现其军事寡头政治的典型途径与方法。特区军政体制下，一方面，人民权利遭践踏。另一方面，在民国初年俄国策动外蒙自治的其独特的历史背景下，对于加强内蒙地区与内地和中央的政治经济文化联系，巩固边防有一定的历史意义，为南京国民政府时期热、察、绥特区设省奠定了文化基础。
［收稿日期］2007—01—26