消除贫困与农村人力资源开发——兼论中国扶贫体制的改革与创新，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,人力资源开发论文,体制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、扶贫观念错位与体制的缺失
按照比较流行的划分方法，如果我们把投钱投物，直接用于减缓贫困的扶贫项目称为“硬”扶贫项目的话，则可以把用于启迪智慧，开发潜能，教授技能的相关教育，培训等扶贫项目称之为“软”项目。反观二十多年的扶贫历程不难看出在资金投向上普遍存在重“硬”轻“软”的倾向，虽然二十年前就提出开发式扶贫的理念，即把单纯给钱给物的“输血式”扶贫逐步转化为以培育贫困地区自主脱贫能力的“造血式”扶贫。但“开发”的实质性含义被更多地理解为农村的基础设施，环境改善等硬件条件的建设。而对于农村的人力资源开发则很少涉及。直接用于贫困农村人力资源开发的资金和项目更是少之又少。
形成这种局面既有认识上的原因，但更主要的还是由于扶贫体制方面的局限，可以概括为以下几点：
(1)把人力资源开发局限化。我们在调查中发现：不少人认为人力资源开发仅仅涉及城市及工商企业，农村连九年义务教育都不能完全普及，根本谈不上人力资源开发。把人力资源开发的内涵局限在很小的范围。实质上，人力资源开发的涵盖面大可以是一个国家，一个民族，小可以是一个家庭，一个具体的人。很难想象中国在推进人力资源开发的进程中可以把占人口70％的农民排除在外。事实上，系统提出人力资本理论的西奥多。舒尔茨正是通过研究美国二十世纪五十年代农业问题，发现农业生产率的提高和粮食产量的增长更多的是依靠劳动者能力和技术水平的提高而非劳动力和资本的增加这一事实，进而把人力资源视作促进经济增长的重要变量。中国农村和美国的农村情形当然不同，但人力资源及人力资源开发的概念在本质上是相同的，所不同的在于人力资源的素质，能力不同，还有就是人力资源开发的起点，层次和环境的不同。也正由于如此，愈显出中国农村，特别是贫困地区人力资源开发的紧迫性。
(2)扶贫对象主体定义的模糊化。扶贫对象究竟是贫困地区还是贫困人口？很多时候我们是把它作为同义语来理解的。但实践告诉我们这会造成某些混淆，例如，贫困地区有富裕的人群，反之亦然，如果扶贫项目是用于农村基础建设，则受益人群并不仅是贫困人口。很显然，强调地区概念会在一定程度上弱化对特定贫困人口的扶持力度，过分强调对贫困人口的扶持，又不利于贫困地区的整体发展。可见对扶贫主体理解的微小差异会直接影响到扶贫的方式，进而影响到扶贫的具体操作模式及效果。农民作为受扶的最终主体在扶贫运作过程中只能被动地接受结果而没有获得平等参与的权利，这种政治权利的缺失客观上会导致阿玛蒂亚.森所说的那种“生产权利”和“交换权利”的不公平状况出现，是有悖于扶贫宗旨的。
(3)扶贫效果的政绩化。为了使扶贫的各项措施得到更好的落实，不少西部省区明确规定党政“一把手”为扶贫工作的第一责任人，分管领导为具体责任人，把扶贫开发进度的快慢，效果的好坏作为考核各级党政负责人的重要依据。由于现阶段中国干部人事制度的某些弊端形成了某些干部畸形的政绩观。为了加快扶贫工作进度，出于良好愿望而制订的一些规定在一些地区反而助长了某些官员为了所谓“政绩”而扶贫的思想，重则弄虚作假，欺上瞒下。轻则急功近利，急于求成，违背了扶贫工作的客观规律。自然不会有多少人会把不能立即显效的，需要付出长期努力的农村人力资源开发当作一项重要的工作来抓。
(4)社会公共政策体系的不完善，使得市场经济的趋利性有可能对扶贫过程产生侵害和冲击。因为无偿或低息的扶贫资金和项目会被某些人视为获利丰厚的一块肥肉而千方百计地通过各种手段和途径来达到获取或谋利的目的。我们前面曾经谈及扶贫对象主体不明确的问题，如有的资金是用于农村基础设施建设，有的用于社会公益事业，有的用于扶持龙头企业，有的则是直接用于贫困农户，扶贫的涵盖面很广。当然可以说所有冠以扶贫名义的项目都是围绕扶贫这个中心来进行的，但这样做所带来的问题是那些真正需要帮扶的农民是否得到了实实在在的帮助？据我们的调查，某些所谓的龙头企业可以轻易地得到几十万，甚至几百万的扶贫资金，而有的真正贫苦的农户甚至难以获得购买种子，化肥的区区数百元钱。扶贫对象主体的模糊和现行扶贫体制存在的人为操作空间，给扶贫的公平和公正留下了隐患。
(5)不规范的扶贫运作方式带有明显的权力痕迹，例如在很多地方实行的领导干部“定点帮扶”制度就存在权力越大，可动用的资源就越多，所定点的地方受益就越大的现象。在扶贫资源既定的情况下，扶贫资金在不同地区，不同项目之间的分配是一种此长彼消的关系，也就是说靠不规范权力运作的扶贫机制有可能造成某一地区(某些人)的发展是以牺牲其它地区(其它人)的利益为代价的结果。
经过二十多年逐渐形成的以行政权利为主导的现行扶贫体制，应该说是政府在发展市场经济初期既要追求发展，追求效率，同时又要兼顾公平，缩小差距所不得不采取的唯一选择。而且在一定的历史时期发挥了巨大的作用。但是，随着中国社会，经济的不断发展，环境和条件都发生了深刻变化，这一体制也越来越多地暴露出其固有的弊端。这种弊端集中地表现为本来应该作为政府施行公共政策的扶贫过程却与某些人的经济利益，与行政权力发生了不应有的联系。世界上很多市场经济很发达的国家同样采取转移支付的手段来缩小贫富差距，作为一种公共政策的实施与市场规则并行不悖。在中国，由于政府权力运作机制没有进行相应改革，扶贫作为一种带有政策倾向的政府公共支出，很容易异化为传统体制下的政府投资行为。
二、农村贫困地区人力资源开发
农村人力资源开的特殊性在于贫困农民(以下均称农民)所受教育程度很低，所处的环境边远闭塞，而且十分分散，因而农民在接受和认知新事物时受到很大的局限，了解和认识农民的局限性和认知特点，对于搞好农村人力资源开发是十分必要的。农民的观念，潜质和能力的形成可以从农民的自身条件和外在环境因素两方面来考察，自身条件主要指受教育程度，性格禀赋，谋生技能，健康状况等。外在环境因素是指对农民的观念和能力产生较强的的良性影响或刺激，从而有利于激发农民潜能.改变农民行为方式的外在因素。(对那些显而易见的具有共性特征的外在环境我们不再进行讨论，例如地域环境等因素。)很显然，对于成年农民来讲，自身条件基本上是静态的，而外在环境条件是动态的，这种变化着的外在因素以一定的方式影响着农民，并且使他们发生相应的变化，这正是使农村人力资源开发成为可能的客观基础。
农村贫困地区的人力资源开发有其特定的含义，根据农村的实际情况，我们把它定义为三个层面的开发，即：通过观念层面的开发使农民适应社会的转型；通过潜能的开发使农民增强脱贫致富的信心；通过技能的开发使农民提高开拓生存空间的能力。农村人力资源的开发过程，实际上是一个农民接受外来观念，信息，和技能培训，从而提高自身能力和素质的过程。根据我们在云南省思茅地区的实地调研，（注：1990年联合国农发基金会与中国政府签定合同，向中国政府提供2950万美元的长期低息贷款，用于云南思茅地区九县35个乡镇的农业扶贫开发项目。该项目1994年开始实施，2000年结束。2001年进入还款期。2002年，受有关部门委托，笔者对该项目的执行情况进行了为期三个月的调研。）可以得出以下结论：
(1)只有以特定渠道，特定方式自外输入的信息，观念等才会对农民惯常的思维模式和行为模式形成有效的刺激和影响。文化程度的局限和中国农民特有的现实性决定了他们对感性层面事物的积极认同而鲜于理性思考。因而通过亲戚，朋友，邻里而获得的；包括外界信息的传递，做某件事或不做某件事的引导，劝说，以及他们自身的变化所形成的示范作用，都比较容易对农民产生积极而且有效的影响。那些程式化的说教对农民的影响作用是微乎其微的。深入认识到这一点，对于正确的把握文化扶贫，科技扶贫等属于观念，素质层面上的扶贫措施以及具体的方式方法具有很重要的意义。
(2)培训和提高农民的生存技能，是帮助农民勇于离开土地，走进城市，开阔眼界和摆脱贫困最现实的途径。经济发展所带动的农民工的流动，如果仅限于为城市提供简单劳动的低层次的农民工的流动并不能带给农民多少实惠，不但农民工缺乏进一步发展的余地，同时也给城市管理带来一些问题。这里所说的简单劳动并非以脑力或体力劳动来划分，也不是以劳动的“技术含量”来划分，而是以劳动或提供的服务质量来作为划分的标准。例如，安徽无为就以提供高质量保姆而闻名，“保姆经济”支撑了无为地区经济的半壁江山。这与当地政府因势利导，高度重视对保姆的系统培训直接相关。很显然，我们不能把这种已经形成规模和品牌的服务简单地归结为“低层次的简单劳动”。中国的城市化正处于快速发展的阶段，有针对性，有组织，有计划地对农村剩余劳动力，特别是贫困地区农民的技能培训，(甚至可以包括一些在城市生活的规则，常识等)不但是使他们增强摆脱贫困的能力，更好地适应社会发展的有效途径，而且也是为未来城市化未雨绸缪的明智之举。
(3)以农民容易接受的各种方式，坚持不懈地开展乡村文化建设，向农民普及文化科学知识以及民主，法制观念，市场经济法则的基本常识等等，使农民逐步摆脱蒙昧与贫困，才能使农民从真正意义上融入现代社会。当然，这是一个很长的，但又是需要实实在在去一点一滴做的事情。
以上结论源于我们在调查中发现有三种因素对农民的影响最大：一是社会关系，我们称之为关联效应。二是邻里之间的相互影响，我们称之为示范效应。三是地域文化环境氛围的影响，我们称之为文化效应。(1)社会关系状况对个体农民(户)的观念.能力影响作用非常明显；自身条件基本相似的不同农民(户)有无直系亲属在城市工作的社会关系或外出当兵的经历。其生活状况大不相同，大凡有上述社会关系的农村贫困家庭贫困程度较低，容易摆脱贫困，而且不易返贫。这不仅是他们可以得到额外的经济资助，更重要的是外出工作的亲人给他们带来了新观念，新信息。使他们开阔了眼界，增强了脱贫致富的能力。故当地农民有“出去一个，富了一家”的说法。(2)邻里之间的示范.带动效应可以在无形中有效地改变农民的观念和行为方式，我们在调查中听到一个很生动的例子；某县的一个扶贫工作组到一个贫困村动员农民种一种叫香橼的水果，并且带去了种苗，但由于没有先例，无论怎样宣传，农民就是不愿意种.只有一户农民要了种苗，在自己承包的山地上种了几亩，结果第三年就挂果，而且卖到了好价钱，村民们这才纷纷效仿，该村成为远近闻名的香橼种植村。(3)地域文化环境对人的影响不但是深刻的，而且是整体性的，生活在特定地域的所有人都在公平地，自觉或不自觉地接受由于各种历史或现实的复杂因素形成的特有的地域文化环境以及思想观念的影响，并且在价值取向和行为上具有相当程度的趋同性。一个很具说服力的例子仍然来自于我们的调查，云南省思茅地区镇沅县九甲乡，地处哀牢山区，距县城80多公里，100％的山地，属于典型的高寒山区。“三道梁子九面坡”，是当地农民对九甲乡自然景况的生动描述。就是这样一个自然条件并不好的山乡，我们看到的景象却是森林茂盛，溪水潺潺的宜人景象，田地打理得十分整洁，足见耕作之精细。调研结果显示：九甲乡是整个思茅地区使用农发贷款效果最好，还款率最高的乡。全乡8000多户，38000多人口没有一户或一人处于绝对贫困状态。调查进一步发现：九甲乡的农民具有崇尚文化，重视教育的传统，家里再穷也要把孩子送到学校读书。良好的传统似乎形成了无形的，但大家都自觉遵守的乡规民约，从整体上造就了九甲乡的农民既尊重文化科学知识，又勤于农事，精于生产及生活安排的素质。而另外一个与之相邻，自然条件十分相似的乡情况却大相径庭。这种极小地域内存在的文化环境及观念的差异以及因此而导致的生存状态的不同，的确是一种十分有趣而且值得认真研究的社会文化现象。另外一个众所周知，更具有普遍意义的例子就是被称之为“零资源”省的浙江，在这个人口密度最大，人均耕地最少的省份，孕育出中国最富有，最具商业头脑，最有冒险精神的农民群体。除了地缘优势，江浙一带传统的商业文化的浸濡应当具有决定性的作用。
三、扶贫体制改革的目标模式
如果说贫困地区人力资源开发是从内涵的角度探讨消除贫困问题，讨论扶贫体制改革可以被看作从外延角度来论证什么样的扶贫体制架构和运作模式能够给扶贫目标的达到提供最大限度的制度性保证。扶贫的最终目标当然是从根本上彻底消除贫困现象。但这是一个相当长的历史过程。从现阶段来说，扶贫目标可以分解为若干个子目标，即：(1)扶贫过程中的公平化目标(2)；扶贫结果的效益化目标；(3)扶贫方式的社会化目标；(4)扶贫资源的多样化目标。下面的讨论将会以这几个子目标作为参照系，对现存的扶贫体制进行评价并对扶贫体制改革的目标模式进行探讨：
(一)在扶贫过程中努力实现公平最大化是扶贫精神的本质体现：公平化原则首先体现为对人的公平，意味着在国家统一的扶贫政策指导下，在特定范围内每一个处于相同贫困状态的人都享有平等的权利和机会接受国家给予的扶持。
不论从理论上还是从实践上来说，只有把扶贫的全过程纳入民主与法制的轨道，扶贫才有可能实现真正的公平和透明。即使是在较长时期内依然要靠政策扶贫，行政扶贫，也应该力求在法制原则的框架内进行。依法治贫是依法治国的具体体现，是中国扶贫体制改革的方向和目标。第一步，应该建立针对农村贫困地区和贫困人口的“扶贫法”，贫困，尤其是相对贫困，在中国及世界范围内都将是一个长期存在的问题，绝非是一蹴而就的事，用法律手段来规范和调节扶贫中存在的各种经济关系，建立起一种普遍适用的，对所有处于同一水平线上的贫困农民都一视同仁的法律法规体系是十分必要的。世界上很多发达国家对农业的补贴也大多采用法律形式加以确定，并且成为在农产品的国际贸易争端中保护本国农民利益的常用手段，我国的扶贫投资从广义上说也可以将其视作农业补贴的范畴。这既符合国际惯例，也有利于在农产品的国际贸易和市场准入谈判中更加有发可依。第二，作为扶贫对象主体的农民不应该仅仅处于被动的从属地位，应从制度上保证他们参与扶贫过程的权利，特别是进村入户的扶贫项目，哪些项目应该投入，哪些人应该扶持，扶持力度应该有多大，应该用什么样的扶持方式，农民最有发言权。农民广泛地参与扶贫的评议和监督，是保证扶贫实现民主化的重要措施。
(二)使有限的扶贫资金达到最优的扶贫效果，是扶贫工作的中心任务。用不同的扶贫效果指标，可能对扶贫的效果有不同的评价，科学地制定考核扶贫效果的指标体系，才能真正体现扶贫资金的使用效益。
现阶段衡量贫困与非贫困所采用的唯一指标是农民的年人均纯收入，虽然这一指标比较综合地反映了农民生活状况，但仍然是不全面的，甚至还存在很明显的不足与漏洞。因为(1)目前国家规定的贫困线(625元/年)仍然是一个很低的标准，在这一收入标准线上下徘徊的农民只要稍有变故(如疾病，灾害，农产品价格变化等因素)就极易返贫。(2)单一的货币指标也不能说明农民在教育，基本的医疗保障，清洁的饮用水等方面是否得到应有的保证，根据世界银行每年公布的世界发展报告，用跨国比较的方式显示：很多发展中国家人均国民生产总值与人的生活质量和期望寿命并不一定呈正相关关系，原因在于不同的国家在社会公共开支例如在防疫，医疗保健，教育设施等方面的投入比例不同。即使是人平均国民收入很低的国家只要在社会教育，医疗保障等方面的投资得到起码的保证，仍然能够在生存的基本条件方面优于那些人均收入虽高但社会保障投入不足的国家。类似的情况在中国农村也十分普遍。(3)短时期内农民收入的提高(或降低)并不能说明农民可持续发展能力以及通过扶贫是否得到应有的提高。正如本文第一部分所提到的那样：农民自身素质和能力的提高才是农民摆脱贫困的根本保证。因此我们认为：衡量贫困与非贫困应该是一组基本能够反映出农民收入水平，基本生活条件，自身能力等要素的综合指标。评价扶贫效果当然也必须以此作为标准。扶贫效果的第二层意思是扶贫资金的投入产出比，即用于某项目的扶贫资金与该项目的直接效果之比，应该建立一套完整的扶贫资金核算制度，项目验收制度和项目评估制度。使有限的扶贫资金达到最大的使用效果。
(三)农村贫困人口扶贫方式社会化，即把针对农村贫困人口的扶贫最终纳入全社会的基本生活和医疗保障体系之中，使其实现规范化和制度化。在城市，基本养老保险，失业保险，城市居民最低生活保障制度等“三条保障线”和以职工医疗保险制度为重点的社保体系已经初步形成。而农村除了对少数生活极端贫困的老弱病残户，五保户实行救济式扶贫方式外，其它的一些扶贫形式如以工代赈，温饱工程，安居工程，政府贴息的小额扶贫贷款等等，都不具有稳定的制度性保证，也不能完全体现同等条件下人人平等的精神。从根本上说，只有农村贫困人口(最终也应该包括农村人口)都进入全社会的基本保障体系，享有同城市人口同等的权益，才能实现农村扶贫事业的法治化与民主化。
(四)农村扶贫资源多元化，即农村扶贫资金从以单一的国家财政，国家政策性贴息贷款为主要来源逐步过渡到以国家扶持为主，各种形式及各种来源的社会资金为辅的多元化的扶贫资金来源格局。在市场经济条件下，设立相应的社会扶贫基金，经常性的企业及社会捐赠，各类慈善救助等等，都是弥补政府公共救助资金不足，平衡和协调社会各阶层利益关系的重要机制，是成熟社会的标志之一。只有把扶贫事业不但视作政府的责任，而且当作全社会的义务，并且付诸实践，才有可能实现整个社会的和谐发展。
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