试论我国社会中介组织的状况、问题和对策，本文主要内容关键词为：试论论文,对策论文,中介组织论文,状况论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国社会中介组织发展的总体状况
社会中介组织，一般来讲就是独立于政府之外的社会组织，它依照国家的法律和法规成立并运行，以公平、公正为宗旨，并确保其服务的优质与高效，在国家（政府）与社会之间发挥功能传递作用，在市场主体之间发挥服务纽带作用。社会中介组织不从属于政府，政府也不能干预社会中介组织的活动，以保持社会中介组织的中立性、公正性、权威性。从发达国家的经验来看，社会中介组织的发展、壮大和成熟程度，从侧面反映了市场经济发展和公司社会的成熟的程度。在比较典型的市场经济体制中，企业的发展和社会的成熟都离不开社会中介组织。
我国的中介组织的发展大体经历了三个阶段：
第一阶段为1949年到1956年。新中国成立之初，我国处于国民经济恢复发展阶段，市场经济在经济运行中仍占较重比例，中介组织的作用十分明显，大量具体事务只能由中介组织承担。会计师事务所、协会等对于沟通政府与企业、政府与社会之间关系，促进经济恢复发展发挥一定作用。1956年以后，由于社会主义革命和建设全面开展，计划经济体制逐步形成，政府机构设置趋向产品化、部门化，一切都由政府包办，社会经济成分结构单一，社会利益集团单一，几乎就没有社会中介组织发展的空间。中介组织存在的必要性日趋减弱，以至消失。
第二阶段是1978年到1994年。党的十一届三中全会以后，全党工作重点转移到现代化建设上来，计划经济逐步向有计划商品经济、市场经济过渡，政府不断地减少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制。企业在竞争中亦希望获得发展所必需的新产品、新技术信息。一些协调企业利益关系，为企业提供服务的咨询机构、行业协会和律师事务所等也相继崛起。但这时的中介组织无论发展规模，还是发展数量均很小，社会影响不大。
第三阶段为1994年到现在。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标。改革开放以后，尤其是向市场经济过渡中，伴随着所有制成分多元化、转换国有企业经营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职能逐步分离等各项改革的逐步深入，中介组织有了很大的发展空间，在短短的时期内，中介组织得以蓬勃发展，已初步形成具有多种机构类别、多种组织形式和多种服务方式的中介组织体系，其业务涉及到了生产、流通、消费、社会保障等各领域。此外，中介市场对外开放步伐加快，已有十多家国际知名会计师事务所在我国设立常驻代表处，几家中外合作会计师事务所已批准成立。这些涉外会计师事务所在促进会计业务的中外合作及提高中国注册会计师水平等方面，起到了引导作用。
目前，我国的社会中介组织体系主要包括裁仲：具有公证、监督性质的中介机构，如公证机构，仲裁机构，资产评估、资产评价机构，计量认证、质量检验机构等；体现服务、中介、代理性质的中介组织，如会计师事务所、律师事务所、信息咨询机构、商标代理机构、税务代理机构、期货经纪公司及各种交易经纪机构；发挥沟通、协调职能的各种自律性中介组织，主要是各种行业协会和商会。它们的发展状况具体表现在：
1、资产评估从无到有，公证业务逐渐兴盛，仲裁机构发展迅速。
新中国成立以后，长期没有独立的资产评估机构，即使在改革开放初期，也没有具有独立法人资格的规范性资产评估机构，更没有法定的公允的资产评估程序以及统一的评估标准，所以在企业兼并、承包、租赁经营、中外合资等涉及资产的交易中管理相当混乱。为此，国家国有资产管理局于1989年颁布了《在国有资产产权变动时必须进行资产评估的若干规定》，并于1990年成立了资产评估中心，专门负责对国有资产评估工作的管理。随后，资产评估机构逐渐增多。
从1982年国务院颁布《中华人民共和国公证暂行条例》以来，国家司法部配合《公证暂行条例》的实施，先后发布了《公证收费暂行规定》、《办理公证程序试行细则》、《提存公证规则》以及《中国委托公证人（香港）管理办法》等法规政策，公证法律体系基本成形，20世纪90年代以来，公证业务越来越多，公证业逐渐兴盛。
中国目前的仲裁机构包括仲裁委员会和仲裁协会。1994年8月31日八届人大第九次常委会通过并公布了《中华人民共和国仲裁法》。随后，为了搞好仲裁机构的组建工作，国务院办公厅批转了由国务院法制局会同有关部门拟订的《重新组建仲裁机构方案》、《仲裁委员会登记暂行办法》、《仲裁委员会收费管理办法》等法规。在此情况下，与经济建设相适应的各项仲裁服务广泛开展起来。仲裁工作体制已经基本形成，仲裁法律制度正在逐步完善，国内企事业单位和各类经济组织在使用仲裁手段解决经济纠纷中取得了一定的成效。仲裁制度已成为推动经济发展、改善投资环境的一个重要因素。
2、会计师、审计师事务所齐头并进。
从1980年开始，中国会计师制度、审计师制度逐步恢复。1988年11月，中国注册会计师协会成立。同时，国务院颁布了《审计条例》，规定了社会审计组织的法律地位和业务范围，从此会计师事务所、审计师事务所（注册会计师）在全国各地迅速发展起来。服务范围已经从外商投资企业扩大到股份制企业、集体企业、国有企业及民营企业，服务领域已从单纯查账验资逐步发展到企业会计师报表、审计、企业制度建设、企业清算审计、资产评估和申报纳税等。1997年12月26日，由国内比较知名的12家会计师事务所组建的中华会计集团正式成立，共有从业人员1000多人，注册会计师480多人，业务收入超过亿元，是中国大陆规模最大的注册会计师事务所集团。
随着改革开放的深入和民主法制建设的不断进步，我国律师工作改革和发展取得了丰硕的成果。1980年颁布《中华人民共和国律师暂行条例》以后，律师的工作已经进入金融、证券、企业兼并、房地产、知识产权、国际贸易、反倾销、高科技等法律服务领域。1992年，我国开始对外国律师在中国执业实行开放，中国律师开展的涉外律师业务也取得良好成效。自1995年以来，经国家司法部陆续批准，13家中国国内律师事务所到美国、俄罗斯、新加坡等国家设立分支机构，到1997年底已有7家开业。
3、行业协会作用举足轻重。
在传统的计划经济体制下，我国实行的是部门管理，政府通过建立各个专业管理部门，或者把企业分门别类划入相应部门，或者直接由部门组建企业，并按照行政级别，运用行政手段直接管理企业。改革开放以后，面对社会化、多元化的经济主体，部门管理的弊端逐步暴露出来，越来越不适应工业经济的迅速发展。从1982年开始，我国对原有的工业管理体制进行了一系列改革，从部门管理转向行业管理。但由于种种原因一直都不能涵盖全社会，未能实现真正意义上的全行业的管理，政府与企业的职能错位，社会生产间的客观联系被部门人为阻隔，资源不能合理利用，各部门只管也只能管系统内的企业，覆盖面狭小，有的行业主管部门只能管到全社会该行业的40%。直到1996年，八届人大四次会议通过的《“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位，或改为行业管理组织。这种行业管理组织的基本形式就是行业协会。行业协会在行业管理中具有举足轻重的地位。在部门管理体制下，管理主体是单一的政府；在行业管理新体制下，行业协会将成为配合政府工作的行业管理的又一主体。从此，全国性行业协会和地方性行业协会迅速发展起来。比如：中国粮食行业协会、中国国际贸易促进会、中国国际商会、中国工商联、中国消费者协会、中国工业经济联合会等。这些行业协会在行业统计、行规行约、行检行评、价格协调、行业标准修订、技术改造项目的咨询论证及培训、国际交流等方面作了大量的工作。
二、我国社会中介组织发展中存在的问题
各类社会中介组织在不断发展和完善的同时，也不同程度地存在着一些问题，具体反映在以下几个方面。
1、社会中介组织缺乏统一规划，管理体制不顺。
目前，全国还没有对社会中介组织的发展进行总体考虑和统一规划，也没有权威的国家级社会中介组织主管和协调部门，对社会中介组织的管理和宏观调控还较薄弱，致使社会中介组织的发展往往处于无序状态，管理体制较为混乱。具体表现：
(1)多头管理。以证券监管部门为例，我国证券市场由证券委、证监会、国务院有关部门、地方政府、上海证券交易所和深圳证券交易所等部门共同管理，多层次、多部门分工和协作的证券市场管理体系，导致了作为证券主管部门的证券委职权模糊。又如会计师事务所和审计师事务所所从事的是同一性质的业务，但按现行的管理体制，会计师事务所和注册会计师归财政部管理，审计师事务所和注册审计师属审计部门领导，这样一辆车两套人马，不仅不符合国际惯例，而且容易导致部门之间的矛盾和不正当竞争，造成在利益上的摩擦与冲突。
(2)重复审批。如对资产评估机构的审批，由于资产评估机构的评估业务涉及各种各样的实物和无形资产，因此，各个部门都从本部门主管业务的角度分块进行审批，审批部门达11个之多。
(3)地区封锁严重。根据《注册会计师条例》规定：“会计师事务所可以跨行政区域承揽业务。”但由于种种原因，目前除少数地区政策比较宽松外，许多地区都在业务上严格封锁，有些地区甚至做出外商投资企业的查账业务只能由本地区的会计师事务所承办的不成文规定。
(4)政企不分。相当一部分社会中介组织是由政府部门出资、出人设立，并被作为其创收的来源。这种管理体制在很大程度上导致了行业垄断的出现。
(5)政事不分。例如我国的行业协会大部分都挂靠在相应的政府部门，政府也将其看成自己的一个事业单位。行业协会并没有承担起监督、协调、服务会员单位的职能。
2、社会中介组织竞争机制扭曲，服务意识淡薄。
按照市场经济的要求，社会中介组织应该公平竞争，其竞争的根本是服务质量和服务信誉。因为社会中介组织不同于一般性的经营组织，不以利润最大化为经营目标，而是以服务为主的特殊经济组织。通过优质服务确立组织的形象和社会声誉，并按照规定的收费标准收取一定的费用，获得相应的收益，以保持组织的正常运转和不断开拓业务、提高经营水平。为此，社会中介组织的本质经济职能就是服务，只有服务质量和信誉提高了，业务量也自然会增加，收益也会随之提高。但由于我国社会中介组织与政府职能部门保持着千丝万缕的联系，社会中介组织的业务竞争往往不是质量与信誉的竞争，而成了挂靠单位“实力”的较量。一些政府职能部门为了部门利益，往往垄断与本部门相关的中介业务，给予“嫡系”的社会中介组织种种优惠和支持，却排斥或歧视其他的社会中介组织；一些社会中介组织既从事经营性的社会中介活动，又代行一部分政府职能，既当“运动员”又当“裁判员”，严重地影响了同行业的公平竞争，扭曲了竞争机制。再加上对社会中介组织在总体上缺乏法律方面的规范，社会中介组织在性质、职能、经营范围、责任和义务及权利划分上难以准确地加以界定，以致于一些社会中介组织处理问题时难以保持中立立场，背离了社会中介组织“客观、公正”执业的服务宗旨，不是为社会、企业提供服务，而是为政府主管部门捞取好处，或为本单位甚至个人谋取私利，从而丧失了客户的信任，影响了社会中介组织的声誉。
3、法律法规不健全，对社会中介组织监管不力。
政府对社会中介组织的管理缺乏严格的规范，法律化程度不高。市场经济是法制经济，包括社会中介组织在内的各社会主体主要靠法律法规定位和行事。但目前我国对社会中介组织的法制化管理程度与建立社会主义市场经济的实际需要相距甚远：
(1)社会中介组织管理制度的法律层次不高。就目前情况看，我国有关社会中介组织的专门法律仅有5部：《仲裁法》、《证券法》、《审计法》、《注册会计师法》、《广告法》等，这几部法律在许多方面尚不够健全和完善，还不能充分发挥积极作用，对大多数社会中介组织的管理主要是依据一些行政条例和行政规定（如条例、守则、办法、通知）等行政法规来进行，这在交易、代理、评估、咨询等业务领域尤为明显。相对于宪法、法律而言，行政法律的内涵不太明确，外延也难以把握。
(2)无法可依。国家虽然对一些重要的社会中介组织已经颁布了相应的法律、行政法规，但在一些重要的领域仍然属于空白，如代理组织并没有统一的法律来规范，这与我国经济生活中大量代理行为存在的状况是不适应的；又如，劳动力中介也无相应的法律，导致劳动力中介市场的严重违法、违规现象不断。此外，有些行业对社会中介组织虽然立了法，但因不能及时制定实施细则，使法律得不到很好的贯彻执行，使某些人钻法律空子。
另一方面，缺乏统一有效的社会中介组织的监督管理部门，各部门协调不够，甚至相互抵触，从而导致对社会中介组织的监管不力，尤其是在组织形式、组织制度上一时难以对社会中介组织进行规范。再加之社会中介组织上的类型繁多，业务差异很大。因此，目前相当部分的中介组织在组织制度上杂乱无章，各行其是。经营管理中随意性很大，既不能保证业务质量，又不能提高工作效率。同时，社会中介组织普遍没有健全的、能适应并承担自身法律责任的法律形式，一些中介组织无法承担自身行为后果的责任。
4、社会中介组织人员素质较差，行为不规范。
相当一部分社会中介组织的业务如会计、法律、仲裁等具有鲜明的知识性、技术性特征，专业知识性很强。因此，要求其从业人员必须具有较高的文化知识素质，精通专业业务，通晓国际惯例。而我国目前在这方面人才的培养明显跟不上形势发展的需要：首先是人员素质不高，专业人员短缺。中介组织的工作人员大都未经过专业训练，致使中介市场缺乏竞争，难以形成优胜劣汰的机制，限制了专业人员技术水平的再提高；其次是水平参差不齐，人员构成年龄偏大。相当一部分从业人员是已办离退休手续的国家机关或事业单位的职工，人员老化状况十分突出，降低了中介组织的服务质量和效果，制约了技术服务的广泛开展。
由于人员素质较差，加之有关部门监管不力，许多社会中介组织自身行为很不规范，有的甚至无视职业道德，违规舞弊，破坏了公正、有效和规范的市场秩序，具体表现在：
(1)收费无序。收费名目混乱，手续费、服务费、代理费、介绍费、中介费、辛劳费等等名目繁多；收费标准混乱，有的有收费标准，有的没有收费标准。
(2)经营主体不规范。中介组织主体的确认应有严格的信誉、资产、专业技能和组织程序等方面的限定，比一般性市场经营主体有更高更严的标准和要求，但在目前的登记管理方面，对于中介主体并没有特别严格的特殊规定，致使我国中介主体结构极为混杂。不少机构缺乏必要的资格认定，有的未经主管部门批准，就擅自挂牌营业，鱼龙混杂。主体资格不合法，非法执业，无照经营和未经登记核准擅自从事中介业务的现象比较常见。
(3)执业活动不严肃、不规范，甚至从事非法活动。有的会计师事务所，在企业提供的资料不全等情况下，也为其提供验资佐证，不规范验资、人情验资、虚假验资现象普遍存在；有的资产评估机构任意变动评估日期，帮助企业逃避国家的检查；有的中介组织服务质量不高，提供信息不及时，办事不公道，甚至提供过时信息，使被服务的单位或个人遭受损失；还有的刊登虚假广告，误导、欺骗消费者，给客户或业务介绍人种种方式的回扣等。
三、我国社会中介组织发展的对策
当前，社会中介组织在发展过程中出现的种种问题是与我国体制转轨时期的体制现状和市场发育条件有关的，解决这些问题的关键是抓好以下几方面工作：
1、政府统一规划和指导，理顺社会中介组织管理体制。
当前，迫切需要政府按照市场经济的内在要求，理清中介组织的总体发展思路，真正站在社会管理者的角度，对中介组织发展进行统一的规划和指导。
首先，政府应根据我国国民经济发展战略和社会中介组织的现状，确定统一的社会中介组织发展规划，引导社会中介组织的发展与市场规模、市场结构及产业结构相适应，并强化某些薄弱环节，如资产评估机构、期货交易市场等，促进社会中介组织在结构、规模、布局上的合理性。同时，要优先、重点发展一批与市场经济发展关系较为密切的中介组织，如会计师事务所、审计事务所、律师事务所、职业介绍所、资产评估事务所等。同时，从实际出发，对现已存在的社会中介组织进行改造和优化，做到改造与新建同时并举，并打破行业、地区封锁及部门垄断，保证中介组织人员和其他要素的合理流动和重组。
其次，政府应在政策及财政上大力支持社会中介组织的发展。根据不同社会中介组织的特点，采用不同的扶持政策：对于行业性社会中介组织，由于财源主要来自作为其会员的各个企业，在运营资金方面都有足够的保障，政府在税收、利率等方面可以予以一定优惠，但最为重要的是通过一定的经济政策进行引导和规划，为各种行业中介组织协调发展提供条件；对于从事经营服务性业务的社会中介组织，如有些咨询类的中介组织和准司法类的社会中介组织，需要足够的盈余才能维持正常的经营周转，为了避免这些组织过分地追求盈利，政府应在税收、贷款利率等方面给予一定的支援，使其所得扣除各项费用支出能够保证正常运转的需要，同时政府对于这些社会中介组织在收费上规定出合理的标准，既保证这些社会中介组织在经营服务中能够获取一定的合理收益，又要杜绝乱收费、漫天要价的现象发生；对于那些公益性社会中介组织，如消费者协会等，政府可给予一定的财力支持。当然，在我国当前国家财力有限的情况下，国家主要是以政策性扶持为主，通过一定的经济政策进行引导，使各种社会中介组织的发展有一个良好的政策和体制环境。
最后，政府理顺管理体制，实现从部门到社会的转变，从参与者到指导者的转变，从行政干预到市场导向的转变。按照政事分开、政企分开、事企分开的原则，使各类社会中介组织在人、财、物关系上与行政机关脱钩，并定位到产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人实体上来，构建和塑造以市场性、社会性、中介性为主要特征的社会中介组织管理体制。对完全需要独立的，要坚决脱钩，如验证类中介组织的各类会计师事务所、代理类的中介组织、评估评级类的中介组织、经纪类的中介组织、职业介绍类的中介组织、社会协同类的中介组织等；对于受多个部门管理的中介组织，要明确其性质及归管，协调各个管理机构的职责和权限，避免重复行政行为。
2、强化社会中介组织的自身建设，提高中介服务的整体水平。
首先，依法对社会中介组织及其从业人员进行相对严格的资格审查和执业登记。要严格社会中介组织的资格认定，改革现行由业务主管部门分别认定社会中介组织资格的制度，实行统一归口的社会中介组织资格认定制度。凡不具备条件，未经资格认定和依法登记的社会中介组织，一律不得从事任何中介活动。此外，还应该通过必要的立法程序，对社会中介组织的从业人员既要提出一般的、共性的规范和要求（如职业道德方面的要求），也要根据不同机构、不同专业的特殊情况提出不同的考核标准和培训目标。尤其是对那些运用专门知识为社会提供服务或监督经济活动的中介组织及其从业人员，要进行严格的考核和执业资格的审查，保证从业人员的水平和质量。
其次，完善内部机制，建立和健全责、权、利相结合的经营管理体制，强化经济责任制和财务控制。一方面要建立和健全各项规章制度，使社会中介组织的日常活动有章可循，形成一整套自律性运行机制，加强自我管理、自我约束，承担相应的法律与经济责任，以保证社会中介组织的经营服务活动能有条不紊地进行。另一方面要加强和完善监督和管理。注重各种管理制度的相互配套和补充，建立和完善行业、集团、联合体、企业、经营主体等各个层次的管理监督制度，所有的社会中介组织要强化自律意识，自觉遵纪守法，做到合法经营，对违犯规章和制度的社会中介组织，必须严厉查处。
最后，要加强从业人员的培训工作，不断更新其知识，提高业务能力，改善中介组织服务人员的学历层次和年龄结构，提高整个中介组织的素质，以保证提供优良的服务；其次，在提高业务素质的同时，加强职业道德教育，提高整个队伍的政治思想素质，端正服务态度，切实纠正行业的不规范行为。再次，逐步建立起中介组织内部的激励机制、竞争机制和约束机制，实行人才的合理流动，优胜劣汰，工资收入与效益直接挂钩。
3、完善中介组织的有关法律，规范和约束中介组织的行为。
设立全面具体的中介组织法律、法规是世界市场经济国家的普遍做法。我国理应借鉴国际惯例，结合我国现阶段的实际情况逐步制定系统的、配套的法律法规体系，如社团法、经纪人法、商会法等，将社会中介组织的发展纳入法制化轨道，改变当前无法可依和无章可循的混乱局面，并设置能适应社会中介组织健康发展的监管机构和执法机构，使社会中介组织开展各项业务经营活动时，真正做到有法可依，违法必究。具体说就是：
(1)制定关于社会中介组织的组织法规。内容可包括社会中介组织的界定，管理体制，与政府、社会的关系，资格认定和资质评定，自律机制，法律责任等等，明确各类中介组织的性质、地位、功能以及资格确认的法律程序。
(2)就目前矛盾比较突出、与经济社会生活关系密切的若干类型中介组织进行立法。如资产评估机构管理法、准行政类中介组织法等等，建立起一整套有关社会中介组织的法律和法规，依法对社会中介组织进行引导、监督和管理。
(3)制定各类中介组织的职责规范和行业规则。内容包括：市场准入、交易规则、中介合同、中介范围核定、成本核算、利益分配、纠纷仲裁和破产管理办法等。加强对中介组织运作的法制化、制度化管理，促使中介组织及其人员严格按照有关法律和规章的要求执业，并加强工商行政管理和价格管理与监督，堵塞漏洞，对弄虚作假的要追究责任，依法惩处。
(4)在法规体系的构建中要注意反不正当竞争和反垄断，尤其要注意遏制一些中介组织的垄断和不正当竞争行为。只有这样，才能为中介组织的发展创造一个公平、环境良好的竞争环境，真正做到客观、真实、公正，也才能使中介组织的发展尽快走上正轨。当公平竞争的环境形成之后，通过优胜劣汰，中介组织的质量能够在竞争中不断提高。
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