大城市群内新型城镇化发展的策略问题，本文主要内容关键词为：城镇化论文,城市群论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1003-2398(2015)04-0001-05 DOI:10.13959/j.issn.1003-2398-2015.04.001 1 发展背景 积极稳妥扎实推进新型城镇化是党的十八大会议精神做出的重大策略问题，也是我国今后相当一段时间内实现四个现代化建设的重大决策部署[1]。在全球经济一体化的新形势下，全国许多省区特别是沿海一些大型城市群都在这一个创新思想的指导下，不断改革、不断实践的前提下初步取得了巨大成就，也全面推动了我国经济和社会的巨大发展，并在很大程度上改善了城乡人民的生活[2]。改革开放以来，我国城镇化率由1980年的19.39％迅速增加到2013年的53.37％，城镇人口已达6.68亿。全国国内生产总值已达569000亿人民币(折合美元99500亿)，仅次于美国的124000亿美元，超过日本和德国。 1992年，我国第一部《中国城市群》出版，我国城市群的基本概念首先创立，城市群这一个城镇发展新的模式，城镇发展与城乡协调发展的新的组织形式，已经为我国各级政府以及大多数学者所熟悉和应用[3]。我国“十二五”发展规划纲要已将城市群发展作为我国社会经济发展以及推进城镇化的主体形态。我国目前已有六大城市群，即长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区等六大城市群[4]，都是具有两个百万人口以上的特大城市为核心甚至是500万以上的超大城市为中心(例如京津地区的北京、天津；长三角地区的上海、南京、杭州；成渝经济区的重庆与成都；珠三角地区的广州、深圳，也包括香港等)，实际上这些核心城市的建成区人口规模不断扩大，甚至出现一千多万的超大城市(北京、上海、重庆等)，百万人口城市数目也不断增加，城市引力也不断增强。在长三角地区内目前就有7个城市(沪、宁、杭之外还有苏州、无锡、常州和宁波)。在我国除了这六大城市群外，还有相对比较成熟的中型城市群例如湖南长株潭城市群、关中地区城市群、哈大齐城市群、长吉城市群以及海峡两岸城市群等等(表1)。
在全球化和信息化的全新背景下，以大都市圈为核心的城市群已经成为参加国际竞争的空间组合模式，并以足够的产业集聚、经济规模与金融中心影响着全球和各个城市地区[3]。现在，我国六大城市群，是全国社会经济高度发展的核心区域，也是目前全国开发历史悠久、人口稠密、工业集聚、交通发达、信息集中、科技文化思想的创新源区[5]，也是全国产业经济和科技文化最发达的地区，未来是我国实现四个现代化、带动我国中西部地区社会经济发展的前进基地。未来30年，超巨型城市(人口超过1000万人)和巨型城市(人口超过500万人)将成为城市群形成和发育的超级辐射级，推动城市群向着鼎盛阶段迈进、向着城市群连绵带伸展[6]。 2 发展策略 改革开放以来，我国社会经济发展全面处于快速发展的上升时期，不仅社会经济与城乡建设取得了史无前例的伟大成就，而且全国城乡人民的生活水平提升很快，处于向小康型过渡发展的攻关阶段。人民生活水准已经接近中等发达国家的水平。特别是我国六大城市群，无论是社会经济发展水平，还是城市群内大中小城市的发展水准，现代化程度不仅接近中等发达国家水平，甚至好些方面超过了中等发达国家水平，近年来，我国沿海各大城市群内的上海、北京、深圳、杭州、苏州、南京、大连等城市人均GDP超过一万美元。大中城市的工业发展进入了工业化的中后期[7]。我国沿海很多省区处在工业化的后期，中西部地区处在工业化发展的中期。城乡统筹过程中实施了许多重大举措，在全国各地正在处于全面建成小康社会与努力实现现代化的关键时期，推进大城市群内新型城镇化与城乡一体化，实施精明增长与环境保护的思维模式[8]，对全国的社会经济加快转型发展，实现全社会工业化、城镇化、信息化和农业现代化具有重大现实意义和深远的历史意义。 目前针对特大城市、超大城市的新型城镇化策略方面，应该相应的界定城乡发展的相对界线，防止盲目扩大，划定生态红线、城市与农村相对发展红线，对超大城市(人口＞500万)的建设总量进行控制、锁定，增量应逐年递减，存量(建成区)应利用三维空间进行优化，加强现代化、生态化等的质量提升。 2.1 城镇化的合理进程 根据我国各个时期城镇化发展的历程，充分考虑产业支撑能力和资源环境承载能力，并参照西方发达国家工业化、城市化与生态化的国际经验，在今后一段时期内我国城市化率年均增长保持在1.0个百分点以下，在中长期范围内以0.6-0.8个百分点为宜[9]。中西部地区由于原有基数较低，目前发展态势较好，城镇化年均增长建设可以适当加快；但沿海地区特别是我国六大城市群内，工业化与城镇化发展空间有限，生态环境的污染指数与空气污染指数较高，过去10多年城镇化增长建设每年超过1.4的百分点，出现过度发展[10]。因此，城镇化年均增长速度应放慢，应逐步过渡到工业化与城镇化稳步、健康阶段，年均建设考虑在0.5-0.8个百分点之间，不宜急速发展(表2)。
城镇化的合理进程是我国新型城镇化的核心问题，合理开发我国有限土地资源，防止大城市和特大城市边缘地区优质耕地大面积流失，防止大城市和特大城市工业开发区、新城建设盲目发展，乱占耕地，防止我国宝贵的水资源能源过分的消耗[11]。从全国城镇化进程来看，工业化应当从粗放型、浪费型转入集约型、效益型，不宜盲目模仿西方高城市化率的发展模式。今后20-30年内，我国总体城镇化率提高到60％-65％为宜或者总体接近70％左右的城镇化水平①。 2.2 城镇化的人地协调 我国拥有960万平方千米的陆地空间，它是我国13.4亿人最重要的生存空间和新型城镇化发展空间的基础。从我国不同区域城镇化发展的自然地理条件分析，东南部季风区与沿海肥沃平原的自然地理禀赋优越，从而形成目前城镇化比较密集的区域；西北地区干旱水资源短缺，水土资源空间匹配错位，目前城镇分布比较稀疏，大西南地区高原多山峡谷广布，城镇布局分散，而且很多大中小城镇分布在河谷、盆地与高原之间[12]。从而形成了我国657个城市有集中有分散的布局形态，具有极其复杂多样的生存发展条件。 最近10多年来，许多大中城市的新区、新城建设存在着巨大的隐患：一是大兴土木、以大为贵；二是密集投建、多头竞争；三是出现“空城”、“睡城”等浪费现象。这种大尺度、大规模、大手法的建设新城，完全违背城市化健康发展的客观规律，也是违反中国国情方针的[13]。因此，在我国城镇化急速发展的进程中迫切需要树立正确的人地关系与人地协调的思想，新型城镇化过程也是建立以人为本的核心价值观现代化过程的重大实践。从这个辩证思维与正确思想出发，应依据各地的国情特点、自然条件与环境承载力来确定城镇发展的远期规模，切忌贪大求详、相互攀比，定出高指标、大规模，无限制做大人口规模，这样就违反了人地协调的客观规律。例如在珠三角地区的城市群规划中发现：由于过去广州港与深圳港都想做大自身港口业务，占据多条港口岸线建设万吨码头，结果造成珠三角南岸许多红树林遭受砍伐，导致后期多次赤潮，自然生态受到极大破坏[8]。习近平总书记曾在2013年7月25日讲话中提出：国家发改委已调查的12个省区中，12个省会城市都要建新城，共规划了200个；16个县级市中也要建67个新城。目前仅公布了规划面积的96个新城，就要占地6150平方千米，相当于所在城市现有建成区一半以上的面积。不仅占用了大量耕地好地，而且绝大多数新城人口密度低，资金循环严重不畅，造成极大的浪费。此种教训应当为一些领导决策者好好地思考! 2.3 落实资源节约型的城镇化建设 在我国六大城市群内，人口稠密，经济发达，城镇密集，交通便捷，各类资源开发强度大，因此造成人均占有资源非常有限，尤其是人类赖以生存的水土空间十分短缺。各类城市(镇)的规划建设以及农田水利与交通道路的建筑，都要充分考虑到中国的这一基本国情。即使到了现代化之时，我国人民也要过着“节俭”的日子，党中央经常告诫我们还得保持我国人民优良传统，树立节约为荣、奢侈浪费为耻的高尚精神[14]。在过去的10年中，我国许多地区的开发区、大学城、大广场、大马路、高尔夫球场等浪费了我国大量的土地资源，十分可惜。 根据大多数专家研究，我国有用的土地资源少，人均耕地更少，美国、加拿大、澳大利亚人均超过30亩，而中国人均只有1.6亩。2014年5月江苏省出台的首个新型城镇化规划[15]规定人均用地在100
以内，节约用地，加之现在城市环境容量有限，人口密度不能过高，东京、巴黎、纽约等特大城市人口密度在6500-8000人/
，中国北京、上海等特大城市人口密度在1.5万-2.5万/
。同时吴良镛、陆大道院士多次讲话提及我国土地资源少、质量差，应集中紧凑[16,17]。因此我国的工业化、城镇化过程中，不仅要发扬自力更生的精神，而且要按照我国的国情，城镇人均占地和人均生活耗能必须切合实际，达到因地制宜的较低指标。从20世纪90年代以来，我国城市人均综合占地增加很快，达到了110-130
；大部分城镇、建制镇的人均综合占地指标高达200-250
，有的省区甚至高于这一指标，土地资源流失很多。严峻的人口压力和发展要求，使得资源短缺，环境恶化等全球性的问题在中国变得更加严峻，城乡工业的无序发展，城市蔓延，污染物排放正在侵蚀着中国大地的空气、水体和土壤[18]。今后，我国不能走美国、澳大利亚、加拿大等蔓延式城镇化发展的道路。因此，我们建议以人均70-100
作为我国城镇综合用地的适宜区间，达到保护我国有限的土地资源，特别是人均稀少的耕地资源，依据各地不同类型的条件，可以挖潜置换各类用地，实行资源节约型的新型城镇化道路(表3)。
2.4 推进环境友好型的城镇化进程 自改革开放以来，特别是20世纪90年代中期后，我国的工业化、城镇化快速发展，并且出现“冒进”式的不健康状态[19]。我国的城镇化发展与环境的约束矛盾越来越尖锐，尤其是沿海一些大的城市群，城市的大气污染、水体污染、土壤污染、固体废物污染面临巨大挑战，五大河流(海河、辽河、珠江、黄河、长江)紧靠大城市、特大城市地区的水质污染越来越严重，严重威胁千百万人民的生存空间，造成城市环境质量日趋下降的局面。 我国的城镇化率从1990年的26.4％快速上升到2012年的52.6％，年均提高1.2个百分点，每年约增加1800万城镇人口(主要是农民工)。“冒进式”的城镇化产生了突出的环境问题[20]。从1999年开始，我国城镇生活污水排放总量已超过工业废水排放总量，机动车尾气已经成为城镇空气污染的主要来源之一，城镇的自然生态系统受到了严重的干扰。自2014年6月5日，世界环境保护日，我国环保监测中心发布，全国657个城市，当天符合大气质量良好标准的仅有4个城市(桂林、海口、昆明、珠海)，其他城市的空气质量均超过了PM2.5的标准线以上。 2012年12月，党中央经济工作会议进一步明确要“走集约智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”。城市走向智能化的道路，将意味着中国寻求新的创新型城市化、新型工业化和更加深入的信息化。也将意味着在大型城市群内提高城市化的质量、效益，产业转型由粗放式的生产方式转向集约化、内涵型、效益型的轻型工业化，低碳经济的发展之路。 总之，在今后新型城镇化创新思想指导下，我国城市规划建设将树立生态文明的理念，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式，建设绿色城市。住房和城乡建设部要求全国657个城市将分期分批地建设生态文明城市，大力发展绿色建材，强力推进建筑工业化、标准化、现代化，推动绿色城区与生态文明城市的建设示范[21]，实行最严格的生态环境保护制度。坚持源头防范、过程防范、后果严惩，完善推动城镇化绿色循环低碳发展机制。 2.5 城镇化的城乡统筹 确立以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳的城乡规划理念，建立通过规划引导功能提升，促进转型升级的新型城镇化机制，特别在我国经济最发达的六大城市群内示范实行[22]。党的十六大、十八大都明确提出了城乡统筹、城乡融合的发展方针与政策，我国很多地区已取得了明显成效，城乡建设面貌有了显著的改变。但是，我国还有不少地区城乡差别、城乡矛盾仍然很尖锐，特别是我国不少大中城市土地流失严重、耕地保护不力、城镇仍然不断蔓延、失地农民增多、农村空心化严重，这些问题背离了城乡统筹、城乡一体化的发展方针[8]。国务院发展研究中心的陈锡文研究员也多次指出我国广大农村中的青壮年劳力大量流失，造成农村中的“空村化”以及粮食安全问题很值得我们关注。 针对当前存在的问题，新时期内城镇化发展方向需要在顶层系统设计的基础上，加强政府与市场调节的作用，合理安排大城市城乡建设用地指标，放开中小城市的户口政策，引导农村人口市民化、城镇化，开发就业门路，统筹城乡公共设施，共享城乡资源、促进工业化与城镇化互促互动，人口与土地、资本与人力、资源与环境协调匹配，优化城乡空间布局的形态，为新型城镇化和城乡一体化创造一个有序的、健康的、可持续发展的城乡融合、共同发展共同繁荣的新路径、新策略。 3 发展措施 我国大城市群内新型城镇化的问题复杂，条件良好，区位优越，功能综合，目标远大，策略全面，今后要为全国各个地区创新示范，并为全国实现四个现代化建设一个先行的创新基地，就必须构建一个切实可行的关键的发展措施。 3.1 突出以人为本的城镇化关键措施 新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升城镇化的质量和效益。城镇化的发展不能简单地理解为城市建设速度和进程加快，当务之急应有序推进农村人口转为城镇人口，将有条件的农民工市民化，并提高农民工的文化科技水平与市民素质，建设质量第一的公共服务设施和城乡居民的住房设施，共享城镇化的发展成果[23]。 新型城镇化首要就是在工业化、城镇化过程中树立以人为本、建设和谐社会，特别是现代化城市的建设，不仅要满足人类生存条件中的丰衣足食和优良的居住条件与居住环境，而且还要有优越的工作环境和整个城市的相互协调的发展环境。 3.2 突出优化城镇空间布局的关键措施 应慎重考虑每个城镇的资源环境承载力，综合考虑各地生产力布局框架和产业转型的趋势，合理规划城市的人口容量、规模，切忌地方政府与规划部门主管先定城市人口规模，再考虑用地规模，往往是划圈圈再圈地，建设了各类新城、新区(工业区与大学城)，防止我国有限的土地资源、水资源再度流失，造成巨大浪费。优化城镇空间布局必须做到：①政府调控与市场调节相结合，合理确定城市规模与用地标准；②要有一个严格的法律程序，使城市总体规划上升为法律文本，领导不能随意变更法定规划；③在城市群内划定开发区的数量、规模与生态红线。 3.3 突出城乡统筹、因地制宜的合理发展关键措施 首先，基于我国目前城乡差别较大，大城市和特大城市的引力场较强，农村大中部青年人向往城市，走向城市，导致农村中青年劳动力流失，农村出现“空村化”，大部分老人、小孩留守农村，使农业现代化缺乏劳动力补偿，技术文化落后，农业生产处于粗放方式，农业生产率低下，未来20年内可能引发粮食安全问题，为此如何解决我国农业现代化与新农村建设问题是当前的关键。 其次，优化重点区域发展，城乡统筹规划建设中注意原有基础好、区位条件优越的重点区域发展，特别优化有条件建设的开发区、新市区和重点街道的建设，使重点区域发展更快，成为新的经济增长点，带动广大农村地区的发展，缩小城乡差别。 第三，优化空间布局形态，主要指城市形态的变化，从过去的单要素、单中心转入多元化、城乡结合的互补模式，从过去粗放式发展转入集约化的有机结合模式，从过去盲目扩散的“摊大饼”模式转入到集聚型的“蒸馒头”的聚合模式。这实际是一个城市的“精明增长”、逐步提高社会经济效益必经的综合发展之路。 新型城镇化与城乡一体化紧密相关，尤其是大城市、特大城市的组合城市群内，每一个城市应根据各个城市的区位、资源要素、原有经济基础与制约因子，建立一个有主有次、合理分工、功能健全、相互融合、相互补充的有机发展的城市群体，真正体现城市群内各个城市分工协作，产业互补，有序发展质量效益型的城乡一体化的合理模式，我国地方政府应尽快制定相关政策措施，全面加强城乡一体化的规划建设[15]。 3.4 突出各个地区新型城镇化机制创新的有效措施 习近平总书记强调，推进城镇化既要积极，又要稳妥，更要扎实。从历史经验出发，推进新型城镇化和城乡一体化的根本动力来源于体制机制的创新发展。针对当前我国城镇化的主要矛盾和薄弱环节，应加强政府职能型、效益型服务措施，加强各级政府的宏观调控与市场调节的作用，明确在人口管理、土地管理、住房保障、城市管理、生态文明建设等方面提升综合管理水平，落实各项政策措施，保障我国城乡统筹，社会保障，长治久安，合理发展的健康之路，永续执行。 4 结论 总之，应按照我国的具体国情条件，走一条具有中国特色的新型城镇化道路。特别是在我国六大城市群内，更应当走资源节约型的城镇化发展模式，在城乡一体化规划与建设过程中，节能、节地、节水与节约投资，提高综合性的城镇化经济与社会环境效益，走低碳城市、低碳经济的发展路径[18]。在新型城镇化过程中，应实施“内涵型”、“效益型”的开放模式，各地(市、县)政府切忌追求“政绩”，乱占耕地、盲目建设开发区、新城等，逐步使中国的城镇化走上以质量效益型为主的健康城镇化可持续发展之路。 致谢：本文主要作者姚士谋参加了2014年6月3-6日在北京召开的第500次香山科学会议。会议主旨讨论我国新型城镇化问题，大会共有60多名学者参加，本论文写作参考了陆大道院士、郑度院士、傅伯杰院士、孟伟院士、叶大年院士以及樊杰、李铁、刘彦随、刘卫东、陈雯等教授的发言要点。本论文写作过程中得到陆大道院士的悉心指导，特此致谢。 收稿日期：2014-08-30；修订日期：2015-01-07 注释： ①此种比较合理的城市化率为我国许多地理学家(胡序威、周一星、许学强、崔功豪、姚士谋、顾朝林等)在全国多次学术会议上提出来的。
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