摘要:目前我国关于城乡建设有两个纲领性文件,即城市总体规划与土地利用总体规划,我国的城镇化建设就是根据这两个纲领性文件执行的,这两个文件也是各区域进行规划的法律依据。但是在实践中,由于各种原因,这二者是独立分开的,且存在各种问题。由于“两规”并不能一直“和睦相处”,使得规划实施困难,大大降低了控制力度。为解决这一问题,很多学者及政府部门参与此项研究,希望构建一种系统的规划体系,使“两规”和睦相处。
关键词:城市规划;土地利用;总体规划;相互协调
1土地利用总体规划和城市总体规划的关系
从规划内容看,城市总体规划除了包含土地利用规划的一部分内容外,还包括城镇体系规划、城市社会经济发展战略、市政设施规划、历史文化名城、生态建设等内容;土地利用总体规划除了明确建设用地规模和范围外,同时确定了城市总体规划不涉足的农田用地分布,用地结构及土地占补平衡等内容。两个规划内容既有交叉又各有侧重。
两个规划的法律依据分别为《土地管理法》和《城乡规划法》,同级的土地利用总体规划与城市总体规划具有并行的法律效力。同时两个法律分别明确了需与另一规划相互衔接与协调,两者存在着协调、包含和制约的关系。
2完善规划体系建设
2.1建立规划动态管理系统
增加土地利用总体规划的可操作性,不回避现实中主观因素对规划本身的影响,追求规划的合理合法实施,建立规划动态管理模式,以近期规划为约束性规划,形成“建立近期目标—实现目标—规划评估修改—再建立中期目标—实现中期目标—实施—再修改”的模式,以2~3年为一个实施期,踏实做好规划,允许定期修改,建立修改程序,完成规划动态管理系统,对长期用地安排粗略估算即可。
2.2推进“多规合一”,提高规划可操作性
积极响应习总书记“一张蓝图干到底”的说法,推进“多规合一”的理念,使国民经济社会发展战略规划、综合性区域规划、城乡规划、交通规划、水利规划、农牧业规划、能源规划等重大规划充分融合,形成一个蓝图、一个规划,建立健全规划实施机构,实现同步审批,减少审批程序和途径,消灭多部门各自为政的状况,建立庞大的管理系统,提高规划的可操作性。
2.3积极健全公众参与方式,增大宣传力度
加大土地利用规划宣传力度,将规划成果和管理制度转化为简明、通俗易懂的宣传材料,通过各种媒介广泛宣传,强化社会公众特别是各级领导依法用地的法律意识。提高各级领导对土地利用总体规划的重视力度,避免发生“重城市规划,轻土地利用总体规划”现象,建立健全公众参与土地利用总体规划编制的全过程,从规划目标的测算开始,到最终成果的公示,都要有公众参与其中。
2.4建立规划实施监察制度,加强规划实施监管
建立规划实施监察制度和责任追究制度,严格执法,加强规划实施监管。将规划实施情况作为地方领导人绩效指标之一。健全规划实施监管措施,根据规划实施情况制定促进规划实施的相应措施,适时调整规划以满足社会经济发展需要。建立规划实施激励机制,制定引导用地者依法、依规划合理用地的奖励机制,落实资金出处,用经济手段保障规划实施。
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3城市规划与土地利用总体规划协调发展
3.1构建新型的“两规合一”体系
(1)体系的主体部分。体系的主体部分展示了该系统的四个主要规划控制要素,这四个控制要素不是一定要同时存在,可以根据实际情况进行选择。
(2)因地制宜规划与“两规合一”基础资料库。因地制宜是根据不同地域的实际情况,选择规划的侧重点,确定规划的特色,在实际规划中展现出四条管控线,从而展示了“两规合一”内在的灵活性。此外,“两规合一”体系的创新之处在于将基础资料放入资料库中进行管理。资料库提供了充足的数据从而支持了“两规合一”体系,规划体系的所有资料都由这个数据库统一收集,统一整理,这不仅有利于统一调查口径,对后期的管理及信息共享具有积极的意义。
(3)控制线。控制线指的是规划中的主要规划要点和对关键关卡的监测和控制。
3.2矛盾关系协调与统一的思路
无论是城市规划,还是土地总体规划,都必须要符合当前社会的整体经济发展战略。因为如果两种规划与当地的社会经济发展战略存在相悖的情况,就会影响到当地产业结构的优化和发展,也会对城市的发展规模与城市布局产生很大影响,这将在很大程度上降低当地的经济总量水平。为此,在协调两种规划的矛盾时,应该要制定一个科学合理的社会经济总体发展战略,并以此为依据,指导两种规划。
3.3完善“两规合一”体系的管控和政策配套
对于土地用途的管控,一般是根据“四条控制线”来进行,具体包括:(1)对基本农田管制,管制的重点是农田的用途。这一管制的基本原则是基本农田不得占用;(2)对城市中用于建设的土地实施分类管制。这一管制的核心是对城市中的建设用地,严格按照相关文件法规中关于建设用地的分类,按类别进行管控;(3)对规划中用于产业发展的用地,根据土地所属的区域,实施管制;(4)土地利用总体规划中的生态用地,根据保护生态、保护自然环境的原则实施管制。这一管制充分尊重生态系统的自然规律,在进行区域、城市规划时,确保经济、社会、环境的统一。
3.4出台支撑性政策,建立健全规划弹性理论
国家或自治区增加基础性调研,了解地方在实施规划过程中遇到了哪些问题,在不违背相关法律法规的情况下,出台土地利用总体规划实施的支撑性政策,增加规划的可操作性,减少不必要的程序,提高地方政府对土地利用总体规划的信任度。同时,建立健全规划弹性理论,增加指标使用的灵活性,改变过去图数一致的方式,转变以往的指标分配方法,增加指标测算参数特别是经济参数,引入特尔非法、权重法等。构建以方向性为主、指标为把控的实施性规划,给规划参与者留有一定的实施空间。另外,要顺利实施弹性发展思路,区域或城市还必须制定一系列与弹性土地利用规划相配套的区域弹性发展政策。
结论
城市的规划与土地利用的总体方向的规划需要以较为成熟的体系为指引,进而实现城市规划与土地利用规划的矛盾的协调,从而使相应的设施机制的功能得到充分的优化,而这有利于提升城市规划的明晰性,有利于提升土地规划的合理性,进而提升人们在新时代的总体生活质量。
参考文献:
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[3]文志军.论城镇规划与土地利用总体规划的协调[J].资源信息与工程,2016,02:127-128.
论文作者:臧磊
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第17期
论文发表时间:2017/11/21
标签:总体规划论文; 土地利用论文; 城市规划论文; 城市论文; 管制论文; 体系论文; 这一论文; 《建筑学研究前沿》2017年第17期论文;