日本科技创新“立国论”与高等教育资源配置重点的转移，本文主要内容关键词为：资源配置论文,日本论文,高等教育论文,科技创新论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：649.313 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2003)09-0022-26
二战以来，日本积极向欧美看齐，采取以工业发展为主体、经济发展为中心的各项经济发展战略。经过了恢复、调整、高速发展，80年代达到鼎盛时期，成为世界第二经济大国。然而，在20世纪80年代末开始，日本经济出现下滑，90年代甚至出现负增长。有学者认为，20世纪90年代至21世纪初的10年间日本经济发展为零。日本政府在科学技术创新立国论中也写到：20世纪90年代是日本经济发展空白的10年，其原因在于日本追赶型经济发展模式已无法维持经济的持续增长，必须重新寻找新的增长方式，开创日本未来。这种新的增长方式就是由以工业为主体的经济向知识经济转移，由战后的工业兴国论向科技创新兴国战略转移。
一、科学技术创新“立国论”的基本理念
20世纪90年代中期日本为实现经济增长方式的战略性转移，明确提出要通过科学技术创新重振日本经济，即科学技术创新“立国论”。“立国论”指出：“要想使我国在国际竞争中持续发展，提高国民生活水平，为解决人类共同问题做出贡献，就必须通过开发我国宝贵的脑力资源实现科技创新立国战略，领先于世界，为此而做出不懈的努力。”[1]在此，开发脑力资源成为实现日本科技创新立国战略的惟一途径和手段。日本提出的脑力资源是要充分开发全体国民的智力，培养人们的创造精神、创造能力及高级技能。这里强调指出的是大多数从事社会经济活动的普通国民而不是极少数“精英”。知识经济时代对人的智力及能力的要求不同于工业化社会（即只需少数“精英”进行发明创造，而绝大多数人只需努力学习、掌握技能、技巧就可满足社会需要）。基于这一基本认识，1996年日本科学技术省制定了《科学技术基本法》，简称《基本法》。并以此为依据制定出《科学技术基本计划》（第一次计划期间为1996-2000，第二次计划期间为2001-2005年）。脑力资源与振兴科学技术融为一体，是振兴21世纪日本经济的关键。科学技术是社会持续发展的动力，开拓人类未来的源泉。科学技术水平的提高有赖于学术研究的不断深入，从全球化视角出发追求学术研究的高精尖及其前瞻性，成为日本21世纪学术研究的终极目标。
要使科学技术创新“立国论”理念变成现实，需要制定具体的政策措施。日本政府制定了行之有效的法律法规及其政策制度。例如，《科学技术基本法》、《第一期科学技术基本计划》、《第二期科学技术基本计划》、资源重点配置政策、科研体制调整政策等。
2001年1月日本政府进行了省厅机构调整，将原有的文部省和科学技术省合并为文部科学省，目的是使教育研究与科学技术融为一体，将各省厅的科学技术活动统一起来，加强政府统一管理职能，减少组织机构的重复性等。与此同时，为了全面综合考虑国家科学技术发展重点，有效地推进科学技术开发，又在文部科学省之上新设了综合科学技术会议（行政组织）。该组织设在内阁总理府内，主管制定日本科学技术政策、资源重点配置及国家重要政策措施的基本方针，评价国家重要研究开发项目等。而文部科学省作为政府研究开发的主体，根据综合科学技术会议制定的发展战略制定具体的研究开发计划，然后通过各高等院校以及研究机构具体实施研究开发计划。通过这次机构调整重点强化了政府部门对科学技术发展的宏观调控及统一管理、全盘筹划的作用。
21世纪日本科学技术、学术研究的战略重点在《第二期科学技术基本计划》中有集中的体现，该计划包括三个主要方面：①增加知识资本。这主要是指创造出可推动社会发展的知识和技术。②使国际市场持续发展、提高产业技术能力、创造出新型产业及雇用机会，最大程度地谋求其经济效果。③提高国民健康及生活质量，保障国家安全及防止各种灾害，谋求其社会效果。可见，第二期科学技术基本计划的主要内容集中在知识、经济、社会三大领域。如果进一步从科学建设领域分析的话，主要集中在生命科学、情报科学、环境科学以及材料科学四大方面。这些领域作为国家及社会重大课题及资源配置重点予以高度重视。例如，日本政府科学技术基本计划中提出了要加大力度扩大政府投资，坚持资源配置的重点化、效率化及透明性原则。在第一期科学技术基本计划期间政府研究开发投资总额达到17兆日元，第二期基本计划期间增加到24兆日元，可见投资力度之大。投资的重点主要集中在上述四大领域，且资助金额上限高达5-6亿日元，这表明了日本政府科学研究费配置政策的重点倾斜程度。2001年日本新设立的科研经费项目有基础研究、学术创造研究、特别领域研究（包括情报学研究、化学等领域）及特定领域研究等。其中特别研究及特定研究项目是第二期科学技术计划期间的投入重点。在科研经费分配上很大程度改变了以往的配置办法，更多的强调通过竞争的方法进行重点配置。例如，2000年竞争性科研经费为0.3兆亿日元，占政府科学研究预算的8.9%，预计到2005年将上升到约20%。大幅度增加竞争性科研经费是日本政府科研经费配置的一个重点。此外，为使获得竞争性科研经费的研究人员所属院校及研究所进一步改善科研人员的研究环境，提高研究机构的整体研究职能，政府决定对其单位支付间接性补助经费（相当于竞争经费的30%），①用于增加、更新科研设施设备等。在改革研究体系方面重点提出要形成研究型基地，构建一批国际先进水准的研究型大学、提高助教及副教授的科研经费、改善教授独立进行研究开发活动环境，使学校的科研成果迅速社会化、产业化等。
二、高等教育资源配置重点的转移
不同的教育资源配置政策反映了一个国家不同时代的价值取向。20世纪60-80年代，日本教育资源配置政策突出教育机会均等准则。到80年代后期，特别是进入90年代以后，投资政策大幅度地导向于效率准则，提出“帕累托最优化的准则”，即政府如何使投入的资源更加符合国家及社会利益。在经济全球化大潮中日本高等教育资源配置政策重点开始向国际化水准“高、精、尖”领域的教育科研活动转移。同时，在这一转移过程中逐渐引入市场竞争原理，不断扩大竞争性资金项目及资金比率，从而凸显日本高等教育资源配置战略的国际化和市场化两大特点。
1、构建国际一流水平的高校及学科
2001年6月日本文部科学省出台一份《振兴日本经济改革大学结构计划》（简称大学改革计划），副标题为“大学改革拯救日本”把教育改革视为日本经济社会的“救世主”。在《大学改革计划》中重点提出了三项内容：①建立国际一流水准的大学，数量为30所，占高校总数的约5%。此类大学无论设置主体是谁（国立、公立、私立）均通过竞争及评价结果产生，产生后给予重点投资、重点改善及更新研究设施设备，使其达到国际最先进水平。同时，增加竞争性研究资金的投入力度，使其在5年内翻一番。这部分资金可通过自由竞争的形式申报课题，经专家评审后进行重点投入，以鼓励提高教育研究水平，获得国际最先进的科研成果。可见，日本高等教育资源配置政策正在由量向质、由多向精的方向转移。日本政府强调高等院校改革的核心内容实际就是调整大学内部结构，使各类院校重新寻找自己的社会定位，重点资助部分院校，使高等教育内部形成新型“金字塔”状。这种做法正符合了马丁·特罗的理论：当高等教育实现了大众化时，高等教育结构内部只有重新调整，才能形成新型金字塔状。②建立研究院大学及独立研究科（独立研究学科）。20世纪90年代日本通过学校布局调整后产生了一种以研究生教育为主体的新型教育机构或教育研究组织。这次调整的对象集中在研究生课程，也称为研究生院。调整的内容：一是战后设置的地方性国立大学是否设博士课程；二是战前设置的几所全国性国立大学以学部为基础的研究生课程独立出来，实行研究生院制度的独立化。日本国立大学分为战前设置的全国性大学（7所旧帝国大学）和战后成立的地方性国立大学。战前设置的几所全国性国立大学在战前就有以学部为基础的研究生课程或研究生院。而战后设置的地方性国立大学在学校设置初期禁止设置研究生教育课程。但是，在战后60年代日本国民倍增计划期间由于人才需求量的增加，地方国立大学于1963年开始设置了研究生课程或研究生院，但只限于硕士课程。博士课程一直到1974年通过制定文部省令、大学设置基准后开始出现，不过在审查资格上极其严格，至今地方性国立大学设有文科博士课程的学校甚少。因此说，从法律来看，全国性国立大学和地方性国立大学处于平等地位，而现实情况却存在着很大差别。就在这种情况下20世纪90年代日本政府又提出全国性国立大学的研究生课程或研究生院独立化，实施独立研究生院。开始了以全国性国立大学研究生院为重点的组织结构调整。调整为研究生院的大学以硕士、博士课程为主，学部课程为辅。这样就在日本国立大学内部形成了两种研究生教育组织类型：一种是以学部为依托的研究生院或研究科（地方性国立大学）；一种是不以学部为依托的独立研究生院大学或研究科（全国性国立大学），各自承担着不同的社会作用。
2、加大竞争性资金的投入力度
竞争性资金是指由科研人员或研究小组提出研究开发项目，经专家小组事先审查、评议后发放的一种资助研究项目的经费。为防止因申请到的科研项目经费不足影响项目的顺利进行，根据情况还可间接补助费，最高限制在该课题费的30%。设立该项经费及其经费金额不断增加的目的是为扩大科研人员选择研究经费的范围、鼓励科研人员自由选题的创新意识、形成一种富有竞争性的科研环境。第二次科学技术基本计划在2001-2005年期间将竞争性科研经费增加了一倍，大幅度加大了该项经费的投入力度。计划还指出，随着竞争性资金的不断增加，要更好地发挥竞争性资金的有效性必须改革并完善评估制度，使其公正、透明化，强调了通过公正、透明的审议、评价制度确保项目经费的有效性，以期它所期待的发挥应有的作用。竞争性资金主要用于科学研究费补助金、战略性基础研究促进事业、科学技术振兴调整费三个领域。设置科学研究费补助金的目的是为充分鼓励科研人员的自由创新意识，培养出色的科研人员，不断发展提高多领域跨学科的学术研究。这项经费是日本基础研究的主要经费来源。2001年该项经费额达到1,580亿日元，比2000年增加161亿日元，增幅为11.3%，[2]，主要用于基础性研究及应用性学科的研究开发、创新等领域。例如，国际关注的环境、能源问题、新兴科学以及仍处于萌芽阶段的待生性学科、情报学科等。科学研究费补助项目除文部科学省外，日本科学技术振兴会也设立了该项研究补助经费，但二者补助的领域不同。日本科学技术振兴会更侧重资助具有前瞻性、创造性的学术研究项目，如开拓未来学术研究促进事业、战略性创造性研究促进事业等。资助目的在于与促进开创未来科学技术发展、新兴产业的产生及发展、将科学技术的种子培育成与新兴科技萌芽密切相关的领域。2001年该项目预算额为482亿日元，比前年度增加57亿日元，增长幅为11.8%，其中用于开拓未来学术研究促进事业经费达到187亿日元，有182个研究项目委托给各大学进行。
3、高等教育拨款政策的导向
20世纪80年代后，日本政府在实施财政紧缩政策的同时，进一步提出受益者负担的原则，重点强调高等教育个人受益个人负担。这一政策无论给国立大学还是私立大学的教育财政均带来直接影响。一方面反映在政府拨款占学校教育事业费中的比率减少，学校自筹资金比率增大，学生学杂费上涨。另一方面表现出在有限的政府财政拨款中用于专款项目的资金不断增加，特别是学校科研设施设备的投入力度逐年加大。例如，90年代以后在国立大学教育事业费中来自政府拨款的比率逐年下降，而学生交纳的学杂费所占比率不断增加，国立大学学费呈现出成倍增长的势头，使私立学校学生与国立院校学生负担的学习费用差额逐渐缩小，这说明日本国立高等院校在21世纪高等教育普及化阶段以后，日本政府开始逐渐减少向国立大学教育事业费的投入，削弱国立大学完全依赖于政府的状态，目的使国立大学迅速法人化。日本政府在90年代初就已提出国立大学要实行特殊行政法人化设想，而且为实现该设想日本政府正在制定有关法律法规，预测将在明年实现。我们仅从近年日本国立大学学校数的变化情况看也可以发现日本政府为减轻财政负担已经开始行动了。1990年国立大学137所，1995年134所、2000年119所，国立大学占高等院校总数的比率急剧下降，分别为15.9%、14.6%、12.2%。通过这一现象我们可以提出一个问题，即，日本在高等教育实现大众化或普及化以后政府是否应继续出资办学？从日本现在高等教育改革政策来看，高等教育设置主体似乎可以完全社会化和地方政府化，中央政府只需以资助的形式向高等院校支付一定的经费，通过经费资助手段引导控制高校按照国家发展的战略方针开展教育研究活动，发挥以往政府对私立高校的资助与调控作用。再有，从日本政府对私立大学支付的教育事业费补助金占整个教育事业费的比率也呈下降趋势，相反，用于专款专用的即用于政府根据国家及社会需要重点发展的项目，也称为特殊补助项目的金额却直线上升。如通过上述情况我们可以看出，日本政府开始放宽对高等院校的限制，鼓励学校自主办学、自筹资金，强调优胜劣汰，个人受益个人负担的原则。再有，政府补助金也由原来的重点向学校补助及教育机构补助逐渐向个人补助及指定补助转移。
三、教育资源重点配置的发展趋势及其影响
众所周知，日本高等教育是以私学为主体的模式发展起来的（私学占80%）。其特征为政府向高等教育支付的经费少，负担轻。日本《学校教育法》规定：“学校设置者应负担其学校经费”即谁办学谁出资，由设置主体负担经费。这就是说，日本80%院校的教育经费是由民间或社会力量负担的，而政府只负担其20%院校的教育经费。在20世纪70年代初日本政府为提高高等教育质量，控制私立大学无限的扩招，制定了《私立学校振兴助成法》，该法规定：“国家及地方公共团体应重视振兴教育的必要性，遵照法律条款给予学校法人以及私立学校必要的资助。……补助金额可达到私立大学等教育事业费的30%”。这使国家及地方政府对私学的资助有了明确的规定和法律保障。自此，日本政府向私立大学等支付的财政补助性拨款大幅度增加。但是，补助金额常常受到日本政治、经济以及社会需要、财政政策、教育理念转变等因素的影响，难以保障。估计政府补助金在私立大学等教育事业费中所占比率将会持续下降或保持当今水平，不会达到所规定的30%。这说明日本私立高等院校的教育财政也正在减少对政府的依赖程度。与此相反，用于专项补助的金额及竞争性资金自进入20世纪90年代后不断上升，成为当今教育及科学技术资源配置的重点，预测这将进一步成为政府未来补助金配置的重点倾斜领域。因为，这一配置重点的转移有利于优化高等院校结构，迅速达到国际一流水平，实现日本在近50年内培养30名诺贝尔获得者的具体目标，进而实现科技创新立国的总目标。不过我们知道，日本教育资源配置重点的转移是在日本开始实施财政紧缩政策以及18岁人口（即高校入学年龄人口）人数急剧减少的情况下进行的，也就是说在教育财政减少、生源出现短缺的情况下对名牌重点大学及学科等进行重点投入，使其获得充足的教育科研经费，以确保教育科研的顺利进行。再有，这些院校社会定位、声誉及实力高，又有来自社会产业界的赞助、合作以及委托项目，生源源源不断。因此，这些院校受财政紧缩政策及生源不足等影响不大，或者说根本没受到影响。而一般院校受上述两种因素的影响甚大，特别是短期大学受到极大冲击，1997年私立短期大学学校数为504所，2000年减少到497所，今后随着高等教育入学年龄人口的减少，这种情况将进一步恶化。面对这一现实问题，日本政府应如何制定新的教育政策及法律法规，使教育资源配置政策更适应高等教育进入普及化这一新时期的办学理念，处理好效率与机会均等二者的关系，是至关重要的。