民族地区经济政策研究——对湘西土家族苗族自治州的实证分析，本文主要内容关键词为：土家族论文,湘西论文,经济政策论文,实证论文,苗族自治州论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国政府对少数民族除实行民族平等团结、区域自治、尊重风俗习惯、宗教信仰自由、发展语言文字等政策外，还积极采取一系列少数民族经济优惠照顾政策。这些政策为促进各民族的共同繁荣起到了积极作用。但是，由于国家总体经济形势的发展变化，一些经济政策相继失去作用，甚至成为民族地区经济发展的政策瓶颈，因而一些政策性因素造成了民族落后地区与发达地区经济差距越拉越大，地区发展不平衡问题成为全社会普遍关注的重大问题。这与党中央提出的构建社会主义和谐社会是相悖的。基于这一认识，笔者试图从我国政府对民族地区财政、税收和产业政策的历史变迁研究入手，以湘西土家族苗族自治州（以下简称湘西州）为例，分析其经济发展中的政策瓶颈，以此提出相关政策建议。
一、民族地区财政与税收政策的变迁
中央政府长期以来为扶持少数民族经济发展，依据各民族地区特征以及不同的行业部门特点、经济和社会发展阶段，对民族地区采取不同的财政政策、税收政策和产业政策。
1.财政政策
自20世纪50年代开始，国家根据民族地区的特点实行了“财政补助”政策，极大地稳定和恢复了民族地区在建国初期的社会经济。20世纪60年代，开始实行“财政适当照顾、必要补助”[1]的照顾政策，极大地缓解了民族地区财政困难问题。20世纪80年代，随着改革开放的需要，国家财政体制由原来实行的“划分收支、分级管理、分类分成”改革为“划分税种、核定收支、分级包干”。但对民族地区仍采取“适当照顾”的政策，设立了专门用于少数民族地区和经济不发达地区发展经济、文化、卫生事业的“支援不发达地区发展基金”。这一时期所实行的财政分级包干体制，使民族地区的财政自主程度大大提高。但因物价上涨、机构改革等因素影响，却使补助款项大量被抵消，加之国家经济、价格等政策还未完全理顺，民族地区能源及原材料等初级产品以低成本的调拨价格支援国家，以高成本的市场价格大量买进日用工业品，从而造成民族地区资金双向外流，致使民族地区财政问题日益严重。20世纪90年代后，随着国家全面进入市场经济时代以及分税制财政体制的推进实施，国家对原有少数民族地区的补助和专项拨款政策全部保留了下来，并对少数民族地区专门实行政策性转移支付，且政策性转移支付额度随国家财力的增长不断增加。[2]但是，由于民族地区产业竞争能力弱，企业经济效益普遍较差，农牧业生产水平低，资金来源十分有限，因而不得不面对财政赤字严重，甚至连正常的财政都难以保障的被动局面。这一时期由于分税制财政体制的实施，使民族地区不少财政优惠政策相继失去作用。[3]（表1）
2.税收政策
20世纪50年代至今，国家为加快民族地区基础产业——农牧业的发展，对农业长期实行“依率计征、依法减免、增产不增税”的轻税政策；牧业采取轻于农区与城市的税收政策。这些政策的实施，有利于民族地区休养生息、发展生产。20世纪70年代末，国家根据民族地区偏远落后的特点，对其实行税收减免和优惠税率的照顾政策，对边境县和自治县乡镇企业免除工商所得税5年。随着国家改革开放，20世纪80年代，为增强民族地区经济发展活力，国家对民族地区实行进一步放宽税收优惠政策，对“老、少、边、贫”地区兴办的乡镇企业，经营确有困难可以在一定期限内或者一定程度上减免所得税；对由经贸部批准的边贸公司通过指定口岸进口的商品，除国家限制进口的机电产品和烟、酒、化妆品外，减半征收进口关税和产品增值税，对不超过人民币300元的边民互市进口商品免征进口关税和产品增值税；在国家确定的“老、少、边、贫”地区新办企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税3年。进入20世纪90年代，随着国家统一税收制度的落实和实施，70、80甚至90年代初所实行的绝大部分税收优惠政策已基本停止执行，即使能继续执行的税收政策，如“老、少、边、贫”地区新办企业减免所得税3年等政策，所减免的税收也是地方应得收入，这一状况直到90年代末西部大开发战略实施后才有所好转。因此，为切实有效地保护民族地区的自身经济利益，现行税收政策的调整和补充已成当务之急。（表2）
3.产业发展政策
中国政府十分重视制定民族地区产业发展政策，特别是工、农业发展政策。(1)农业政策方面，20世纪50年代初，就制定了长期坚持贯彻执行的农牧业发展政策。80年代以来，国家相继对边远山区和少数民族地区实行放宽政策，对民族自治地方林业生产建设作为特殊照顾规定，以及就生态环境保护和农村基础设施建设、改善农民生活条件等方面出台了相关政策。尽管民族地区长期以来实行的各项农业政策极大地促进了少数民族地区农业生产的发展，但绝大部分政策仍是国家宏观指导层面上的农业发展政策，缺乏切实能够解决广大农牧区“三农”问题的产业政策。[3](2)工业政策方面，20世纪50年代初，国家制定了适当照顾少数民族地区的工业发展政策。20世纪80年代以来，相继提出积极扶持帮助民族地区经济发展，实行鼓励西部地区发展特色经济的产业政策和矿产资源优惠政策。由于民族地区工业发展政策大多是与国家宏观产业政策相一致，因而推动形成的工业企业与当地少数民族经济活动关联程度甚微，从而难以真正带动促进各少数民族自身的产业变革与发展。[4]（表3）
二、湘西州经济发展中的经济政策瓶颈
湘西土家族苗族自治州是一个典型的少数民族聚居区，以土家、苗族为主的20多个少数民族人口占全州人口总数的70%以上，该州既是“老、少、边、贫”地区，又属于国家西部大开发的范围。在众多影响和制约湘西州经济发展的因素中，经济政策因素的影响不能不引起重视。
1.财政政策的影响
财政政策因素的影响主要体现在以下方面。(1)国债转贷资金的影响。湘西州从1998-2004年共获得国债专项资金16.7亿元，其中：国债补助资金14.42亿元，国债转贷资金2.28亿元，相应拉动了地方经济的发展。因国债转贷资金属于有偿使用资金，湘西州将在10年内分期偿还，这将每年给湘西州带来2000万元的利息债务，未来10年中将给湘西州财政带来2亿元的利息负担，[5]从而加大了地方政府的财政压力与风险。(2)转移支付政策的影响。就税收返还来看，以1999年的财政收入为基数，按照1:0.3的系数采取无地区差别的增量返还。这样一来民族地区税收基数低、增长慢，获得税收返还量小，而东部地区原税收基数高，经济、税收增收返还量就多。目前，一般性转移支付全国年均增长17-19%，而民族性转移支付年均增长仅为8%，民族性转移支付比全国一般性转移支付少了近10个百分点，此项政策将使湘西州每年少得1.5亿元。(3)补偿政策的影响。目前，湘西州森林覆盖率达63%，承担着繁重的天然林保护工程任务，天然林保护区总面积达3.1万公顷，国家未予补偿。现有生态公益林达54万公顷，其中划归国家重点保护的公益林达33.4万公顷，但真正纳入国家生态效益基金补偿范围的只有5.57万公顷，仅占划定国家重点保护的公益林面积的16.7%。生态遭破坏的地方实行退耕还林，国家给退耕还林户每亩每年补助150公斤粮，20元现金，50元种苗费（还生态林补偿8年，还经济林补偿5年），两者反差大。另外，湘西州水能资源丰富，国家修建了风滩、五强溪和碗米坡等电站，年发电总量达60亿千瓦，但湘西州获利甚少。相反，因修建电站而淹没了大量农田。例如，自1995年五强溪电站修建蓄水发电以来，淹没耕地6360亩、房屋面积116万平方米，加上其他方面减收，共计损失近15亿元，但实际得到的补偿仅为5.1亿元。[6]
2.税收政策的影响
税收政策因素的影响主要体现在以下方面。(1)分税制政策的影响。80年代，国家为缓解中央财政的困难，对全国采取“一刀切”的政策，取消了原来给予少数民族地区的一些照顾，与其他省市一样实行两个10%的办法，即从1987年起，中央对少数民族地区也按正常支出借款10%，并扣减补助基数；从1988年起，又取消了定额补贴每年递增10%的照顾政策。仅这两个10%，使湘西州从1987-1994年的7年间共减少可用财力3亿元，造成湘西州地区财政严重地“入不敷出”，赤字连年增加。1994年实行分税制后，按照全国统一的标准确定共享税的分成比例，忽视了少数民族贫困地区财力匮乏的实际。1994至2004年湘西州上划中央“两税”高达38.96亿元，年均上划中央3.54亿元。2002年推行新的企业所得税、个人所得税共享，湘西州从2002至2004年上划中央企业所得税23275万元，年均上划中央企业所得税7758万元。2003年上划中央个人所得税1161万元。[6]在税收返还中使用的是基数法，地方超收越多，上划中央的越多，少数民族地区的税收返还实际上处于一种“越落后返还越少”的状况。(2)增值税、企业所得税和资源税等带来的影响。现行的生产型增值税规定企业购进的固定资产不能抵扣进项税，湘西州企业总体税赋太重，导致地区实际增值税税赋高于东部地区。1999年国家曾规定：给予设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在享受法定税收优惠政策期满后3年内，可继续再享受减少15%的所得税税率的优惠；对革命老根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区新办的企业，可享受3年的减免所得税待遇。但由于湘西州发展现状是以国有、集体大中型企业为主，可享受多层次税收优惠的中小企业、外资企业而大都集中在东部，因而几乎无税收优惠政策可循，资源配置流向东部发达地区，客观上形成对西部民族地区发展的制约。此外，现行的资源税征收范围窄、税率较低，资源优势未能转化为经济和财政优势。2004年湘西州资源税收入仅得224万元，只占全州财政总收入的0.23%。(3)企业出口退税政策的影响。湘西州企业出口退税从1994年的211万元提高到2004年的1亿元，增长了48倍（基数低）。1994-2004年全州共办理出口“免、抵、退”企业税收3.5亿元。从财政收入论，出口退税直接增加了企业的收入，但减少了地方的财政收入。1994-2000年湘西州返还给企业税收达80897万元，年均返还11557万元，7年中湘西州有近1/4的财力返还给了企业。从2004年开始，国家按照超基数部分分别由国家承担75%和市、县财政承担25%，根据目前湘西州出口企业的规模测算，这一政策将给全州县级财政带来960万元的额外负担。[5]
3.产业政策的影响
自改革开放以来，湘西州财源主要集中在烟、酒、矿产品加工三大产业，三大产业两税收入所占财政收入的比重达70%以上，最高年份高达80%。受国家产业政策调整的影响，中央从90年代末期开始，对年生产能力在10万大箱以下的烟厂实行强制性关闭，2004年再过渡到对年生产能力在20万大箱以下的烟厂实行强制性关闭。为此，湘西州被迫自1998年起先后关闭了凤凰、永顺、乾州、龙山四家烟厂，每年减少财政收入3亿多元。另外，湘泉集团作为湖南省最大的酿酒企业，同样受国家产业政策调整的影响。湘西州号称中国锰都的“金三角”，但锰污染问题突出。为了落实科学发展观，建设节约型社会，抑制资源性商品出口，控制高污染、高耗能产业发展，2005年8月份，一场整治锰矿开采、锰矿粉加工、电解锰、锰合金等涉锰行业污染的环保“风暴”席卷湘西州，相关企业投入2亿元才能完成治污实现达标排放。目前，全州49家涉锰企业，停产治理19家，限期整治30家。况且电解锰占全州工业经济总量的近30%，故而给湘西州的工业带来结构调整性的重创。
三、促进民族地区经济发展的政策建议
早在改革开放之初，邓小平同志就高瞻远瞩地提出了“两个大局”的战略构想：一个大局，就是东部沿海地区加快对外开放，使之较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局。另一个大局，就是当发展到一定时期，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。江泽民同志在2001年全国扶贫开发工作会议上强调：“新阶段扶贫开发的主要力量，应放在西部地区，放在少数民族地区、革命老区、边疆地区和特别贫困的地区……”胡锦涛同志2005年5月27日在中央民族工作会议上进一步强调：“随着中国综合实力不断增强，中国将加强对少数民族和民族地区经济社会发展的扶持，既要支持他们把经济建设搞上去，又要支持他们把文化、教育、卫生等各项社会事业搞上去；既要投入更多的资金和物力，又要在投资、财政、税收、金融、产业、对内对外开放等方面，实行更多切实可行的优惠政策。”对此民族地区既要靠自身苦练“内功”，加快发展，但更重要的是急需国家从宏观政策上予以大力扶持，为民族地区提高平等参与市场竞争的基本平台。
1.加大对民族地区转移支付的力度
《民族区域自治法》第六十二条规定：“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入。”中央对湘西州现行转移支付主要有消费税和增值税税收返还、所得税基数返还、出口退税基数返还、原体制补助、专项补助、一般性及民族地区转移支付等12项，其中仅有专项补助、一般性转移支付及民族地区转移支付、增加工资转移支付4项转移支付直接增加了地方财力。2004年湘西州一般性转移支付及民族地区转移支付、增加工资转移支付共52310万元，仅占转移支付总额的25%。[6]为确保政府转移支付制度的有效性，建议运用立法手段确保转移支付机制的严肃性、连续性，以及相关的综合配套措施来规范转移支付行为。要调整现行体制上解数和财政分成办法，减少税收返还，将体制补助和结算补助纳入一般性转移支付体系，改变目前中央财政一般性转移支付主要解决地方财政运转困难的最低目的，变其为促进地区公共服务均等化，将“基数法”更改为“因素法”。按“基数法”确定的税收返还数额没有考虑各地收入能力和支出成本的客观差异，缺乏比较合理的客观标准。尤其一般性转移支付要充分考虑民族地区人口分布较散、民族成分较多、自然条件较差、交通十分不便、行政成本相对较高等特殊因素。一般性转移支付补助的计算要考虑山区及距离中心城市较远地区行政成本高的因素，同时计算民族转移支付补助时要避免民族转移支付对一般转移支付补助的抵减。专项转移支付要按专项支出涉及因素进行分配，量化分配过程。建议中央和省、自治区要确保民族转移支付的增长适当高于一般性转移支付的增长，除了民族地区增值税环比增量外，从全国收入增量中再追加一部分财力，用于民族转移支付总量。
2.建立民族地区资源开发的补偿机制
《民族区域自治法》第六十五条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”第六十六条规定：“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”因此，在西部少数民族地区牺牲大量资源支持中东部发展的同时，国家应该建立合理的补偿机制。一是建议在全国范围内将环保费改为环保税。此项税收通过财政转移支付留给民族贫困地区专项用于西部生态环境保护和建设。二是提高生态基金补偿标准，扩大补偿范围。
3.进一步优化民族地区经济发展的税收政策
《民族自治地方的自治法》第三十四条规定：“民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。”对此，一是合理调整划分中央税、共享税和地方税。考虑将消费税改为共享税，在分成上，采取分别对待的政策，将增值税的50%以上划给民族地区，将民族地区中央企业所得税全部留给地方，或改为共享税按50%分成，以兼顾国家、民族地区的利益；地税部分对中央和省属企业应实行属地原则，共享税部分省里不应参与分成；国税部分应以1994年分税制改革基数为准，增加部分返回，降低部分不扣。二是实行“消费型”增值税。针对民族贫困地区现行烟、酒畸形增值税制度下“高征低扣”、税收负担较重的现象，建议有选择地在西部少数民族地区的能源、交通等基础产业和高科技产业实行“消费型”增值税试点，对西部地区的能源、交通等基础产业中的重点国有企业，实行以国家重点项目为受惠主体的“抵转”办法。即在国家计划限定的技改规模内，抵扣新增固定资产中已征增值税，并转为企业的资本金。实施这一方案，将极大地促进西部少数民族地区工业基地产业升级和技术创新；三是适当调整消费税征收范围，加大对不可再生资源和稀有资源生产的消费品资源税的征收力度。四是适当提高资源税税率，扩大征收范围，增加对资源所在地的分成比例。并实行“先征后返”办法，对资源型企业免征或全额返还资源税，逐步改变目前西部少数民族地区资源丰富，但经济贫困的状况，逐步把资源潜在优势转变成现实经济优势，更重要的是遏制因此而产生的对资源的掠夺性开发。
4.努力提升民族地区优势产业政策支持水平
民族地区往往自然地理区位偏远，产业发展条件较差，现代工业成长限制性因素多，面对现实的发展格局，民族地区产业发展除要依靠自身努力外，还必须借助国家特殊的产业政策等外部力量的推动。尽管过去其经济发展在工业支柱产业选择和发展问题上，走了不少弯路，但是，湘西州一些优势产业也未得到国家强有力的支持，如旅游业、电力、林牧业、农产品深加工等。因此，建议一是大力扶持旅游业发展，二是扶持做强农产品加工企业，三是支持发展电力工业。此外，竭力支持发展中、西药制品为主的生物制药产业。
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