建立企业职工去职社会保障补偿和清理债务两项基金 规范推动国有企业改革，本文主要内容关键词为：两项论文,债务论文,社会保障论文,企业职工论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从70年代末以来，国有企业改革一直是我国经济改革的核心问题。但是，直到十五大提出“调整和完善所有制结构”、“公有制实现形式可以而且应当多样化”、“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组织部分”和“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组”等一系列具有突破性的理论和指导性的意见之后，地方上才开始实施以出售和破产为主要形式的企业改革，国有企业改革才算真正破题。但是，随着大批中小企业由国家所有转为其他经济成份，企业职工在失去国家职工身份的同时，亦失去了相应的社会保障。还有，大批国有中小企业在出售及被兼并、破产的时候，原企业的债务问题也被自然地提到日程上来。因为中央对于企业职工去职的社会保障和企业债务问题都未予以明确规定，各地的做法各异，很不规范。这或者会影响下一阶段的改革，或者给改革后的新体制带来严重的社会遗留问题。现阶段我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济。市场经济有两个基本前提，这就是劳动力和资本的自由流动。国有企业职工的社会保障金和企业债务问题，从本质上讲都属于国家债务。国家在由计划经济体制转向市场经济的时候，不能不付出资本，更不可能对历史债务一笔勾销。国家应设立国有企业职工去职社会保障补偿和企业债务清理两项基金，规范国有企业改革，实现社会的有序转型。
一、两种社会保障制度
社会保障是指国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会政策。我国《宪法》明确提出：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”所以，社会保障从本质上说是一个劳动者的收入分配问题。在传统的计划经济体制下，国家只从劳动者新创造的经济中拿出一部分以工资的形式发给劳动者，这部分主要包含劳动者及其家属当月的基本生活费。劳动者及其家庭所需要的医疗、住房、养老储备金等部分都以企业利润的形式上缴国家财政。因为传统体制不承认失业问题，所以，工资中也不含失业保障金。传统体制下的劳动者不是没有享受到医疗、住房、养老等社会保障。国家财政将包括劳动者的社会保障和福利在内的国有企业收入分为经济社会发展基金和社会消费基金，劳动者依据国家编制的计划和有关政策，享受医疗、住房、养老等社会保障的待遇。在计划经济实施的最初阶段，国家企业和公职人员都还不很多，国有企业职工所享受的社会保障都是由政府制定的统一政策规定的，同企业的效益并不直接相关。70年代后，国有企业越来越多，企业逐步转向市场，职工的工资、医疗、住房改善基金的发放都是逐步转向企业，实际待遇也因企业效益等条件出现差异。有的同志认为，现在职工的工资和其他社会保障都由企业发放，就与国家无关了。这是不正确的。其实，职工的工资和社会保障费用，是和所有者权益成反比的。职工分配的多了，上缴的利税就少了。反之，亦如此。所以，职工的社会保障由国家负责转为企业，并没有根本上改变计划体制下的社会保障制度。
计划体制下的社会保障制度是在经济结构单一的条件下形成的。尤其是在工商业领域，国有经济一统天下，国有企业职工在国有经济间流动，并不影响其工资待遇及医疗、住房和养老等社会保障。市场经济条件下的社会保障制度则与计划经济条件下截然不同。为保证劳动力可以自由流动，劳动者的工资中除了日常生活的必须的费用外，还要包含医疗、住房、失业和养老储备。劳动者必须把工资中相应的部分以医疗、住房、失业和养老等社会保险形式分次缴给有关社会组织，在有些国家，失业和养老保险是由国家有关法规强制实行的。这些往往与政府不发生隶属关系，但又严格在国家有关法规的约束和管理下运作的保险机构，按照有关规定管理和经营社会保障金业务，在劳动者需要的时侯，依据章程和各个投保者个人帐户上资金的多少，支付投保人的社会保障金。在发达的市场经济国家，都有这种发达和完善的社会保障制度保证劳动者在社会不同的就业岗位上流动，维护社会的稳定。
我国仍然处在社会主义初级阶段。公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。经济改革的目标是建立社会主义市场经济。建立与市场经济相适应的社会保障制度是我国社会主义市场经济建设的题内之事。1995年，我国城镇从业人员接近2亿人，其中国有经济单位达到1.1亿人。完善的市场经济必须解决好国有经济和非国有经济间的劳动力流动问题。尤其是在当前经济改革中，我们必须解决好国有中小企业在改变所有制性质时，失去国家职工身份的原国有企业职工的社会保障补偿金问题。
二、国家应对去职职工的社会保障予以补偿
我们主张国有企业职工去职时对其社会保障部分给予补偿，是基于传统的计划经济对国家职工负有一种债务关系。即使从简单再生产来说，劳动者在其具有劳动能力的阶段，他（或她）的劳动不仅创造了可供其当时生活所需要的财富，而且创造了可以使其在晚年丧失劳动能力时生活所需的财富，健康时创造的财富包含了生病时所需要的医疗费用。在传统体制下，国家把职工所创造的应该以医疗、住房、失业和养老等基金形式存在的部分，都以企业利税的形式悉数收缴。当国家职工仍然就职于国有经济单位时，其社会保障方面的费用最终还是由国家负担的。如果职工去职离开国有经济，其社会保障费用就将全部由个人负担，国家理应将职工在国有经济单位就职时创造的应属于社会保障方面的积累归还个人。
从经济改革的发展来看，国家亦不应该把这笔拖欠职工的债务借企业改制一笔抹掉。我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济，同市场经济相适应必须有一个完善的社会保障制度。在整个社会由计划经济转向市场经济的同时，我国将有数千万职工由国有经济部门转向非国有经济部门就职。如果国家对数千万劳动者的社会保障不予补偿，不仅这数千万人失去社会保障，更为重要的是国家和政府将失去“社会保障”。
当然，确定国有企业职工去职时的社会保障补偿金是一项政策性极强的工作，在制定政策时必须立足于这样几个前提：第一，维护社会的安定，去职人员的补偿金不能低于同等条件下在职人员的近期福利水平。第二，必须考虑到不同行业、不同地区的生活消费水平等情况，其补偿金既要让绝大多数去职人员能够接受，又要国家负担得起。第三，社会保障依据国家规定属于强制性的，补偿基金在原国家职工去职时由财政转帐到相应的社会保险机构的个人帐户，而不是发到个人。这笔资金属于基金性质，个人依据规定从基金中享受相应的保险金。对于仍属国家职工的个人来讲，这笔补偿金仅存在于观念中。关于医疗补偿基金的计算需要考虑这样几方面的因素：(1)工龄；(2)行业（以工资水平计算的行业差别）；(3)地区差别（注意城乡差别）；(4)企业效益（体现在工资、奖金及福利等方面）；(5)其他（如工伤残疾等）。按此标准计算出来的补偿基金转存入社会中介机构后，其实际享受的医疗费应不低于去职前的水平。关于住房保险基金的计算，要取决于这样几个方面的因素：(1)工龄；(2)职务（含技术职务）；(3)地区差别（尤其城乡差别）；(4)工资水平；(5)其他。这一补偿金只适用于那些夫妻双方都未曾购买公房者。根据这些条件计算出的补偿金，应使夫妻双方合计工龄50年的职工能够买到一套当地中等水平的三居室公寓。关于养老保险补偿基金的计算，取决于这样几个方面的因素：(1)工龄；(2)职务（含技术职务）；(3)地区差别（城乡差别）；(4)工资水平；(5)其他。依本条件计算出的基金转社会中介机构后，其每月得到的养老金不低于同等条件在原国有企业时的水平。国有企业职工去职社会保障补偿基金的计算和运作，原则上适用于所有去职时的国家职工。
计算出来的补偿金一般并不发放到个人，而是直接进入医疗、住房、失业和养老等社会保险公司的个人帐户。这些保险公司可以是和政府没有垂直隶属关系的带有中介性质的金融组织。这些组织按照国家有关法规组建和行使保值增殖职能，最大限度地保证投保者在需要时，按规定支付保险金。
三、国家财政应对国有企业债务承担责任
从80年代初开始，为改变计划经济体制下国有企业无偿占用国家资本金的做法，逐步实行了一系列旨在使国有企业和财政脱钩的改革措施。应该肯定，这种改革思维是正确的。在国有企业改革不到位的情况下，切断财政同企业的关系，势必迫使企业转向银行和与其发生经济联系的相关企业。这是80年代中期以来，企业“三角债”和银行债务不断上升的根本原因。1996年底，独立核算的国有工业企业所有者权益仅18,406亿元，债务总额达到34,324亿元。在其债务中1/3为企业间的债务，2/3为银行债务。巨额债务不仅影响经济运行，而且已经严重影响到企业改革。因为国有企业在实行破产、兼并等涉及资产重组时，必须先解决其债务问题。在各地国有中小企业改革中，国家没有明确财政对企业债务的责任，相反，对银行债务都统统采用“停息挂帐”的做法，这是不合理的。首先，国有企业的所有权是属于国家的，在传统的体制下，国家所办的企业实际上是实行无限责任制。虽然从80年代初的国有企业改革开始对国家实行资本有偿使用，但在其实际运行中并未真正行使独立法人的有限责任。且不说政企不分的问题至今仍未得到解决，同时因为政府的保护致使债权人还不能及时通过法律程序实现其债权。这样，国家作为企业所有者，就应负责其债务。第二，分析国有企业债务产生的原因，不外乎国家政策方面或企业经营所致。属于政策性因素，即使非国有企业亦应由国家财政予以补贴，更勿谈国有企业了。属于经营不善所致，直接原因在企业，但根本问题仍在国家。譬如，企业领导的选择，技术更新改造，职工队伍的调整，冗员，社会负担等等，最终都要由政府拍板，而不是企业自己能决定的。也就是说，国有企业债务的根源在政府。第三，企业债务从本质上讲是一种经济关系的反映。这是对已经发生的经济行为的一种记录，其债权债务关系的实现是经济平衡的体现。如果债权债务关系是发生在不同的非国有经济之间，契约关系的履行与否，仅仅是两位当事人的私事。当国有企业改制涉及产权变动时，如果国家不对其债务负责，而让其他企业和银行蒙受损失，等于国家在破坏客观经济过程中的平衡关系。国家是代表社会整体的，其职责就是维护包括经济关系在内的社会平衡和稳定。所以，国家不应推卸国有企业债务的责任。
此外，从我国经济改革的整体和社会主义市场经济建设的全局来说，国家亦不应逃避承担企业债务的责任。我们知道，金融改革一直是我国经济改革的重要内容之一。但是，截止目前为止，不仅国有银行向商业银行的转变始终未能有根本性的举措，而且因为银行不良债务太多，其抗风险能力已经相当低。咎其原因，就在于国有企业债务的拖累。据统计，我国国家银行在1996年的负债率已达96.62%，其他商业银行达93.57%。我国有关法律规定，银行不良资产比重不应超过15%，而我国实际则超过20%，与商业银行的总准备率相当。据有关方面估计，目前我国银行不良资产达8895.5亿元，如果其中30%为不能收回的坏帐，其损失亦达2668亿元，相当于银行所有者权益。银行的不良资产中，基本上是由国有企业的债务构成的。这就是说，国有企业的不良债务已经成为我国金融改革的障碍。国有企业债务如果由银行负担。不仅影响金融改革，而且有可能导致金融危机。国有企业的债务由财政负钽，才能理顺国家——企业——银行的关系，为整体性的经济改革创造条件。
四、国家财政可以负担这一改革成本
如果把清理企业债务和补偿企业职工社会保障费用理解为改革成本的话，国家财政在目前完全有能力负担这一成本。当然，如果对1亿多国家职工同时予以社会保障补偿和对所有企业债务同时予以清理，这将是一个天文数字。但是，如果我们不是一下子给予补偿，而是依据改革的步骤，把改革看做渐进的过程，这一改革费用在每年、每月并不是一个很大的数字。就是说，在绝大多数企业还继续保持国家所有的时侯，其企业职工的社会保障仍可在传统体制下运作，其债务继续维持。只有该企业涉及破产、兼并或其他方式的产权重组，在由国家所有改变为非国家所有时，其职工将失去国家职工身份时，才真正需要财政拿出资金对职工的社会保障给予补偿，对企业债务予以清偿，根据我几年来的研究计算，每年国家财政拿出800-1000亿元，即可把改革的领导权拿在手里，以实现有序的改革。1996年，我国国民生产总值为6.7万亿元，估计1997年已达到7万亿元，如果通过以下几个方面，每年筹措这两项改革基金还是有可能实现的。①财政收入。1996年我国财政收入为7408亿元，估计1997年已达到或超过8000亿元。1995、1996年，我国国民生产总值每年以平均11.2%的速度增长，财政收入以平均16.7%的速度增长，每年大约净增加1000亿元，从当年财政收入中拿出几百个亿用于改革，不是做不到的。②资产存量的出售，包括企业资产的出售和拍卖收入、国有资产股权的出售和转让。据1997年的资产评估，国有企业经营性资产总量为6.6万亿元，其中国有资产3万亿元，在每年的国有企业资产经营中，抽取数百亿元用于这两项基金亦是可能的。另外，截止1997年底，我国股票市值已达17,529亿元，其中国有股占总股本的2/3，约合11000余亿元，从中抽取数百亿亦不成问题。③国债。1996年，我国国内公债和国库券债务收入为1847.77亿元，向国外借债119.51亿元，两项合计接近2000亿元。④银行呆帐、坏帐准备金。虽然我不主张银行承担企业债务，但在银行的运作中，一定比率的呆帐、坏帐准备金是必要和正常的制度。事实上，国家在最近几年每年都从银行提取呆帐准备金，其中1996年提取了200亿元，1997年提取了300亿元。只不过这笔钱因为不是真正用于国家所有制的出口处，即不属“最后的晚餐”，各方仍依传统体制，争取指标，实际是借机争相逃债，所以金额就感到很不够用。加之这一资金使用时没有和职工的社会保障补偿金同步进行，所以其效果并不理想。还需说明的是，用于企业债务补偿的费用本来就不要很多，因为除了资不抵债而
破产的企业外，财政注入企业清偿债务必然提高了净资产，这在出售和拍买时又收取回来了。⑤近年由国有企业上缴而由社会统筹的社会保障金中应属于相关的转制企业职工的相应部分。⑥其他。
因为我国的国有企业分属各级政府所有，在改革基金的负担中，中央和各级财政可依据一定原则按一定比例负担。比如，中央所属企业完全由中央财政负担；省一级企业可按四六开即中央负担40%，省级财政负担60%；地市和县一级则要由中央、省、地市、县分级按比例负担。地方财政有困难者，允许地方财政向中央财政举债。
五、小结
如上所述，无论国有企业职工的社会保障补偿金，还是企业债务，都属于国家债务。我国经济改革作为一种不改朝换代和政权更迭的社会改革，国家在其具体走向上就不应取利用改革之机逃避债务之策。相反，国家应该公开承认债务，积极筹措资金，规范改革，使改革成为一种有序的社会行为。不难设想，这样的改革有以下几点好处：
第一，企业因为财政注资清偿债务，其产权清晰，市场关系简单了，有利于资产出售和国有资产的战略重组。第二，与市场经济相适应的社会保障制度是我国经济改革的重要组成部分。国家在对转制企业的职工进行社会保障补偿的时侯，这部分资金就相当于建立与市场经济相适应的社会保障制度的初始资金。据有关资料介绍，美国资产最大的1000家公司的资金中有70%是养老等福利基金投资的，可见发达的市场经济中社会保障事业在整个经济生活中的地位。国有企业拥有从新就业到已退出劳动岗位的不同年龄的劳动者队伍，只有从国有企业职工去职社会保障的被偿开始，才能有市场经济需要的社会保障制度的建立。第三，建立与市场经济相适应的金融体制是我国经济改革的又一重要组织部分，设立企业债务清理基金，理顺“国家（财政）——企业——银行”的关系，可以避免社会经济结构调整时可能出现的社会动荡，为金融体制改革创造条件，否则，国家在改革中让银行承担债务责任，扩大银行的不良债务，势必把银行推向危机的境地，不用说金融改革，还必然地引发金融信用危机，造成经济全局的崩溃。财政承担了债务责任，为金融改革赢得了条件，银行可以无负担地选取最佳改革设计。
我们知道，商品生产的两个基本前提就是劳动力和资本的自由流动。与市场经济相适应的社会保障制度和金融体制，可以满足劳动力和资本自由流动的条件。我们相信，按照这一构想，我们国家少则经过5年，多则10年，国有企业改革的任务就可以大抵完成。只有到那时，我们才可以说中国由计划经济向社会经济的转型业已完成，有中国特色的社会主义市场经济在中国已经形成。
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