国有控股公司改革不容忽视的政策问题，本文主要内容关键词为：不容忽视论文,政策论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
组建和发展国有控股公司是我国目前国有资产管理体制改革中的一个热点，由于法规政策不配套，实践中存在着许多急待解决的问题。其中，以下五个问题尤其需要引起各地政府重视，并尽快予以解决。
一、国有控股公司的性质确定
国有控股公司作为一种国有资产经营组织应该具有什么样的性质？它与政府机构或一般企业相比具有哪些不同特点？如何确立国有控股公司的法律地位及其权责利？
目前一般都把国有控股公司定义为一种特殊企业法人，即不仅受《公司法》约束，而且受国家某些单项法规约束的国家独资企业。不过，以下两个问题需要注意：
其一，国有控股公司是不是都需要成为特殊企业法人？如果县以上各级政府都可以批准授权设立国有控股公司，而这些公司都是特殊企业法人，经营着大量国有资本，享有许多特殊权利，这将会对中国经济发展产生什么影响？会不会形成新的“经济特权”？产生类似“官商”、“官倒”现象的消极影响？要防止这种现象，国有控股公司应分成两种类型，第一类是特殊企业法人；第二类则是一般企业法人，其经营活动完全由《公司法》约束。共同特征有两点，一是国家独资，二是主要以控股方式从事经营活动。根据我国改革实践的经验与教训，我们应尽可能地组建和发展作为一般企业法人的国有控股公司；对于作为特殊企业法人的国有控股公司，则应有限制地组建和发展。
其二，作为特殊企业法人的国有控股公司的特殊性如何确定？特殊企业法人的特殊之处在于：它要以企业经营方式实现某些社会目标，承担某些特殊义务。其特殊权利要根据所承担的特殊义务确定，做到权责利统一。而不同类型的国有控股公司的特殊权利不能统一规定，应根据不同情况由单项法规分别规定。需要指出的是，特殊企业法人的权利界定不得超出其企业性质，或者说，不能因国有控股公司的特殊权利界定，使它不成其为一个企业法人，而成为一种事业法人或政府机构。如果忽视了一般法人、一般企业法人、特殊企业法人三者之间的性质区别，随意确定国有控股公司在权责利方面的特殊性，对保证国有控股公司的健康发展是不利的。
二、国有控股公司内外部产权关系的界定
其一，国有控股公司对外投资形成的资本是界定为国家资本还是国有企业法人资本？一种观点认为，国有控股公司是代表国家出资的特殊企业法人，因此其所持股权应界定为国家资本。我认为这是不对的。国家资本是指国家直接出资形成的资本，对于国有控股公司来说，就是公司注册资本及其权益。至于国有控股公司对其子公司投资形成的资本，则是国家资本的派生资本，即国有控股公司的法人资本，它们之间的关联关系可以通过公司合并财务报表来反映。在价值量上不是一种简单的叠加关系，而是在相互冲减重复计算项目基础上的权益合并关系。正是基于这一分析，我们说，国有控股公司是就其合并财务报表中的资本对国家承担保值增值责任。
其二，国有控股公司的收益是否应该上缴政府？有人认为，国有控股公司作为国有资产的投资主体，其收益应该留下自主使用，而不应该上缴政府，并主张在《国有资产法》中明确规定“国有控股公司的收益不上缴财政、不进入国库”。我认为，国有控股公司既然也是国家出资建立的一类企业，国家作为出资者享有收益权是无可非议的。因此，法律上不能作出上述规定。至于国家作为出资人如何使用这些收益，是自己直接使用还是交由国有控股公司使用，这是政府的国有资产所有权管理方式问题，应该根据不同发展阶段、不同发展需要来分别决定。这样，《国有资产法》中确定的应该是国有资产收益分配的总原则，而具体的国有资产收益分配政策可以授权给国务院按照一定法律程序自主制定。
其三，国有控股公司如何处理与其控股、参股企业之间的关系？有一种观点强调：“出资人所有权不得侵犯企业法人财产权”。其用意是担心政府作为股东直接干预企业日常经营活动。但值得注意的是，法人财产权不是完全独立于出资人所有权的一种财产权，而是出资人所有权派生的一种财产权，是出资人所有权的一种实现形式。二者在利益上是紧密相关的，而不是冲突对立的。因此，在法律上应有出资人所有权行使的行为规范，不论是国家还是国有控股公司，包括其他股东，必须在法律规定范围内行使其权利；而不是把出资人所有权与企业法人财产权相对立，作出二者互不侵犯的法律规定。
三、国有控股公司与行业垄断
从我国现阶段经济发展状况看，组建国有控股公司一个重要目的是加快国有资本的积聚与集中，提高行业生产的集中度，形成真正具有国际市场竞争实力的国有企业。但是，如何把握适当的行业生产集中度和国有资本的集中度？这是一个需要在改革实践中探索解决的具体操作问题。一些同志认为，组建国有控股公司不能形成行业垄断，否则不利于企业参与竞争、提高效率。一些从国内看具有相当经济规模的大中型企业经营者也以此为理由，主张各自为中心形成企业集团，而不愿意被国家将其国家资本授权给另一个大型国有企业统一经营，改组为其他企业的子公司。
我认为，如何形成竞争市场要根据我国经济的对外开放程度来考虑，而不能仅仅注意国内企业的行业生产集中度，更不能只以该行业中国有企业的生产集中度来分析判断。经过17年的改革开放，我国已经根本改变了传统体制下闭关或半闭关性质的经济发展格局。据统计，1994年，我国商品进出口总额已达1.69万亿元人民币（按美元对人民币汇率 1∶8.61计算），占到国民生产总值的37.5%。外商投资企业已达201976家，投资额为4907.2亿元，投资范围几乎涉及国民经济各个行业。在这种情况下，我们判断某个行业市场是否为竞争性市场，判断该行业中企业国有资本的集中会不会破坏这个竞争性市场，形成所谓行业垄断时，必须同时考虑该行业中的非国有经济因素，考虑该行业中我国的对外开放政策以及由此决定外商产品进入行业市场的程度。或者说，行业垄断程度是由该行业企业国有资本集中度、行业国有化程度、行业经济对外开放度等多个因素决定的，而且这些因素之间可以相互制约、相互影响。例如，在行业国有资本集中度提高时，可以通过行业的非国有化政策或经济对外开放政策的放松，来保证竞争性行业市场的形成。在行业国有化程度提高和经济对外开放政策紧缩时，也可以通过降低行业国有资本的集中度，来保证竞争性行业市场的形成。这样，我们就不致于因担心形成行业垄断而放弃加快行业国有经济结构调整的决心。事实上，我国目前行业经济效益不高，既有因行业垄断造成的，也有企业生产规模不经济造成的。而且，后一种原因是主要的。通过组建国有控股公司，解决“大企业不大、小企业不专”的行业组织结构不合理问题，应该是我国目前国有资产管理体制改革更为重要和紧迫的任务。
四、组建国有控股公司与行业主管部门改革
从目前改革情况看，组建国有控股公司与行业主管部门机构改革是紧密相关的。一些省市就是把组建一批国有控股公司作为撤销一批行业主管厅局的主要途径。更多的行业主管部门都试图按照这种改革途径实现自身的人员和职能转移，最终达到撤销机构的目的。然而，从实际效果来看，由此带来了不少新问题：
首先，这种改革途径迫使行业主管部门从“找出路”的角度考虑国有控股公司组建方案。结果，不论本行业今后发展是否需要强化国有经济，而一律要求组建本行业的国有控股公司。这显然是与国有经济的行业结构调整战略相违背的。
其次，按照这种思路组建国有控股公司，其方案几乎都是以上收原所属企业生产经营管理权为主要内容。行业主管部门人员考虑更多的是怎样上收企业，怎样解决由此产生部门与企业、中央与地方的矛盾，而忽视了企业的制度创新、行业国有经济发展战略以及行业管理等一系列重大问题。
最后在上述情况下组建的国有控股公司，很难摆脱80年代行政性行业公司的色彩，实际上又变成“穿新鞋，走老路”。原来预期的行业经济结构调整、行业国有经济结构调整、企业转换经营机制等改革目标均无法真正实现。
组建国有控股公司本身并不是改革目的，而是实现行业经济结构和行业国有经济结构合理化的一种方式。由于我国目前行业组织结构和国有经济行业结构不合理状况相当严重，企业“办社会”包袱相当沉重，而这些问题不可能靠上收企业、撤并机构等手段在短期内解决，组建国有控股公司是一个渐进的改革过程，要有一个过渡期。在这个过渡时期内，政府应该重视如何有效发挥行业主管部门的积极作用。为此，应注意以下四个问题：
1.要从国有经济行业结构调整的全局着眼，确定不同行业主管部门的改革战略。例如，对于那些不需要强化国有经济作用的行业，就没有必要组建本行业的国有控股公司。
2.要把行业主管部门人员安置问题与组建国有控股公司分开考虑。关键是国有控股公司主要经营者必须按照企业家的标准来选拔和要求。
3.不论行业主管部门今后是否撤销，都应强化其行业管理职能。
4.对于需要强化国有经济作用的行业，要强化行业主管部门在行业国有经济结构调整战略制定与实施中的作用。尽可能采取以骨干企业为核心来组建国有控股公司的改革方式，而不是将行业主管部门直接转变为凌驾于原所属企业之上的国有控股公司。
五、组建国有控股公司的改革效益
从国有资产管理的角度看，组建和发展国有控股公司不仅是一种体制改革行为，而且也是一种经营发展行为，是一种试图通过经营机制转变和资产重组来寻求国有经济发展生机的经营策略。因此，改革必须讲求获得最佳投入产出效益。
组建国有控股公司是一种国有资产经营制度的改革，它包括对国有资产的企业组织形式、领导体制、劳动人事制度等方面的一系列改革。目的在于提高国有资产产权经营效益，即一种通过优化企业产权结构而获取的国有资产经营效益。明确了这一点，我们就应该把组建国有控股公司与行业或区域国有资产重组相结合，就应该把是否有利于发掘国有资产产权结构优化配置潜力，是否有利于发挥超越于单个企业优势的企业集团整体优势，作为设计和评价国有控股公司组建方案可行性的重要依据。同时必须看到，由于这一改革涉及到方方面面，是一项长期、复杂的系统工程，因此，改革不要企望“一改就灵”，而应致力于系统设计和配套推进。
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