广州城市建设目标、模式和行政区划，本文主要内容关键词为：行政区划论文,广州论文,城市建设论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广州最近在行政区划上出现主张“撤市设区”与反对“撤市设区”的分歧。分歧的争议拘泥于站在自身的立场上去论述多，超脱地站在更高的层次上去论证少。本人认为如从“根”“本”上引出“建设目标”和“发展模式”作为论述的前提，然后才去论证“行政区划”，问题似乎不难解决。因此，本人试图通过“目标——模式——区划”三个环节前后因果的思维逻辑体系，作一次实质性的探讨，去寻求一定的共识，以有助于解决广州“撤市设区”的分歧。
1.广州城市的建设目标
1990年7月钱学森教授给清华大学吴良镛教授一封信， 信中提出了“山水城市”的构思。之后，吴良镛、谢凝高、鲍世行等多位专家学者从专业的不同角度对“山水城市”进行了广泛研究。〔1〕1993年2月在北京召开“山水城市研讨会”，肯定了“山水城市”的建设，代表了中国城市发展的方向。
“山水城市”的思想内涵，大体可概括为四个基本特性：
①人民性。当今人们并不满足于“日求三餐，夜求一宿”，而是更高地追求“自然环境”（山水）与“人工环境”（城市）相融合的聚居环境。这是作为人类改造自然、营造自身生存空间的“代表作——‘城市’的必然的发展轨迹，其目的就是科学地组织市民生活、工作、学习和娱乐”（钱学森语）〔2〕。
②生态性。全球工业化、城市化的进程已引发空中酸雨、光的化学反应、温室效应和水体污染及其环境与人口、资源、能源和粮食的危机，生态失衡。因此，建造“生态平衡的人工环境”（钱学森语）已是人类“回归自然”的一个战略抉择。
③文化性。城市应“有中国文化风格”，使之“中外文化的有机结合”（钱学森语）。中华民族几千年的历史文化瑰宝中，有古建筑文明和精深的园林艺术，应建设一个诗情、画意、园林情、建筑意（梁思成语）的具有中国特色的城市。
④现代性。与1992年6 月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程》作对照，“山水城市”的思想与“可持续发展”的理论是一脉相承的，它充分反映了时代的呼唤；应用最新科技设计建造亲近和谐的人居环境，并达到“美”（钱学森语）的境界，充分体现其科学技术的现代性。
依据钱学森教授“山水城市”的思想，对照广州市政府1996年提出的“将广州建设成为园林化城市”的建设目标，不难发现，其内涵与“山水城市”的四个基本特性是一致的。它将有力地推动广州城市建设沿着正确的方向阔步前进。近年广州实施的“云山珠水”美化工程，地下铁道顺利完成，城市环境的大整治，外环路的串通，内环路的建设，基础设施年投200亿等等举措，使广州“一年一小变， 三年一大变”的口号变为现实，足见“建设目标”确立的强大威力。
根据我国城市地理分布及其历史演进所形成的城市空间布局特征及其建筑风格，不难发现，“将广州建设成为园林化城市”的提法，有其美中不足之处。其一，忽略了广州地处我国亚热带，是全国十大城市中最典型的亚热带城市，还有，历史形成的被国内外建筑、艺术界所推崇的岭南风格也毋庸忽视。前者为自然属性，后者为人工属性，两者结合，体现城市人居环境的“个性”。“个性”居于城市（园林化）“共性”之上而构成一个完美的“城市建设目标”，就显得全面、准确和科学。因此，建议把广州城市建设目标修改为“将广州建设成为亚热带风光、岭南特色的园林化城市”。
广州市域周围，有历史上曾是广州市郊县，现是广州市代管的4 个县级市，其在地域上形成了广州城市的区域性特征。在这一相互联系，相互制约，相互促进的区域性大环境中，人缘、地缘、历史文化渊源及其现实网络运作，派生出区域建设的共同性，其同样必须按照建设成为亚热带风光、岭南特色的园林化城市”的目标，去搞好4 个县级市的建设，推进广州区域大地园林化和城市化。诚然，这还需科学地选择广州城市的发展模式。
2.广州城市的发展模式
广州在60～70年代，城市基本上按照组团模式去规划和建设，市区以东和石牌、元村之间，市区以北和三元里白云机场之间，市区以南和赤岗之间，均有郊区农业特色的“天然绿化带”已无影无踪，城市发展的“集聚模式”代替了“组团模式”。
不难理解，解放后，我国处于帝国主义围，盘踞台湾的蒋介石，伺机“反攻大陆”，广州地处国防前线，是个准备“开门（中国南大门）打狗（帝国主义及其走狗）”的地方，因此，国家重点投资不在广州，城市发展缓慢。改革开放一声春雷震动祖国大地，地处改革开放前沿的广州，繁华非常，每天进出广州100～200万人次，道路、供水、供电、通讯、住宅建设一时跟不上，急促的建设步伐，令广州城市规划措手不及，因而出现了以城市中心区沿着现成的放射路网“摊大饼”，闪电般地把“隔离带”毁灭了。换来的是鳞次栉比的“石屎森林”。但是广州向东与黄埔连成一体，向南与番禺市连成一片，这就令人意识到广州城市总体规划之所以“向东向南”发展，实际是继续向东向南“摊大饼”，采取的是高度集聚的发展模式：
广州发展模式从“组团模式”向“集聚模式”转变，是利是弊，不妨将两种模式作一比较。
集聚模式：指非农业人口高度聚居，地面建（构）筑物集中连片，城市的发展往往由中心区向周边扩张。根据对广州长期观察，以及有关研究看，中等城市向大城市扩展（人口＜50万， 城区＜50万km[2]）， 有其“环境效益”；大城市向特大城市扩展（人口50～100万， 城区50～100万km[2]），有其“经济效益”； 特大城市继续扩展（人口＞100万，用地＞100万km[2]），漫无边际地“摊大饼”，越摊越大，则引发“集聚报应”，形成商住与工业混杂，道路阻塞，环境污染等一系列的“城市病”，这与“山水城市”思想及其基本特性背道而驰。
组团模式：指以大（中）城市为核心，周围城（市）镇为“卫星”，组成一个城市（镇）群落，核心城市与城（市）镇之间，或周围城（市）镇之间，以绿化（或农田）隔离开来，营造一个优美的城市环境。这一模式是中心城市市区的组团格局，和中心城市与周围“卫星城”之间的组团布局的一个组合。
由此可见，对特大城市来说，“组团模式”显然优于“集聚模式”。其最大好处在于“组团模式”可以创造优越的城市环境。这与“山水城市”的思想是吻合的，与“可持续发展”理论是一致的。它是吸收国外先进的城市发展理论作为指导而逐步形成的。
1898年英国社会学家霍华德提出了“田园城市”思想，其主题是使人们能生活在既具有有利的社会经济环境，又具有美好自然环境的新型城市之中，其模式是整个城市市区被绿带网分割成不同的城市单元，每个单元都有一定人口容量限制（3万人左右）， 新增人口再沿道路放射线向外面新城扩散。此后，雷蒙思温提出“卫星城镇”理论，法国建筑大师柯布西埃提出“绿色城市”的概念等。值得重视的是1942年，芬兰建筑大师沙里宁发表了“有机疏散”的著名理论，该理论把城市“有机秩序”的形成过程，在本质上视同自然有机体的生长过程，提出城市的扩散应遵循有机体的生长规律，形成“有机疏散”而非杂乱无章的任意扩散。他主张把重工业、轻工业疏散出去，腾出的大面积工业用地用来开辟绿地。
上述西方理论，对于城市来说强调了环境、绿化带、生态，对于城市区域来说强调了“有机疏散”，形成“卫星城”。概括起来就是：“园林化城市加组团式发展”。这是资本主义发展过程付出高额代价和极大牺牲而筛选提炼出来的精华所在，值得借鉴。
广州城市“组团发展模式”的最佳选择，既具有科学的理论依据，又符合客观的实际。
①以广州市为核心，周边番禺、花都、增城、从化4 个县级市及其镇的均匀分布，其间农田和绿化带隔开，已具有城市组团发展的格局基础；
②广州市和4个县级市均为建制市，有其自身社会经济发展， 城市建设管理的责、权、利及其高度积极性，并已共同取得显著成就而具有发展城市组团的动力；
③在业已完成的珠江三角洲经济区规划的基础上，制订广州地区城市组团规划，将可促进广州地区城市组团的完善、配套和发展。
必须指出：广州新机场地处白云区与花都市交界处，南距广州市区24公里，北距花都市区5公里。 机场一侧将会孕育一个为机场服务的小市镇。但从机场净空区和组团发展模式的要求看，该小市镇周围必然设置一道严格控制的绿化（农田）带，将广州市区和花都市区隔开，绝对不允许连成一片。广州市域内22个镇也应该按照组团发展模式去做好规划。组团发展规划与行政区划是密切相关的。
3.广州城市的行政区划
“将广州建设成为亚热带风光、岭南特色的园林化城市”及其“组团发展模式”，是从广州实际出发，以国内外城市发展的现代理论为导向所作出的结论。在此，将其作为依据，重点就广州行政区划“撤市设区”有关的“一个区别”、“四个问题”和“一个途径”作一分析。
（1）一个区别——“区”与“县级市”的区别
1992年5月，1993年6月和12月，1994年3月广州4个郊区县相继撤县建市，设立了番禺、花都、增城、从化4个县级市， 由广州市代广东省管理，现在有人主张“撤市设区”，因此首先弄清区同县级市的区别，对于理解有关问题是有好处的。
“区”是城市扩展到一定阶段，划分出来的城区。老城区一般为非农业人口聚居之所，有商业、服务业或工业以及配套设施等；新城区可能还有一定农业。区政府是城市一级政权机构（市政府）的派出机构，其行政权力从属于市政府，其主要职能是贯彻执行市政府的政令和重大决策，管理区内环境、设施、治安和公共福利事业等。县级市是县演化而来，其城区是市政府所在地，二三产业比较发达，而广大农村以农业人口为主，从事农业生产。县级市是国家宪法和组织法规定的一级政权机构，属于中央、省、县、乡镇政权序列中之一级，可依法行政，依法决策，其自主权和综合决策权比市区大。广东省政府还授予省内县级市，“在被代管确认时”，可以部分行使地区级的经济决策权。因此，县级市，首先在发展经济方面比较有利。1997年统计资料表明，番禺一个县级市无论工业总产值，抑或人均国内生产总值，都比广州市白云区、天河区、黄埔区加在一起，还要多出一倍。这与县级市在独立自主权的充分发挥上有很大的关系。其次，在行政区划体制方面，县级市基本已同国际接轨，与国外大城市周边的“卫星城”雷同，它对于城市组团模式的发育和逐步实现大地园林化、城市化十分有利。
（2）四个问题
①市域大小问题。广州市（8个区）市域面积1444平方公里。 对这一市域的大小有人说：“某学者在一本书中指出，‘广州场地狭窄，不能建成国际大都市’，因此，广州市必须扩大，应当‘撤市设区’。”从实际看，国际大都市是与城市形象、国际交往、自然与人工环境、人的素质、文化氛围、综合经济实力、配套设施的完善程度等等，有着密切关系，市域大小并非决定因素。在此，不妨将广州同几个国际大都市作一比较，其市域面积（平方公里）分别是：广州1444，伦敦1580，纽约945，柏林883，东京618。显然，不要小看广州。广州目前建成区267平方公里，仅占市域面积18.5%，土地潜力大，具有很大优势。应当看到，广州地处亚热带，夏无酷暑，冬无严寒。年均气温21.9摄氏度，位于西、北、东三江汇合处，年均降雨量1696.5毫米，属南方丰水城市，并有流溪河、东江等优质水源，城中“云山珠水”，四季如春，树绿花艳，有其他城市无法媲美的得天独厚的自然环境；其水陆空交通发达，配套设施日臻完善，投资环境非常优越，是国际投资者和国内外游客赏识的地方。因此，广州目前应在这1444平方公里的黄金宝地上大做文章，出色地做好含22个镇在内、组团模式的市域规划，并根据土地总容量，严格控制人口规模和土地利用，是完全可以“建设成为亚热带风光、岭南特色的园林化城市”，并向国际大都市迈进。因此，不必为了扩大地盘而“撤市设区”。
②人口控制问题。广州市（8个区）人口已达396万，根据国家城市分类标准，人口超过50万属于大城市，因此，广州市已属于特大城市。《城市规划法》规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。
广州必须严格控制人口增长。首先，控制人口的自然增长：广州地区每年正常增长的人口为10万人，根据每人出生至高中毕业，地方财政为其投入平均6.5万元，每年总投入达65亿元；其次， 控制人口机械增长：广州每年要照顾在穗投资、购房的有职业者或夫妻、父母、子女分居的户籍人口3万人，地方财政每年为其增加投入达17亿元。 以上两项，广州地方财政单纯为人口增长的投入，每年超过82亿元。这势必减少对生产的投入，影响社会经济的可持续发展。因此，控制人口增长，是广州市的头等大事。
有人认为人口增长可以刺激房地产业的“发展”；有人利用广州“侨房”入户，每人仅仅收取1.3万元的“增容费”， 因而弄虚作假“认侨为父”购买“侨房”；有人贪污受贿，为入户籍者大开绿灯。这些如不加以纠正，广州人口增长就无法控制。
广州市代管的4个县级市的市区或镇，交通方便、环境优美、 设施配套、楼价便宜，已吸引无数广州人购房定居。它有利于广州市人口的“有机疏散”和合理布局。因此，广州市应按照城市建设目标和组团发展模式将其作为“卫星城”，支持其发展，而不应该对其“撤市设区”。
③港口建设问题。有人提出：“番禺南沙港的深水岸线比黄埔优越得多，如果不利用南沙岸线，交通部长提醒我们，黄埔将重蹈历史上泉州港的覆辙”。
第一，哪个港“优越”？从建港条件看，黄埔（含新沙港）水深负6米，回淤强度0.3～0.5米／年；南沙港水深负6米，回淤强度0.8～1.0米／年，比黄埔港大一倍，而且地处珠江口西部泥沙回淤区。从港口营运看，黄埔（广州港），河、海、陆、空转运条件好，双向（陆向、海向）腹地广阔，岸线长，泊稳好，港城相互促进。南沙港，刚建一两个专业和临港工贸泊位，无疏港铁路，距广州城远，客户少。可见，黄埔港优于南沙港。
第二，黄埔变“死港？”黄埔港长盛不衰，近年吞吐量达7000万吨，是我国华南地区的一个最重要的枢纽港〔3〕。 为适应远洋船只吨位增加，新沙港区投资12亿元，建起了3.5万吨泊位5个，还要投资18亿元再建3.5万吨泊位5个，同时已配套投资7亿元的航道疏浚工程，明年6月将可提前完工，届时航道全程水深可达11～12米，足以满足3.5 万吨远洋船只的畅通，5万吨船只也可乘潮进出。可见，黄埔港在建设， 在发展，根本不会变为“死港”。
显然，以黄埔港变死港需向所谓“优越得多”的南沙港转移作为“撤市设区”的理由，其实是毫无依据的。
④工业外迁问题。有人提出：广州老城区集中了全市近40%的工业用地，计划将其外迁到4个县级市。
必须指出：上述“40%”为一夸张数字。根据1984年披露的资料表明，广州老城区工业用地只占全市23%〔4〕。经过15 年工业外迁或下马，其工业用地相应减少，而全市随着工业的发展，总用地增大。因此，老城区占全市工业用地只能是少于23%，不可能接近40%。
工业外迁是好事：早在1984年本人撰文就提出了“减少市区的工业用地，突出市区商、 贸职能”。〔5〕工业外迁必须掌握工业企业一览表，区别其无污染、有一定污染和严重污染三类，结合产品需求，固定资产，外迁投资，分析确定其外迁、停产或转产，不能一概而论。
工业外迁必须注意三项：一、污染性工业的转移不能变成污染源的转移，要采用最新技术将其污染降到最底程度，如果造成污染，须按环保条例处理；二、属地纳税，要像北京一样，工厂迁到哪里，就在哪里纳税；三、征地价格随行就市，可以协商，适当优惠。至于工业外迁而要求“撤市设区”就没道理。
（3）一个途径——处理广州区域发展问题的途径
综观上述分析，十分清楚，主张“撤市设区”者通过多方面提出扩大市域的“必要性”，以便给政府决策提供种种论据，但由于对国际大都市的理解片面，对控制大城市规模的认识不足，对港口、工业的情况掌握不准，都说明不了什么问题。相反，人们从广州新机场通过与花都市协商，确定地址，顺利奠基建设的事实，证明了广州市与4 个县级市在区域发展的问题上，完全没有必要采取“撤市设区”的行政区划的变动，而完全可以通过“公正协调”的办法加以解决。因此，“公正协调”是处理广州区域发展问题的有效途径。
首先，确认广州市同4个县级市的地位与作用。
从经济发展看，自从4个县级市成立以来，仅仅几年， 由于现行行政区划上层建筑与经济基础相适应，大大调动了广大干部群众的积极性和创造力，促进了社会经济的迅速发展。仅就工业而言，4个县级市1997年工业产值988.8亿元，已占广州市工业总产值2375.4亿元的41.6%。可见，广州市工业总产值居全国十大城市中的第三位， 是与广州市和4个县级市不可磨灭的共同作用分不开的。因此，稳定县级市建制，充分发挥两个积极性，十分重要。这样才能抓住机遇，更上一层楼。
从城市建设看，广州要建成“亚热带风光、岭南特色的园林化城市”，必须选择组团发展的模式，这就要充分发挥广州市同4 个县级市初步形成的组团空间框架，走与国际接轨的“卫星城”的发展道路，避免走“摊大饼”的高度集聚的路子，并通过规划，把4 个县级市在布局上纳入组团发展的有机组成部分，充分发挥其在区域大环境中的建设作用，为把广州在21世纪建设成为一个新型的、具有中国特色、组团风格的国际大都市而共同努力。
其次，遵循“公正协调”的原则，做好各项协调工作。
建议按照“尊重主权，互补互利，统一规划，协调建设，共同发展”的原则，做好经常性协商、协调和协作，必要时，成立协调机构，可考虑由省在广州或珠江三角洲地区设立精简的派出机构“专员公署”，由省委副书记或副省长出任领导，代表省委、省政府而高于副省级“待遇”的市，主持做好各市之间的协调工作。平时可由各市指派有关领导和干部组成协调小组，在专员公署的领导下进行各项协调。这从行政区划的管理体制上看，设置“专员公署”统管地区内大小城市，比“市管市”或市“代管”市有利。