委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起，本文主要内容关键词为：行政机关论文,纠纷论文,司法论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001—8204(2007)01—0042—05
行政机关解决纠纷行为的性质一直以来在行政法学界存在争议。绝大多数学者认为该行为属于准行政行为，作为行政行为的一种来研究。笔者认为这种观点在理论上含糊不清，实践上也十分有害。笔者不揣浅陋，对委任司法问题作初步探讨，以期对行政机关解决纠纷问题的研究和机制的建立有所助益。
一、委任司法的性质
在西方，18世纪资产阶级革命胜利后，三权分立学说被奉为治国之道，人们深信三权必须分立，政府只能充当“守夜人”，否则就会产生专断擅权。19世纪末20世纪初，随着科技进步、经济发展、社会变迁，特别是社会立法的大量增加，议会立法越来越不能满足社会需要，不得不授权行政机关制定行政管理法规，补充议会立法的不足[1](P108—110)。与立法一样，司法权也面临同样的问题。社会立法的增加必然导致纠纷的增加，特别是立法调整内容的技术性日益增强，使传统的司法体系难以承受。于是，在解决新的社会矛盾中具有优势的行政司法制度便应运而生。
无论是行政立法还是行政司法，虽然都是由行政机关来行使权力，但并未改变立法权和司法权的性质，所不同的只是这些权力在不同的机关转移而已。其实，立法权、行政权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使立法权、行政权，都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的原则和规律。笔者对行政法学界长期以来把行政机关行使立法权的行为、行政机关行使司法权的行为定性为行政行为或准行政行为是有不同看法的。行政机关解决纠纷的行为不是行政行为，而是司法行为。
首先，行政机关解决纠纷制度之所以在我国存在种种问题，理论上的模糊是造成这些问题的根本原因。把行政机关解决纠纷的行为界定为准行政行为或准司法行为，固然比较全面，但不可避免地弱化甚至掩盖了其司法性，强化了其行政性。其次，从行为的属性上看，司法的本质在于解决纠纷，包括民事纠纷、刑事纠纷、行政纠纷以及宪法纠纷等。衡量一个行为是立法行为、行政行为还是司法行为，不是看这个行为是由谁行使的，而是看它是什么属性。难道行政机关没有民事行为吗？司法机关没有行政行为吗？再次，从西方国家行政机关解决纠纷制度的产生和发展来看，都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质，更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此，人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机构而犯难[2](P575—578)。为什么呢？就是因为这个机构是解决纠纷的，而解决纠纷就需要这个机构有独立的地位，有职业化的人员，有适合解决纠纷的程序。如果这些问题没有解决，那么，由行政机关来司法就必然会出现公正性危机。同样的道理，如果一个称之为法院的机构不具备这些条件，由它来司法，也和行政机关一样会出现同样的问题。当然，行政机关解决纠纷的行为之所以是司法行为，还在于社会需要一个不同于传统意义的法院，而不是需要一个行政机关。因为行政机关承担部分司法职能，除程序简便、时间迅速、费用低廉和具有灵活性外，更主要的是由于近现代许多社会立法中所发生的争端需要专门知识才能处理。而解决这些争端既需要法律头脑，也需要理解立法政策和具备行政经验，普通法院法官往往不能胜任。于是一个新型的行政机关解决纠纷的司法制度便应运而生了。行政裁判所、行政法官等逐步取得独立地位就恰好说明了这一点。
二、委任司法的理由
行政机关行使司法权主要基于两个考虑：一个是实质上的考虑，一个是行政上的需要。
（一）行政机关行使司法权的理论依据
按照美国宪法第3条规定，合众国的司法权属于最高法院和为随时制定法律而设立的下级法院。如果对此条规定作严格解释，国会不能制定法律把司法权授予行政机关，否则就违背分权原则。美国法院曾经使用过两个标准来说明司法权力委托能够符合宪法。一个是公权力理论，这是美国传统的司法权力委托理论。法院认为国会在其权限内所制定的法律中，有些事项政府以主权者的资格进行活动和诉讼，以公共利益为内容，属于公权力。对于公权力的争端可由法院受理，国会也可以制定法律授予非司法机关受理这类争端。而对于私权利的争端完全由法院受理。
公权力理论在20世纪30年代遇到了严重的困难。美国很多州先后制定了工人赔偿法。工人和雇主之间由于职业原因所引起的赔偿争端，不由普通法院管辖，而由行政机关管辖。关于这类争端，原来本由法院管辖，现在法律规定由行政机关管辖。如果以公权力作为委任司法权的标准，必然认为工人赔偿法违背宪法的分权原则。1932年最高法院关于克罗威尔诉本森案件的判决，对委任司法理论有新的发展，提出了另外一个标准。该案申诉人主张工人赔偿法授予行政机关司法权力，违背宪法分权原则。法院承认工人赔偿法规定的争端属于私权利，但法院认为宪法第3条只规定司法权属于法院，不要求为了保持司法权的基本特征，一切私权利案件必须由法院审理。宪法不妨碍国会规定用行政方法审理私权利案件。经验证明，为了处理成千上万的某些私权案件，行政方法是非常重要的。只要行政机关的裁决受法院司法审查的监督，宪法第3条规定的司法权的本质就已经保全。根据这个判决，司法权力的委任是否符合宪法的分权原则，以是否接受司法审查作为标准。国会制定的司法权力委任的法律，只要没有排除司法审查，就不违背分权原则。
（二）行政机关行使司法权的实际需要
美国国会授予行政机关司法权力同授予行政机关立法权力一样，另一个理由是出于现代行政的需要。现代行政日趋专门化，解决行政上的争端需要行政事项的专门知识，但法官既缺乏行政方面的专门知识，心理上也缺乏解决行政问题所需要的开拓和进取精神。美国在20世纪30年代经济危机时期，法院就成为当时政府推行新政策的阻力。近代行政职务扩张，行政争议众多，法院没有时间解决全部行政争端，而且行政争端需要迅速解决，法院的程序规则不能适应行政上的需要。为了有效执行国会的政策，国会不仅需要授予行政机关立法权力，也必须授予行政机关司法权力。
首先，行政机关解决纠纷具有专业性。现代市场经济的快速发展，必然带来社会的精密分工，技术性与专业化要求越高，政府部门的行政职能也就随之专业化。行政机关在管理指导这些事务时，不但需要法律知识，而且必须具有该行业的专业知识。一旦当事人之间发生纠纷，申请行政机关解决，行政机关就可以凭借对相关行业的管理经验、专业知识以及法律知识解决这些纠纷。而这些与特定行业紧密联系的纠纷让法院去审判或调解，且不说成本、效率，单就千奇百怪的专业技术、五花八门的行业术语就会让法官无所适从，更不要说让他们从中裁决了。同时，由于现代行政事务日益增多，行政上的争议数量惊人，法院在时间上也无力保证解决全部争端。加之法院的程序规则也不能适应迅速解决争端的需要，所以，行政机关解决民事纠纷已成为行政职能扩张以及专业化发展的必然产物。
其次，行政机关解决纠纷的范围具有广泛性。按照不同的标准可以把行政机关解决的民事纠纷划分出不同的种类：有的学者认为包括四类，即赔偿纠纷、补偿纠纷、权属纠纷和民间纠纷[3](P353—356)。也有的学者认为包括七类，即缔约纠纷、侵权纠纷、侵犯特殊类型人权益纠纷、权属纠纷、民间纠纷、事故责任认定和处理、在某一特定历史阶段出现的某类民事纠纷等[4](P8—16)。如果按照民事纠纷是否与行政管理有关为标准，还可以把民事纠纷划分为两类：一类是与行政管理无关的民事纠纷。如按司法部1990年颁布的《民间纠纷调处办法》的规定由乡镇政府处理的民事纠纷。另一类是行政机关在行政管理过程中附带解决的民事纠纷。在我国，目前仅法律、行政法规规定政府对与行政管理有关的民事纠纷的裁决就有近20项，职能部门对与行政管理有关的民事纠纷的裁决有30多项，几乎涵盖了行政管理的绝大部分领域。如此广泛而又数量巨大的民事纠纷，仅靠法院一家解决是不可想象的。
最后，行政机关解决纠纷时间迅速、程序简易、成本低廉。司法输出的是一种程序正义，其必然要求当事人和国家为此支付昂贵的制度成本。与高薪供养的法官，苛刻繁烦的仪式，一丝不苟的判决相比，行政官员的供养成本及行政解决纠纷的制度成本要远远低于诉讼成本。法院的任务是实现高标准的公正。“一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中，目的就不同了。这个目标并不是不惜任何代价以获得最好的结果，而是在符合有效管理的基础上取得最好的结果。为了节省国家和当事人的开支应当使争议得到迅速和经济的处理。”[5](P620—621)
三、委任司法的模式
目前西方国家委任司法的模式包括英国行政裁判所模式和美国的行政法官模式。
（一）英国行政裁判所模式
严格地说，英国的行政裁判所制度是20世纪“福利国”的产物。英国行政机关裁决民事纠纷的任务主要由行政裁判所来承担。也就是在一般法院之外，由法律规定设立专门机构用于解决特定的民事纠纷以及行政上的争端。这些裁判所在活动上均保持独立性，既不属于法院，也不属于行政系统，但与法院和行政机关又有许多联系。1958年制定了裁判所和调查法对行政裁判所的活动加以规范，这是英国行政裁判制度发展史上的一个里程碑。此后，行政裁判所普遍得到改进，行政裁判所权力也普遍得到承认[6](P200)。英国行政裁判所制度有如下特点：
1.裁判所及其人员地位独立
行政裁判所根据法律设立，其成员一般具有独立性。有些裁判所的主席由大法官任命，有些裁判所的主席由部长任命，但必须从大法官同意的事先预定的名单中挑选。名单中的人员大都是当地法律界人士。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命，也必须从事先预定的名单中挑选。名单中的人大都代表各方利益，或者是各方面的专家。裁判所成员免职的方式和任命方式一样，能够影响裁判所工作的独立性。1971年的裁判所和调查法规定，没有取得大法官同意，部长不能解除该法附表中所列裁判所成员的职务[5](P143—144)。
2.裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干涉
行政裁判所的组织和程序不需要和法院一样，但为了达到裁判上的公平，一切行政裁判所的活动必须以三个原则作为指导，即公开、公平和无偏私。所谓公开是指裁判程序公开举行，裁判必须说明理由；所谓公平是指裁判程序中保障双方当事人充分知道对方的论点，陈述自己的观点和充分行使自己的权利；所谓无偏私是指行政裁判所不受作出行政决定的机关的实际的或可能的影响。同时，法律规定当事人对裁判所作出裁判可以通过各种渠道上诉，该上诉可以是法律问题，也可以是事实问题或两者兼有。受理上诉的机构也是多种多样的，当事人主要可以向另一裁判所上诉、向部长上诉、向法院上诉以及提请高等法院进行司法审查等。当事人向裁判所上诉的案件通常包括事实问题和法律问题在内，而“成文法赋予当事人从裁判所向法院提起上诉权利的时候，通常将该项权利限于对法律问题提起上诉”[5](P673)；另外，还赋予法院对裁判结果行使司法审查权，这种司法审查也仅就法律问题（越权的情况）进行审查，而不涉及事实问题。
3.裁判所审理案件基本适用司法程序
行政裁判所适用的程序和法院一样，采用对抗式而不是采用纠问式，除有特殊原因外，公开进行。除极少数裁判所外，当事人有权使用律师作为代理人。行政裁判所不受法院证据规则的约束，如可以采纳传闻证据、证人一般不必宣誓。有的裁判所有权传唤证人，命令提供证据。在裁判所没有这种权力时，当事人可以请求高等法院发出传票传唤证人。行政裁判所的裁决依多数通过，不必全体一致。1971年的行政裁判所和调查法规定在当事人请求时，行政裁判所必须对它的裁决说明理由，只在涉及国家机密、个人私事、职业声誉、商业秘密或法律另有规定时例外。行政裁判所虽然不必遵循先例，但不表示行政裁判所可以不遵循合理的、一贯的原则，或者可以不考虑过去的决定。政府各部门有时选择发表某些重要裁判所的裁决[1](P144—145)。
（二）美国的行政法官模式
美国行政机关解决民事纠纷始于1887年州际贸易委员会的成立。随后，20世纪30年代，美国爆发了严重的经济危机，出现了大萧条，罗斯福上台后实施“新政”，为解决政府面临的复杂的社会问题，必须委任行政机关行使立法权和司法权。美国行政机关的司法权力主要由独立管制机构和许多部来行使。独立管制机构，如联邦电子委员会、联邦动力委员会、劳资关系委员会等；另外，还有农业部、内务部、劳工部等。委员会对其管辖的对象是否违犯法律，不仅有追诉权，而且有裁决的权力。例如州际商业委员会对铁路公司的某项收费是否公平，是否违反规定的标准进行裁决。这种权力具有司法的性质，本来属于法院管辖的范围。由于委员会所管辖事务具有高度的技术性和专业性，一般法官缺乏这种能力。于是国会立法把这类争端委托给执行该法律的机关处理。美国政府的部往往具有司法性质的权力，能够裁决不服本机关决定的个人和本机关之间的争端，或者裁决私人相互之间的争端。当事人对行政机关职员的裁决不服时，法律往往规定可以上诉于本机关的主管官员，作为一种行政救济手段。当事人对上诉裁决不服，最后可以申请司法审查。行政机构裁决案件遵循《联邦行政程序法》，该法正式确定了行政法官的法律地位。行政法官在组织上隶属于各行政机关，而在职业上独立于他们所属的行政机关，即对争议的裁决具有独立的权力。
在早期的听证中，没有固定的人员，长官可以随意指定听证人员。1906年制定的赫普本法（Hepburn Act），授予主持听证的人员一个专门的名称——审查官（examiner）。这时的审查官与所属行政机关之间是一种完全的从属关系，他们的任命、提升、薪金和保险全部由行政机关决定。显而易见，根据行政长官的意志主持听证缺乏职业安全感。20世纪30年代，审查官的地位伴随着听证程序的公正性问题，一起提上了立法讨论的日程，行政机关对听证工作中审查官的独立性的轻视受到越来越多的批评。在这种批评声中，1946年美国国会通过了《联邦行政程序法》。该法规定了一系列保证听证主持人员独立工作的措施：文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人员中，通过考试录用听证主持人，其工资和任职由文官事务委员会管理，不受所在行政机关的影响；行政机关根据工作需要，从文官事务委员会确定的合法合格的人员中任命听证主持人员；听证主持人员没有试用期，轮流听证，实行职能分离，不能执行和听证不相容的职务；听证主持人员除非有文官事务委员会所规定和确认的正常理由，并经正式的听证程序，不能罢免。
为了强调听证审查官的独立地位，1972年文官事务委员会将听证审查官改名为行政法官，表示听证审查官的工作性质基本上和司法官相同。1978年，国会在其通过的一项法律中承认了行政法官的名称，使行政法官的威信和地位大大提高。但是，行政法官和司法官的地位并不完全相同，行政法官对案件只有初步决定权和建议权，司法官则有完全的决定权。司法官的地位受到宪法保障，终身任职，而行政法官只有法律规定的保障。行政法官的数量远远超过司法官，而且正在迅速发展。
另外，行政法官制度在美国的运用还有一种变异——行政法官集中使用制度。即由一个统一的行政听证机构雇佣一批行政法官，这些行政法官不属于任何一个听证机构，也不专为一个行政机关服务，而是根据一个行政机关的要求被派往主持该机关的听证。设立该制度的主要目的在于强化行政法官脱离主持听证所在行政机关的独立地位，同时也是为了提高行政法官的专业化水平，减少开支，合理安排工作量，实现行政法官的集中管理以及制定统一的听证程序和职业纪律[7] (P449—452)。
四、我国委任司法存在的问题
我国行政机关解决民事纠纷制度为减少诉讼、缓和社会矛盾、维护社会稳定发挥了巨大的作用。但是，在实际运作中这一制度仍存在不少问题。
（一）缺乏对行政机关解决纠纷行为的科学定性
如前所述，行政机关解决民事纠纷的行为本来属于司法行为，但我国行政法学界和实务界长期以来把它作为行政行为来对待，忽视其司法性，强调其行政性，并由此带来了一系列问题。例如，《行政复议法》第八条第二款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”但不明确该诉讼是何种诉讼；对同样是行政机关解决民事纠纷的行为，涉及自然资源的所有权和使用权的裁决则可以通过申请复议得到救济，而对涉及其他事项的裁决则只能申请仲裁或向法院提起诉讼。
此外，从实践上看，只要行政机关以调节的方式解决的民事纠纷，当事人不服，可以向法院提起民事诉讼。行政机关以裁决的方式处理的民事纠纷，当事人不服，可以向法院提起行政诉讼。这种划分方法不仅让人莫名其妙，而且导致的后遗症非常严重。一是行政机关抵触情绪大，不理解；二是因为怕当被告，该处理的不处理；三是一律采用调解手段，调解不成让当事人向法院起诉，增加了当事人和法院的负担[8](P80)。
（二）解决纠纷的机关没有取得独立地位
行政机关裁决民事纠纷的行为既然是司法行为，就需要裁决机构具有独立性，以减少干预，保证裁决行为的公正性。在我国，虽然行政机关承担了大量的司法职能，但基本上没有独立性，和一般的行政机关没有区别。这样的地位很难保障其裁决的公正性，也是目前制约行政裁决制度健康发展的关键因素，更难以适应加入WTO后世贸组织规则对行政裁决机构公正性的要求[9]。
（三）行政机关调解民事纠纷行为缺乏效力保障
由于担心当被告，行政机关解决民事纠纷很少适用裁决手段，可以说绝大多数适用调解手段。我国现行立法规定行政调解民事纠纷不具有法律效力。虽然调解的纠纷双方当事人达成调解协议并且签收调解书，但是一旦一方不履行协议，另一方则无权请求行政机关或法院强制执行。这样就失去了行政机关居中调解的意义，既浪费了国家资源，当事人的纠纷也未得到解决，还会在一定程度上挫伤行政机关的积极性，减弱当事人对行政机关的信赖感。
（四）行政机关解决民事纠纷的程序不健全
我国目前几乎所有的立法缺乏对行政裁决和行政调解的程序的规定，以至于行政机关处理民事纠纷的程序呈现一种“各自为政，各行其是，杂乱无序的状态”[10](P872)。虽然行政裁决和行政调解的程序应当简便，但为了保障公民的程序权利，行政裁决和行政调解必须要有基本的程序规范要求。我国目前没有统一的规范行政裁决、行政调解行为程序的立法，甚至连现代行政程序的基本原则也未作规定。
（五）行政机关解决民事纠纷的救济制度不完善
把行政机关以裁决的方式解决民事纠纷的行为纳入行政诉讼的救济渠道不合理。行政机关居间对平等主体之间的民事纠纷进行裁决的行为是一种司法行为，具有初审的性质，当事人不服，可以对初审裁决提起上诉，而不应当以作出裁决的行政机关为被告提起行政诉讼。其次，虽然我国目前立法规定行政机关居间调解民事纠纷达不成协议的，当事人可以就原纠纷向法院提起民事诉讼，由法院按民事司法程序两审终审解决，但这无疑浪费了行政资源。远不如规定“行政机关调解不成的应当作出裁决，当事人对裁决不服的，可以上诉”为好。
五、对完善我国委任司法的建议
（一）确立行政机关解决民事纠纷的司法性质和独立地位
应通过立法明确行政机关解决民事纠纷（包括行政纠纷）的行为属于行政机关经法律授权行使司法权的行为。确立行政机关解决纠纷的司法程序，如行政裁决机关解决民事纠纷遵循合议、回避、公开听证和遵循先例原则；行政裁决机关解决民事纠纷适用调解；行政裁决机关解决民事纠纷应当坚持公正、公平、高效、廉价和便民的原则；行政裁决机关在机构、人员、职权和财政供给上独立；行政裁决机关依法独立行使司法权，不受所在行政机关的干预等。
（二）建立行政裁判所制度
制定《行政裁判所法》，在乡镇设立民间纠纷裁判所；在县级以上人民政府职能部门设立与行政管理有关的民事纠纷裁判所。行政裁判所设主裁决员一至二人，裁决员二至四人。主裁决员为专职人员，逐步从通过全国司法考试，取得资格的人员中统一录用。裁判所所长由主裁决员担任，有两名主裁决员的，两人分年度轮流担任。裁决员为兼职人员，从当地法律界、管理界以及相关技术界有声望的人士中聘任。行政裁判机构另设书记员一至二名，从法律院校毕业生中公开招聘。行政裁判所的设立、变更或撤销，裁决人员的任免、晋升、奖惩、待遇等事项，统一由《行政裁判所法》设立的裁判所委员会管理。
（三）完善行政裁判的程序制度
行政裁判所裁决案件参照适用民事诉讼的简易程序。行政裁判所裁决民间纠纷一般实行独任制。行政裁判所裁决与行政管理有关的民事纠纷一般实行合议制。裁决员裁决案件实行少数服从多数，审理案件的组成人员必须是三人以上的单数。行政裁判所作出裁决前，必须进行调解。调解不成的，方可作出裁决。行政裁判所作出的裁决书，当事人不服的，可以向当地的基层人民法院提起上诉。经行政裁判所达成的调解书，一经送达，即发生法律效力。当事人对调解不服的，不能向法院提起上诉。但调解书违犯法律的例外。人民法院对当事人不服行政裁判所裁决的案件所作的判决为终审判决。发生法律效力的裁决书和调解书，一方当事人拒不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。
（四）建立和完善行政附带解决民事纠纷制度
行政机关在作出行政决定时，可以一并处理与行政管理有关的民事纠纷。当事人对行政机关就民事纠纷作出的裁决不服的，可以向该行政系统设立的行政裁判所上诉，行政裁判所作出的上诉裁决为终局裁决。但当事人认为该裁决违犯法律的例外。当事人也可以直接向当地基层人民法院上诉，基层人民法院的上诉判决为终审判决。
行政机关一并处理民事纠纷可以适用调解，当事人对已经达成的调解协议书反悔的，可以向该行政系统设立的行政裁判所请求裁决，行政裁判所的裁决为终局裁决。但当事人认为该裁决违犯法律的例外。
行政机关通过调解没有达成协议的，可以直接向该行政系统内设立的行政裁判所请求裁决。当事人对行政裁判所的裁决仍不服的，可以向当地基层人民法院起诉。基层人民法院的判决为终审判决。
收稿日期：2006—02—28
标签：法律论文; 民事纠纷论文; 司法行政论文; 行政立法论文; 法院调解论文; 行政法基本原则论文; 立法原则论文; 行政处理论文; 司法程序论文; 行政诉讼法论文; 司法调解论文; 法院论文; 时政论文;