预算法修改中的创新突破与问题评析——关于《预算法》修改的意见和建议，本文主要内容关键词为：预算法论文,意见论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算法性质、法律定位及其三个基本点
(一)性质与法律定位。
作为现代国家基本特征的民主化、法治化，其“顶层设计”式的法律文本，是作为一国“根本大法”的宪法。其下，预算法又可称为“准宪法或第二宪法”，两者同是一国宪政的核心法律。宪政国家从来都是将预算规范首先纳入宪法之中，作为宪法的基本内容之一，并据此制定专门的预算法。预算调整的对象是政府体系预算资金的筹集和分配，内在地要求这种资金要具备“全口径”、全景图式地反映公民与政府之间的财力分配与财产配置关系——实质上这是公权主体“以政控财，以财行政”全流程中涉及纳税人(公民)和收税人(政府)的公共资源配置关系。作为国家各级政府的收支计划，预算体现国家对公共资源的统筹和支配能力，表明政府活动的范围、方向和重点。预算经过议会或立法机构(在我国为各级人民代表大会)批准后就具有法律意义和法律效力。显然，预算法作为现代国家公共财政制度的核心法律，是预算制度和财政分配体系的民主化、法治化以及预算取得国家权力机构的批准而成为法律提供行为规范和法律保障的。
(二)预算法的三个基本点。
公共财政预算的内在逻辑所决定的目标追求，是公众利益最大化，预算的安排既关系到国民收入、国民财富分配的优化和财产权的维护及其正面效应在市场经济中的可持续发挥，又关系到改善民生促进经济社会发展的方方面面，其“基石”或称基本点，至少有如下三项：
第一，以改善民生促进经济社会发展为基本目标。
第二，以促进财力分配优化为实现目标的基本方式。
第三，以各方权利的保障、财产权的维护为基本规则。
既然预算法立法精神的原点是从“人本主义”立场出发的改善民生及其可用资源的配置和权利保障，必然合乎逻辑地由民生改善目标而涉及民众的预算知情权、参与权和决策权，也包括社会福利权。其中参与决策权关系到预算的主体和预算权问题——公民的预算权是通过人大代表去行使，预算权是人民代表大会的法定职权，预算审查和监督制度则是人民代表大会制度的重要组成部分。知情权则涉及预算的公开和监督权的实现问题。所谓社会权概念下的社会福利权，包括和谐社会和小康社会的建设权和享受权——社会福利权的具体表现，主要是指政府通过预算执行而对义务教育、医疗卫生、养老、住房等社会保障事项履行支出责任、提供公共服务而带来的公民权益。
除了政府的预算支出安排外，政府的税收安排和税式支出，也与公民的收入和财富直接相关，影响和调节着社会财力与资源的分配。政府预算内含的权利保障实质是对社会公平正义与效率机制的维护。
把预算控制在宪政框架下，就约束了政府最核心的权力——在政府行政权当中，最重要的是政府执行预算的收支权力。所以预算法的权利界定、保障是公共事务和公共资源配置领域最根本的激励-约束机制，对于真正约束以行政权为代表的公权力，实现法治和民主，具有根本性的意义。
以上内容体现为预算法修改草案中的第1条、第2条、第4条和第11条、第41条。
二、预算法修改的依据及其修改的有限性和无限性
(一)预算法的特点与修改的依据。
预算法应追求以下三个特点：(1)公开透明；(2)法制规范；(3)完整和细致。
《预算法》1994年的颁布至今已有19年。其颁布与实施，适应了我国全局改革和财政体制改革的要求。当时阶段的预算模式在改革开放新时期有利于节约中国财政收支的制度成本，侧重于体现改革开放初期效益优先的价值追求。然而，这一预算模式及其相关法律规定，与今天财政法治的要求相比，就有了相当大的差距。预算法的修订中很有必要突出：
第一，依法治国宪政原则的确立。财政领域民主理财、依法理财的理念已经成为新时期政府财政工作的指导原则，这是中国追求实现公共财政目标的重要前提和逻辑起点。
第二，转轨变革方向的指导，即与分税分级财政体制下地方政府与中央政府间财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财政管理体制框架建立的动态优化进程要相适应，并给予推进方向与基本原则上的指导。
第三，大方向下制度安排中可肯定的要领。市场经济体制下公共财政内涵和外延进一步明确而提出的对公共服务、民生发展和社会保障的要求相适应和对接的制度安排，要稳定在法律形式上。
第四，制度建设中权益的明确与合理化。与和谐社会、全面小康社会、现代化社会建设相呼应的公民法权及对税收收入、税式支出、转移支付、公共债务、行政成本等的规范性，要尽可能充分、合理地体现于现代法律要求的文本形式上。
适应上述要求，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并以此为基础，对预算的一系列方面进行制度优化设计，并通过完善预算的实体和程序规范，体现对预算的法律监督和责任控制机制的强化与优化。
(二)修改的有限性问题。
2012年7月6日，全国人大常委会官网全文公布《预算法修正案(草案)》，征求公众意见。截至2012年8月5日，共征集到33万条意见。吸取其中有益内容推进法律的修改，仍不可能一劳永逸。应当明确指出，本次预算法的修改不可能一次性修改到位，而且理想化地“大改”的可能性和条件也不具备，因此，只能是有限目标下的有限修改。
相关原因是：第一，预算法的修改是一项系统工程，牵涉经济、政治、社会各个方面，国家与企业和个人、中央与地方的利益分配关系，需要修改的范围广、内容多。由于目前一些关系重大的政治经济体制尚在改革进程之中，并未确定下来，中央和地方事权及财权的划分尚不清晰、不到位，分配关系尚未理顺之处所在多有，分税制中预算体制和公债制度、转移支付制度等还在探索中寻求规范化、法制化，要进行根本性的《预算法》大改，条件还不够成熟。第二，中国预算的法律监督体系从根本上不是《预算法》所能解决的，有赖于政治、经济、社会全面配套改革和宪政改革打开法律监督体制完善的空间。就我国的公共财政改革而言，单靠预算法的修改而过多超前于其他改革的推进，将徒增尴尬，欲速不达。
因此，这次修订《预算法》在范围、内容和程度上，积极和务实兼顾的目标是立足于“中改”或争取“中改”，对于一些争议比较大、修改条件不太成熟的问题，应当允许放到下一轮修法时解决。我们认为所谓“中改”可具体化为本次修订《预算法》重点解决的三大问题上的方向引领(体现适当前瞻)与基本的可规范内容(即可表述为法条的规范内容)并促进预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。
(三)修改有限性的表现——有限目标。
第一，不可能离开政治体制、配套改革和公共财政现阶段的发展水平与局限过大幅度超前地去规范和修改预算法。
第二，相关制度的规范和完善在不能通过立法一次到位的情况下，只能通过“授权立法”来予以补充、弹性处理和暂时替代。所谓授权立法是指针对目前人大立法条件尚不具备的预算制度安排问题，可由预算法规定由国务院或国务院财政部门制定相应的行政法规或部门规章予以规定。如：第2款关于中央和地方分税制的财政管理体制，第25条基金预算、国有资本预算和社会保障预算的收支范围，第38条第2款各部门和各单位预算结余和结转资金的处理，第53条第2款可以实行权责发生制的部分特定事项的规定，第54条第5款国库管理的具体办法，第91条关于基金预算、国有资本金预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤的规定，第94条关于地方预算的决定和地方性法规的制定。
这些体现“有限目标”特点的修法要领，是把积极创新与严谨务实的两种取向做出一定阶段内必要的、可取的中和与结合。
(四)修改的无限性问题——后续修法空间。
1.公开透明问题。
国家预算作为政府的收支计划必须主动向社会披露，预算的公开性是社会成员对预算行使知情权、质询权、建议权、申诉权、监督权的前提。纳税人既然是国家预算收入的供应者，就有权利对预算进行监控，整个社会以“收支法定”的形式保证政府预算收支服务于公共需要。
本次《预算法》的修订，在草案第11条规定了预算的公开，有利于最大限度地为人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算提供制度保证。但目前阶段，我国预算透明度和民主参与程度还明显偏低。怎样遵照民主理财原则，构建财政民主的环境条件，相关的制度设计和安排及其对预算法的修改尚不可能一次到位，有些进一步的内容还需留待以后完善和修改。
2.预算编制、执行、监督的相互制约和协调问题。
预算法草案第14条规定各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约和相互协调的机制。这符合“权力制衡”原则指导下的制度建设方向，但是如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确化。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。
3.绩效预算管理问题。
绩效预算是政府部门为履行职能所耗费的资金与产出结果的量化考评形式，需在预测分析、科学规划基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项经费与整体收支在预算实施中取得的成绩和所完成工作的专项与总体评价，典型形式是以结果是否实现预期目标为标准和导向，关键方法是通过建立绩效预算评价体系，实现对财政资金的全程科学管理。我国在这方面已形成了明确导向，但实际工作层面还刚刚起步，许多重要事项尚在探讨之中，故此次预算法修改中，仅在第9条规定了各级预算应该讲求绩效和收支平衡的原则，没有就建立和完善绩效预算管理制度、推行绩效预算作进一步的规定。这一相当复杂的问题也需留待在日后的实践中，根据经验来分步补充修改和细化预算法关于绩效预算的相关制度。
三、预算法修正案草案的成果与创新突破
应肯定目前的预算法修正案(草案)积极回应社会关切，已使预算法制建设有望前进一大步，增强预算的科学性、完整性、操作性。具体表现：
(一)政府全部收支纳入预算，强调预算的完整性。
预算法修正案草案二审稿第5条首次明确：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”草案的第6条和第7条明确规定了预算收入和支出的构成及其范围；草案第4条明确：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。”从过去只强调“公共预算”一本预算，到如今强调“四本预算”的体系，草案明确并强调了预算编制的统一性和完整性。
(二)明确财政预决算向社会公开，旨在保障公众知情权。
草案二审稿第11条增加规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。
现行预算法未对预算公开作出规定。修正案草案明确规定各级政府应及时向社会公开预决算，旨在从法律制度层面保障公众的知情权和监督权，十分必要。
但是公开原则的落实和操作还比较复杂，为此，预算法第11条规定：预算、预算调整和决算公开的具体办法由国务院规定。
近年来，我国不断增加预算透明度，各级政府部门的预决算都在逐步公开。2010年我国首次推进部门预算公开。2012年以来，98个中央部门几乎都公开了部门预算。这一领域的进步在修法草案中得到了清楚的表现与肯定，并与未来的努力形成法制化的联通形式。
(三)对人大对预算的审查和批准权进一步规范和明确，加强预算的透明度和法制化。
如下这些内容都值得肯定：
1.财政部门应该在人代会举行的45日和30日前将中央和地方的预算草案的初步方案提交全国人大财经委员会和地方人大财经委进行初步审查，并提出初步审查意见；政府有关部门应当将初步审查意见的处理情况反馈给初步审查机构(第40条)。
2.报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出要编列到项(第41条)。
3.人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查八个方面的内容(第43条)。
4.人大财经委员会或专门机构要向代表大会主席团就总预算草案和预算执行情况提出审查结果的报告，该报告要对上一年预算执行情况做出评价；要对本年预算草案的合法性和可行性作出评价；要对是否批准预算草案和报告提出建议；要对完成年度预算、改进预算管理加强预算监督提出意见和建议(第44条)。
5.年中报告事项。国务院和县级以上地方各级政府应当在每年的6月至9月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况(第62条)。
(四)肯定地方政府与中央政府间构建财权与事权相顺应，财力与事权相匹配的财政管理体制的取向，使分税制改革成果在法的形式上确认。
预算法草案第12条规定：各级政府之间应当建立财力保障和支出责任相匹配的财政管理体制；国家实行中央和地方分税制的财政管理体制，具体办法由国务院规定报全国人大常委会备案。地方各级政府之间的财政管理体制，由各省、自治区、直辖市或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定，报本级人民代表大会常务委员会备案。
这表明：第一，预算法肯定和大力推进分税制改革，进一步理顺政府间财政关系，建立规范的公共财政体制，切实提高各级财政特别是地方财政保障能力；第二，预算法中包含进一步合理明确和划分各级政府的事权和支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，健全分税制财政管理体制的制度建设空间；第三，预算法内含按照基本公共服务均等化要求建立科学、规范、公平的财政转移支付制度的逻辑。
(五)明确提高“一般性转移支付”比重等内容，旨在增加地方财政自主权和优化转移支付制度。
修正案草案第13条强调，财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。
修正案草案明确，一般性转移支付不指定专项用途，而专项转移支付须经国务院批准设立，专项用于办理特定事物。
不仅如此，预算法还对转移支付收入的确定性和可安排性作出了明确的规定(第6条和第7条将转移支付的收入明确列入预算安排范围)。
预算法草案还对转移支付正式下达的时间作出了明确的规定(第47条第2款和第3款)。
四、《预算法》修改草案二审稿中值得关注的几个问题
(一)针对现行分税制存在的问题。
1994年开始实行的分税制财政管理体制，限于当时的主客观条件，没有明确划分各级政府之间的事权，分税制只是在中央和省级为代表的“地方”之间初步建立，省以下并没有真正落实分税制，政府间财政转移支付制度虽随之出现重大进步，但仍很不完善。问题与矛盾的积累造成基层政府财政保障能力不足，地方隐性负债已形成天文数字，“土地财政”问题也成为社会批评指责的主要对象之一。
为此，在预算法修订时应进一步明确要求划分各级政府的事权和支出责任，以利于多方努力进一步理顺政府间财政关系。应该考虑：
1.事权与财权的划分方面与预算法相关的其他法律建设事项。
政府间事权财权划分法治化，既是市场经济发展的必然要求，又是民主政治的内在逻辑。中国的政府间事权财权划分应从法律体系视角切入，推进政府间事权财权划分法治化合理化。
据此建议：第一，在国家修改宪法时原则性地增加政府间事权财权划分的有关内容，对现行宪法第89条第(四)项“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”进行完善，建议修改为：“根据财权与事权相匹配的原则，制定专门的行政法规，明确规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权和支出责任的具体划分”；第二修改和完善《地方各级人大和地方各级政府组织法》第55条的规定，补充和完善地方各级政府与中央政府事权的划分。该组织法55条第2款仅规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，即都服从国务院。这一规定确属重要，但仅规定与中央的关系，不规定上下级之间的关系，是立法上的一大失误，因为后者也不可或缺；现行法也未涉及同级地方政府之间的关系，不利于消解“地方保护”和促进相互协作支持。现行组织法基于当时的立法环境所决定，没有分权的理念和规定。实际上，没有权力的分立，也就没有权力的确立；法律如果不规定权力的分立，也就没有事权即支出责任的分离和分立，财权与事权相顺应的财政管理体制就是在强调法治基础上，地方分权，适当自治，各负其责，以下级身份对中央政府负责。据此，应通过上述法律规定政府间事权财权划分的详细内容，保持中央与地方关系的相对稳定性；现正起草的《税收基本法》，应着重体现与政府间事权划分相对应的基本税收制度和分税制，以配合于健全和完善政府预算法。
2.财权与分税制财政管理体制的立法规范。
预算法草案第12条第二款授权国务院规定分税制财政管理体制，可能与现行立法法存在矛盾。《立法法》明确规定财政基本制度属于法律保留事项，而财政管理体制是财政制度中最为重要和核心的制度，从法治原理和正当性上讲，应当由上位法律作出规定，最好应当提升到宪法规范，或通过完善和修改上述政府组织法来完成。
3.修正案草案第12条关于财政体制的规定存在一定问题。
第一款没有明确财政管理体制的核心是关于财政权力的划分和实行分税制的合理分权。如果没有事权的划分和明确，财权的顺应、财力的匹配都无从谈起。因此，建议将第一款修改为：“应当合理划分各级政府之间的事权、财权和收支范围，建立财力保障与支出责任相匹配的分税制财政管理体制。”
(二)税式支出没有纳入预算法范畴，缺乏应有的规范。
1.税式支出在预算法草案中没有作明确规定，与税收收入缺乏对称性。
预算法草案第24条第1款规定的公共预算收入中列举了各项税收收入，但在该条第2款的公共预算支出中没有列税式支出，即税收减免或递延的税式支出的规定付诸阙如，在法律体现的逻辑链条上缺乏一个环节。
2.征税、税收减免和预算的内在逻辑及其立法原则体现不到位。
我国宪法规定保护私人财产不受侵犯。由于涉及公民的财产权，所以税收及其优惠的税式支出，应该是以法律、包括预算法的规定为依据。原则上只能由代表选民的权力机构所批准的法律规定，才能征税或减免税，而不能由政府部门特别是税收部门来代行决定。也就是说法律有规定的才纳税，法律有规定的才减免税，且法律规定才是预算收入中财税收入来源的法律依据，该依据在征与不征及税收的减免上都是刚性规定，因此，每年的税收减免作为税收支出，应该列入预算，经由人大批准后才能生效，而不是具有随意性或不纳入预算范围的事项。
3.税收法定性与税式支出未列入预算支出范围的缺陷。
就税收来看，我国《宪法》在制衡关系上存在空白。《宪法》中虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定，而对税收的开、征、停、减、免以及公平税负等却未予以规定。在预算的法治化建设方面，预算审核及批准由人大负责而预算制定和实施由政府负责的权利关系格局已理清，但还是存在着如下问题：第一，行政主导税收立法使税收及其减免都具有的不确定性和随意性，与公民和公司的财产权法律保护的要求间存在冲突；第二，预算编制在确定预算支出时，没有将税式支出纳入预算范围，使预算的完整性和严肃性存在瑕疵。
(三)关于地方政府不得自行发债的规定问题。
现行预算法第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
预算法修正案草案二审稿第31条重申上述规定，改变一审稿的文字表述，完全退回到与要修改的现行预算法一字不差的状态，对此，社会和学界已有热议。我们认为，二审稿对此问题的处理是违背财政改革客观需要和立法精神的。实际生活的迫切需要是在1994年“分税制”改革基本制度成果基础上，深化省以下财政体制改革，在地方政府层面，必须处理好政权—事权—财权—税基—预算—产权—举债权的内在契合关系，其中地方债制度建设的发展方向，是走向公开、透明、可约束地促进举债还债全程的科学决策和风险防控。立法和修法应当适应改革发展进程，对正确的方向予以肯定，对正确方向下的进程予以规范和指导，那么第一稿对于2008年后地方债登堂入室和启动“地方自行发债试点”等实践给予正面规范的处理，是十分必要的，否认第一稿而退回现行规定的文字表述，是属于“立法不作为”的下策。
需要澄清，一审稿和二审稿关于地方自行发债问题上的文字表述的区别，其实并不是某些媒体所称的“许发、不许发”和“开闸、关闸”之选择的不同。两稿都是在特定前提(“法律和国务院另有规定”)之下，允许地方发债。所以，就两稿的法条本意和核心内容而言，这样一个规则是完全一致的，同时就国际比较而言，这属于对地方债实行最严格控制的模式。但二审稿表述到此便戛然而止，删除了一审稿的以下五个方面十分重要的“正面规范”内容：
1.除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保。这是明确规定了对于地方负债、特别是隐性负债的非规范担保机制的不许可。
2.对地方政府债务实行限额管理。这是明确规定了地方债数量规模的控制机制。
3.地方政府如发债，主体是省级政府。这是明确规定了现阶段我国省级政府对于地方债“牵头负责”的特别职责。
4.地方政府发债的审批程序为：国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。这里是鲜明地规定了“预算管债”的基本制度规则和地方债与地方预算赤字的技术处理规范、特别还明确了人代会作为“最高权力机关”对此的审批监管职能。
5.地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。这是对于要与地方债风险防控相配套的“偿债基金”式防范机制作出了具体规定。
我们认为，上述五条都有十分清晰、重要的制度规范内容和风险防范指向，不应被删除。
我们知道，立法的精神实质就是在于为现实生活提供法律的规范、指导和服务。一部良法，必须最大限度地反映现实生活的客观需要，来发挥法律的权威性规范功能作用。在中国改革开放以来经济社会的转轨过程中，法条的动态优化势必要反复进行(包括根本大法——宪法，也是如此)，而针对现实生活的发展创新，把可肯定的改革方向与管理框架相对稳定地体现在预算法等修改而成的文字表述上，正是立法、修法工作的实质意义之所在。
应当强调指出，现行预算法关于地方债的表述，当然并不存在任何原则性的错误，其问题恰恰在于太原则、太简单、太笼统，因而需要修改和补充。在现实生活中，如继续维持这一不能适应现实发展的简要表述，而不相应于近年制度创新实践(包括清理和控制地方政府融资平台等的隐性负债、以财政部代理发行机制而使我国地方债“登堂入室”，以及启动四省市地方自行发债试点等)增加对于地方债作正面规范、指导与约束的内容，将是此轮立法修法的无所作为和重大缺陷，是对修法初衷的严重背离。其实际效应，绝不会是某些分析人士所说的更有利于审慎地防范和控制我国地方债风险，而只会更加凸显预算法在地方债相关风险防范上的苍白无力(按老百姓的话说叫做“聋子的耳朵——摆设”)。所以，应在原一审稿的基础上，坚持“正面规划”的修法路线。
以为坚持现行预算法关于地方债的简要表述会有利于对于地方债的审慎处理和相关风险防范，是一种不了解我国财政体制与运行机制改革大方向、地方债存在的必要性与内在逻辑，以及地方债实际风险之所在而引出的似是而非的认识，其不仅无助于现实生活中风险防范机制的构建与强化，而且客观上会造成和助长对于已有的地方债制度建设和相关改革试点的消极态度、不作为态度和配套改革进程的拖延，乃至发展时机的耽误与丧失，也极不利于全国与地方的人民代表大会强化其在地方债风险防控方面的应有作用。
此外，二审稿三十一条关于地方赤字的表述，在新的阶段上其实已属于无视现实、“一厢情愿”式的处理，与其他相关内容(三十一条第二自然段、第六十一条等)的表述含有内在抵触与冲突。作为如此重要、严肃的立法工作，理应再作详查。
此外，还需注意如下一些问题：
1.预算法草案的一审稿中的五项正面规定，固然值得肯定，但其逻辑上还隐含今后出现矛盾或者歧义的问题。
第一，不列赤字与量入为出和收支平衡，是在收付实现制下来衡量还是在权责发生制下来衡量；第二，发行地方政府债券逻辑上还有必要区分是用于经常性项目还是资本性项目，如果是资本性项目其实就不存在列赤字的问题，其本身就应该归属收支平衡和量入为出的范围，且本身在规范形式上应属于与项目直接对应的“市政债”——一审稿未涉及此概念。
2.从更有效地发挥立法规范作用考虑：资本性项目的负债应该区别于经常性项目的负债。
资本性项目的负债应该在预算法规定的绩效原则和权责发生制的制衡下，纳入资本预算范围，报人大批准；经常性项目的负债则应该更为严格地控制。
因此，建议预算法相关规定中，以及相关法律或国务院的相关规定中对这两类负债应该有所区别，以利实事求是而又卓有远见地“治存量，开前门，关后门，修围墙”，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合，积极稳妥在“阳光融资”方向上推进地方债的制度创新和风险防控机制建设。
应允许地方政府在适度、合理和人大监督以及定量、定项目、定绩效目标等条件下列赤字。只有把责任明确到地方一级，公开接受人大的监督，才能对资本性债务进行规范，防止地方政府的债务过度扩张，有效地防范地方政府债务风险。
(四)国库的经理与受托管理(简称“代理”)问题。
1.国库的定义。
国库是国家财政资金的出纳和保管机构，负责根据财政部门的预算执行指令办理预算款的收纳、划分、留解和存托管理，以及执行预算支出的拨付业务。中央国库业务过去一向由中国人民银行承担，其实质就是对财政资金的受托管理。
2.国库的代理与国库和财政的法律关系及其角色定位问题。
(1)“经理”一词内涵不清，容易产生歧义。现行预算法第48条第3款的规定是：“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”这里的“经理”一词内涵不清，包含歧义。如果说是经营管理的意思，则产生两个问题：第一，经营管理的目标是什么?依据是什么?第二，经营管理的收益归谁。如果说是按照财政部门的意见去管理、把经营管理的收益纳入预算、经营管理的目标是预算法对预算的规定，则说明不是经理而是一种代理；如果说是由人民银行来经营管理国库，并由人民银行自主决定经营管理的目标和依据，并直接向国务院和全国人大负责，那已经不是“经理”国库业务的内容，而是管理预算和执行预算的内容，显然与预算法直接冲突，现实生活中也完全不可取。
(2)国库代理部门与财政部门间实质是一种信托关系，央行是信托关系中的托管人，根据这一法律关系来理解和定位，角色安排明晰，不存在歧义和冲突。
在这一信托关系链条中，最高委托人是全国人民代表大会，受托人首先是国务院，其次是作为国务院职能部门的财政部，央行是再下一环节的受托人或托管人，对国务院、财政部、央行三者间的关系，我国信托法业已有基本规定。实际联结上是财政部门信托央行在管理国库资金，国库资金独立于财政部门的部门费用和央行的部门费用和收益，国库资金经营管理的责任依存于财政部门的预算安排和执行，央行作为国库部门仅仅是对资金的托管和接收及支出指令的执行。其中对国库闲余或结存资金即“库底资金”的支配和管理的权限只能是归属于财政部门，包括相关资金的理财管理等，相关利息和收入也应该纳入预算管理的范畴，既不是财政部门的部门收入，也不是国库部门的收入，且与各自的部门预算收入和支出之间相互不得抵消和混用，必须实行严格的分类和隔离。
(3)财政部与央行在国库上不是“会计”和“出纳”的关系。对财政资金的管理和使用依据是预算法和各级权力部门批准的预算，在这一关系中，财政不是总会计，银行的国库环节也不是总出纳，两者各自内部都有会计和出纳的岗位设置和人员安排，会计和出纳互不兼任，是同一单位内部业务流程中的两个岗位的设置问题，而不是财政与国库关系的真实内容和法律要求。预算的总出纳应为财政部下属的国库司(中心)。
(4)财政部门运用财政专户对国库资金进行增值管理，既是绩效管理原则的体现，又不影响财政专户纳入国库单一账户体系管理，也不影响托管人对此进行的管理和执行。增值管理操作者的选择在“国库现金管理”概念下应充分考虑竞争机制，并与“国库代理”分轨。
预算法草案在第51条、55条和56条中就财政专户与国库的托管及其集中支付制度等问题进行了规定。
国库现金管理有利于尽量避免和冲抵一方面有财政资金闲置，另一方面却要发行国债而支付国债利息的情况带来的财政成本，提高财政管理公共资金的绩效(截至2012年6月底中国国库现金达到2.8万亿人民币。一方面，在国库现金如此之高的情况下，中央财政仍然继续发行国债，2011年末中央财政国债余额72044.51亿元，相当于将发行的国债收入部分闲置在国库之中，凸显公共财政效率缺失。另一方面，人民银行仅对国库现金支付活期存款利息，按照同期商业银行定期存款利率测算，2011年7月至2012年6月一年的国库现金利息支付为1066亿元人民币，这相当于2011年中央单位“三公经费”93.46亿元的17.7倍)。在各方纠结于如何压低三公经费的同时，对国库现金巨大隐性损失不可漠视。显示需要借鉴国际经验发展“国库现金管理”概念下的安全投资以对冲成本和追求公共利益最大化。这种国库现金管理可以委托有资金的专业主体操作，国际经验是尽可能竞争性地予以选择，不宜定于一家，且与国库“代理”完全分轨。
(5)财政部门应该有权对财政存款余额，通过财政专户的方式进行有效和增值管理，产生的利息和增值的权益应该列入预算，属于预算法规范和调整的范围。不论选择何种主体操作“国库现金管理”，各级财政部门都应对财政存款和资金运作产生的利息与收益，明确归属于财政预算资金的范畴，同时应该明确财政机关作为国库资金的管理部门，有责任和义务追求国库资金的价值最大化，可以也应当对财政资金的余额和闲置进行有效的资金管理，包括通过竞价(利息率竞争形成)存放在商业银行，取得更好的收益，该收益当然也必须属于财政资金预算的范围。有效管理的决策和指令由财政部门负责，但是执行必须是通过国库部门予以监督，相关托管和监督的依据仍然是国家审计监督和国库监督的法定内容和规范。
3.是否赋予国库监督权与国库的经理或代理没有关系。
监督只能是事后监督或同步(事中)监督而不是事前决策和决定。对国库资金收纳、划分、留解、退库与支拨及财政开户情况的监督只能是事后或者对财政部业已作出的相关决定或指令进行监督，而不可能是事先的行为，更不是拒绝、排斥执行权的概念；对商业银行经办国库相关业务的监督，主要涉及收缴资金是否应收尽收，划分留解是否正确无误，退库办理是否准确合规，库款支拨是否及时有据，财政开户是否手续齐备，商业银行代理国库是否尽职尽责，均是属于央行在具体托管过程中，根据与财政部的托管协议而实施审查和复核的工作，是受托代理国库管理过程中的具体内容。这与“经理”或“代理”的表述无关。
4.拒绝付款是一种监督而不是经理国库，而监督是一种有明确规定的要式行为而不是基于主观判断和决策的经营管理行为。
央行作为国库应当做的，仅是对财政部门提交的支付凭证填得对不对、是否超额度等要素进行审核。没见到支付指令，或者支付指令有假，或者明显违背法律规定的用途，央行可以拒绝支付。但这不是经理而是监督，从预算执行业务流程看，中国人民银行没有对预算资金进行经营管理和决策的依据和条件，仅仅是一种监督，只有当财政资金完成支付后，人民银行才办理资金清算，是一种事后行为，人民银行无法介入资金支付条件和实质性内容的审查，对每一笔资金进行逐笔动态审批监管，而只是对形式要件和明显违法事项的审查和判断负责。
五、简要结论和建议
综上所述，笔者认为：
第一，本次预算法的修改，基于预算公开透明、法制预算、完整和详细的特点要求，在预算公开及人大对预算及其调整和决算的审批等方面进行了大幅度的调整和安排；在进一步明确和划分各级政府的事权和支出责任，在理顺政府间财政关系，建立规范的公共财政体制和分税制财政管理体制方面提供了法律架构和制度建设导向；在按照基本公共服务均等化的要求，建立科学、规范、公平的财政转移支付制度等方面有所创新，这些都值得肯定和支持。第二，本着实事求是的原则，基于中国的国情和中国经济、社会、政治体制改革的渐进，预算法本次也只能采取有限修改的原则追求有限目标，包括通过授权立法的方式构建预算法律制度的多层次结构。第三，基于立法技术和基础研究方面的原因，修正案草案在第12条第2款分税制财政管理体制的国务院规定与立法法存在法律冲突；第24条预算的税收收入与预算的税式支出间没有形成一个内在的逻辑体系和制衡链条，影响到预算安排的完整性和分税制改革的法律基础；第31条第2款地方政府举债方面存在法律上的歧义空间，可能潜伏着法律瑕疵与风险。关于地方债的表述，二审稿删除一审稿的所有正面表述而退回现行预算法过于简单的表述，十分不妥。
为此，笔者建议：
第一，对于分税制财政管理体制中的事权划分与明确化问题，既是公共财政对政府角色定位的要求，也是避免政府缺位和越位的制度安排，应通过修改和完善《宪法》第89条和《地方各级人大和地方各级政府组织法》第55条第2款来予以明确修改，避免通过国务院制定基本财经制度，造成与《立法法》第8条第八项的直接法律冲突；对于分税制改革中的财权分配问题，则基于事权的规定，通过《税收基本法》或《财政基本法》的制定来予以修改和完善。第二，对于税式支出在预算法中的缺陷，应通过在预算法实施细则的制定中予以补充和完善。第三，对于地方举债方面第31条规定的歧义，应该在预算法实施细则中予以明确和完善，避免与法律误区相关的地方债风险影响财政安全。一审稿正面表述的基本内容应予恢复，某些具体措辞则可作细致推敲。
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