论民办教育的改革效应，本文主要内容关键词为：民办教育论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F069.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7071(2002)06-0061-05
民办教育也称社会力量办学，是指企业、事业、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构[1]。最近二十多年，我国的民办教育事业蓬勃发展。截至到2000年，我国共有各级各类民办学校和教育机构54298所，在校学生699.41万人[2]。因此，民办教育是我国整个教育体系的重要组成部分，对教育事业的发展做出了重要贡献，在一定程度上增加了教育的供给，提供了多层次、多样化的教育服务，缓解了教育投入不足与教育需求增长的矛盾。与此同时，民办教育的发展对教育体制改革也是一种重要的推动。本文的目的即是要对这种改革效应进行论述，并从中得出一些具有政策含义的结论。
一、增量改革及其意义
改革就是要改变不利于效率提高和生产力发展的体制，并引进新的制度安排以替代原有的体制。显然，改革是一种利益重组，必然会引致既得利益者的抵制。面对这种局面，理论上有两种改革策略，一是正面撞击，采取激进的办法，短时间内打破旧体制，并引进一种新的体制；二是避难就易，把容易的领域和体制先改，而把难啃的骨头放到后面去，等条件成熟后再回过头来攻关。在经济学文献中，前一种策略被称为“激进的”改革之路，或称“休克疗法”，比如俄罗斯改革所采取的方法；后一种策略被称为“渐进的”的改革之路，或称“摸着石头过河”，比如中国改革所采取的方法。
中国的渐进式改革含义很多，最突出者乃增量改革。中国的经济改革从一开始就同经济总量的增加相伴。改革首先在农村实行家庭联产承包责任制，对国有企业放权让利，鼓励个体、私营经济发展，把劳动者和经营者的报酬与其效益挂钩，调动劳动者积极性，提高劳动效率和生产效率，做大国民经济这块蛋糕，获得一个较大的经济增量。那些率先进行改革而获得国民收入增量的部门在配置新增资源时，要遵循新的资源配置方式和激励机制。例如，乡镇企业实际上是农民把农业中的新增资源再投资于企业的结果。这个社会总资产的新增部分游离于传统经济格局之外，最早走上了市场经济的道路，并充当了中国股份制改革的先行者。这种不从资产存量的再配置入手，而着眼于让市场机制在资产增量的配置上发挥作用的改革方式就是增量改革[3]。这种改革方式是中国渐进式改革的主要特征，也是中国经济改革能顺利进行的主要原因之一。首先，增量改革在改革过程中不断加大资源总量，从而扩大可在各个利益集团间进行分配的份额，使改革尽可能具有“帕累托改进”的性质。这样可以减小改革的磨擦成本，并把风险控制在尽可能小的程度上。其次，增量改革在国民经济中形成了经济结构的“二元化”。一类经济部门在传统体制下形成，计划经济体制在其内部发挥主要作用，这些部门主要承担就业、社会福利和稳定价格的作用。另一类部门是由社会总资产增量形成的，实行市场经济体制，经营机制灵活。当宏观政策以稳定为主时，它们可以保持增长，维持必要的经济增长速度。两大类部门相互配合，有利于在改革中实现稳定与速度的平衡。
教育作为准公共产品，其体制及其改革当然与经济体制及其改革多有不同之处，特别是不能完全走市场化的道路，但经济体制改革过程中所实行的增量改革办法对教育改革仍具有借鉴意义。我国的教育以公办为主，公办教育涵盖了我国绝大部分的受教育者，是教育力量中的主力军。与经济体制一样，教育体制也具有浓厚的计划色彩，要想对其进行改革，同样面临着各种阻力。特别是由于改革肯定会触动一部分人的利益以及一部人对改革内容和目标的不理解，改革的深入势必会引起磨擦成本的增加，甚至会导致教育质量和教育效率的下降以及教育公平的偏失，因此，教育改革也有个方式和路径问题。
我国教育改革与发展的历程表明，与经济体制改革相似，教育体制改革也走了一条渐进之路，增量改革也是教育体制改革的重要内容。1985年，中共中央颁发了关于教育体制改革的决定，对地方办学、社会力量办学给予较充分的自主权；1987年，原国家教委颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》；1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出了国家对社会力量办学采取的“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”十六字方针；1997年，国务院进一步颁布了《社会力量办学条例》。在这些政策、条例和法规的激励和保护下，民办教育得到了稳步的发展，特别是自从1992年邓小平南巡讲话之后，民办学校更是呈现出如雨后春笋般的发展态势。它们一般由个人、企业出资建立，依靠学费和其他自筹资金保证日常运营，是社会新增资源重新使用的一种形式，也是游离于传统教育格局之外的增量部分。
前面已经提到，教育是准公共产品，所以它不能像私人产品那样完全走市场化道路，但由市场派生出的竞争和效率准则依然适用于教育。我国的教育事业虽然发展很快，但也面临着许多难题，比如经费不足、教育效率低下、教育资源配置不合理等。教育体制改革就是要变革影响教育发展的不利因素，建立适应其发展的新机制。而民办教育恰恰提供了这样一个改革模式和实践机会。因为与公办教育相比，民办教育拥有诸多特色。首先，它必须“自己挣饭吃”，而不能依靠财政拨款；其次，民办教育的生源不像公办那样受限制；最后，民办教育的管理方式和决策方式是全新的，可以根据实际情况进行调整，不必像公办学校那样恪守行政命令。因此，从建立伊始，民办教育就没有沿袭计划经济体制下的管理观念、管理模式，而是把教育推向了市场，在专业设置、内部管理等方面充分考虑了市场的作用。
二、民办教育的改革效应
从民办教育这个教育的增量部分入手，引入市场的竞争机制和资源配置方式，一方面，可以扩大教育的供给，缓解教育市场的压力，保持一个稳定的环境；另一方面，民办教育的成功经验可以对公办学校产生很好的示范作用，为教育体制改革提供进一步深化的方向。
（一）竞争效应
市场经济给人们带来了思维方式的转变，大家意识到，竞争可以带来效率和质量的同步增长。这个观念已经走出了经济圈子，逐渐渗入到了其他领域，其中包括教育。以前，我国的教育是公立学校一统天下，不但没有其他类型学校与其竞争，就是在公立学校内部竞争也很少。民办教育的兴起打破了这一局面，它在各个层次的教育领域都同公立学校形成竞争，这主要表现在三个方面。
一是对生源的竞争。这源于教育的有差异的需求，即公众对教育消费具有不同的偏好。现在我国家庭的收入、文化层次等都在一定程度上拉开了差距，这导致家庭对教育的需求也各不相同。一般来说，人口中收入差异越大，公立教育越统一，对私立教育的需求也就越大。比如，在我国绝大多数地区，无论是城市还是乡村，义务制教育基本上都采取“就近入学”的方式，即按照户口所在地划定区域，学生到本区指定的学校就读。这一做法限制了家长和学生选择的范围（在很多大城市这种选择甚至是惟一的）。而民办学校为家长和学生提供了广阔的选择空间。良好的教学质量也是民办学校吸引生源的一张王牌，因为很多民办学校投巨资改善办学条件，引入先进的教育技术和经验，提高教学质量，并在此基础上形成自己的特色。例如，上海民办杨波外国语小学，利用中、英文双语教学成为学校的一大特点；而上海某年中考成绩居全区榜首的就是民办兰田中学，另一个民办学校新世纪中学1996年一个初中毕业班平均分超过区重点中学的录取分数线[4]。此外，民办学校还可提供教学以外的其他服务。有的民办学校从幼儿园或小学就可接受寄宿学生，配备专门生活老师负责，这无疑受到了广大双职工家庭的欢迎，即使收费编高，父母也愿意选择。一系列的努力吸引了众多家长和学生的目光，他们可以根据实际情况和个人偏好，决定是到公立还是私立学校就读。民办学校成为同公立学校争夺生源的有力对手。
二是对教育投入的竞争。从家庭投入来说，对生源的竞争必然导致对教育投入的竞争。在义务制教育阶段，学生选择公立教育虽可减轻家庭经济负担，但私立学校的特色教育和优质教育仍对众多学生具有强大吸引力。尤其是在进入重点公立学校无门的情况下，家长宁愿付出更高代价选择优等私立学校而不是低价进入普通公立学校。在非义务教育阶段，特别是在高等教育存在过度需求，即现有的高等教育机会不能满足公众的教育需求的情况下，这为高等民办教育发展创造了空间。很多高等民办学校拥有热门的专业、过硬的师资和国家承认的学历，如北京的中华女子学校，甚至很多高考的优胜者也选择这所学校。凭借对生源的争夺，一部分家庭教育投入从公立转移到了民办。从财政投入来说，传统上财政主要支持公立教育，但随着教育的扩展和民办教育的规范化，这种状况将会改变，即私立教育也将获得财政上的支持。对此，美国的教育财政制度变迁可资佐证。美国现在盛行学票制度。学票即为一种证书，它被发放到每个学生的家庭，可作为学费支付给州所承认的合乎资格的学校，学校可以凭学票得到财政补贴[5]。合乎资格的公立学校包括公立学校也包括私校，学校要为学生和他们手中的学票而竞争。由此，财政不但支持公立学校，还将支付给私校，很明显，公立学校得到的资助与以前相比降低了。
三是对人才的竞争。应该指出，现在我国还没有建立起一个完善的教师人才流动机制，因此，公立学校和私立学校之间对教育人才的竞争表现得并不是特别突出。但在私立学校体系发展得比较成熟的地区，公立学校和私立学校间的人才争夺十分激烈。质量是学校的生命线，而教师队伍建设直接关系到学校的教学质量和声誉。在教师流动机制建立的前提下，即若公立、私立学校之间无歧视，教师与任教学校间可自由选择，则影响教师是否流动的主要决定因素是工资水平。私立学校的教师工资由市场来决定，学校根据教师的受教育水平、教学质量、市场价格与供求等来制订工资政策。这一政策可以随市场的变化而变动，适应不同需要。而公立学校必须遵守国家关于教师工资的有关规定，不能随意更改，但是国家政策不可能经常随市场变动而调整，因此公立学校的工资制度常与市场变化脱节。除了机制上的原因，学校的财政独立性也影响到教师工资。公立学校的教师薪水由国家财政按人头下拨，学校在财务上缺乏自主权；私立学校的日常经费则依靠自筹所得，可自由支配。结果私立学校在人才争夺战中居主动地位，高工资当然吸引高水平人才，即使在我国这样一个私立学校发展时间较短的国家，这一点也已初露端倪。例如，在东北地区的民办学校中，教师的学历达标率超过99%。其中，本科学历占57%，有中高职称的占75%，远远高于公办学校。
民办教育的兴起，特别是它与公办教育在生源、资金和人才等方面的竞争，使公办教育一统天下的局面得以打破，并使公办教育的资源空间相对变小。在这种变化了的情况下，公办教育若不进行改革，以适应新的形势，它的资源空间还可能会进一步变小。压力出动力，公办教育体制的改革开始由别人要它改转变成自己主动要改，从而使传统教育体制的改革变得相对容易。
（二）示范效应
我国的教育体制改革可以说是前无古人，没有成熟的经验可以借鉴。如果把民办教育看做我国传统教育格局的增量部分，那么，它的出现不但成为公办教育的重要补充，缓解教育市场的压力，同时，它还为传统教育理念和教育模式的转变提供了一个实验场所。民办教育的成功经验为公立学校正在进行的一系列改革提供了现身说法的示范作用。
比如，在教学方面，民办学校的特色教育引发了公办学校的思考。特色教育的产生有两个原因：第一，绝大多数的民办学校在一定程度上摆脱了公立学校的旧体制，获得一定的办学自主权，这使民办教育者开始有条件考虑兴办特色学校，使学生除了达到国家教育目标以外，再掌握其他一些技能。第二，随着商品经济繁荣，社会各个行业、职业对劳动者的要求发生了变化，人们的知识结构和观念也有很大不同，对教育的需求呈现多元化，这成为民办教育走特色教育道路的动力。民办学校的特色教育大体可分为三个层次[4]：学科特色，指在政府规定教学内容以外强化某种技能培训，如外语、计算机等；教育特色，指将办学者的某个理念贯穿教学始终，如磨练意志、自主能力等；办学特色，指特色渗透于学校管理、教学的各个环节和文化氛围建设，是整体的规划和实施。民办教育的特色办学成为我国教学改革的组成部分，为公办学校的教学改革工作开拓思路，为其提供了经验和范例。
又比如，在建立教师流动机制方面，民办教育是“吃螃蟹的第一人”。教育效率的提高，客观要求教育要素自由流动达到资源优化配置的目的。教师属于教育投入中的人力要素，也应能在各学校间、教育与非教育岗位间自由流动。我们知道，人才市场的建立要与本行业发展水平相适应。虽然我国教育水平不断上升，但由于教师工资与其他行业相比仍然较低，愿从事这一职业的人满足不了需求，因此，国家配置模式还不能废除，盲目建立全国性教师人才市场会导致教师严重外流。率先在民办教育中建立教师流动机制，有诸多作用。第一，民办教育人才市场的建立必将规范私立学校间教师与管理人才的流动，为私立学校发展做出贡献。这一结果，将刺激公立教育尽快也建立起相同机制，同时，私立学校的成功有助于增加公立教育部门中从业人员的心理适应力，减少公立教育建立人才市场的阻力。第二，教师人才市场成为连接教育和非教育部门的窗口，吸引在其他行业中愿意从事教育工作的人才充实进教师队伍，有效增加教师供给，减轻教师流失现象发生。第三，人才市场的建立把教师工资纳入市场调节，能缓解当前教师待遇较低的问题。这些有利于增加教师这一职业的吸引力，为在全国范围内建立统一的教师人才流动市场创立条件。
（三）稳定效应
教育是一种生产力，但更属于形态，对教育体制进行改革所遭到的阻力可能比经济体制改革所遭遇到的阻力还要大，如果不慎重，就可能会引起大的震荡，从而危及社会稳定。先从增量部分入手而对教育存量部分不作大的改动，有利于维持改革过程中稳定和速度两种要求之间的平衡。在增量改革的过程中，整个教育便形成了一个双元结构，一元是由增量所形成的部分，在其中市场因素发挥着较大的作用；另一元是在传统体制下形成的部分，在其中计划和政府发挥着较大的作用。在现实的改革过程中，传统部分起着稳定的作用，而增量部分则由于自主权较大和经营机制较灵活，能够在调整过程中保持较高的增长速度，维持了社会经济发展所必要的教育速度要求。不仅如此，由于有信息成本问题，任何一项改革措施都带有不确定性，因而是有风险的。从民办教育这个增量部分入手，可以把改革的风险成本局部化。也就是说，若民办教育的某项措施是错误的，则它的影响能被控制在一个较小的范围内，从而避免波及更多的地方和人群；若某项改革措施被证明是正确的，则再来向更大范围的教育领域推广也不迟。这样就保证了教育改革能在一个稳定的环境下进行。
三、几点政策建议
民办教育的兴起和发展，对于调动社会各方面力量办学的积极性，缓解政府教育经费不足，扩大教育规模及满足各个层次不同教育需求具有深远意义；同时，如上所述，民办教育又对公办教育和正在实行的教育体制改革具有竞争和示范作用。然而民办教育在我国刚刚起步，作为一种尚处于探索和完善阶段的教育形式，其发展仍存在诸多问题。有些问题是属于民办教育自身的，有些问题则属于民办教育之外的。对此，我们一方面应以宽容的心态对待之，另一方面又要予以正视。笔者认为，要鼓励和支持民办教育成长，应做好以下几个方面的工作。
第一，给民办学校以国民待遇。从一开始，民办学校尤其是民办高校就与公立学校不处于同一起跑线。例如，国家不承认不多数民办大学的学历，学生要参加自考和学历考试方能获得文凭；不纳入高校招生计划；学生毕业不能进入国家机关和国有企业，不享受干部编制，不发派遣证；招生只能录取落榜生，教师的福利没有制度保障等。这导致许多民办高校面临生存危机。因此，当务之急是要在政策上对民办学校与公办学校一视同仁。在学校权利方面，把民办高校招生纳入全国计划，可招收上线生，实行学历认证制度。实践证明，生存得最好的民办大学几乎都是获得国家学历承认的学校。例如，到2001年，北京的民办大学只有海淀走读大学学生数超过万人，而海淀走读大学恰恰是最早获得国家文凭承认的民办高校。再如，京郊的中华女子学院正是由于取得了招收高考上线生的权利，扩大了优秀生源，办得红红火火。在学生待遇方面，民办学校学生应同公立学校一样持正式学生证，享受火车和游览门票半价；毕业经派遣可落户口，与公立大学生一样可自由择业；在教师权利方面，应承认学校教师在民办学校工作期间的教龄，可占一定编制，有参加职称评审、评比先进和特级教师的权利且评选条件与公办教师相同。
第二，政府对民办学校进行监督和规范。虽然民办学校属社会力量办学，不是政府行为，但是作为中国教育体系的组成部分，政府对民办学校同样负有监督和规范的责任。况且，现阶段民办学校中确实存在鱼龙混杂的情况，少数劣质学校的存在必将打击公众对民办学校的信心，败坏民办学校整体声誉，不利于其健康发展，故对民办学校进行监督和规范是完全必要的。首先，应对民办学校的收费进行规范和引导。民办学校的收费可分为四种：集资费、学杂费、住宿费及伙食、医疗、保险等费用。由于我国对民办学校的立法并不健全，民办学校的各项收费均无据可依。一项调查表明，收费项目经过物价局审批的学校只占3/5，其余的民办学校大多是各行其是[6]，这一情况应引起高度重视。其次是对招生进行规范。一部分民办学校为了吸引生源，招生工作让中介公司代理。不正规中介公司的介入使得招生过程中存在欺诈和乱收费现象。北京教育科学院民办教育研究中心主任王文源认为，正是由于没有一个正规机构统筹招生工作，才会出现这样的情况，最好的办法是公安、工商、教育机构联合对民办学校招生中介进行资质认证[6]。最后，政府应对办学水平进行监督。民办学校取得了办学自主权，但自主教学是建立在完成国家教学大纲规定内容基础之上。随着科技发展，计算机等课程也走进校园，这就对学校设施和师资力量提出更高要求。如何保证民办学校的办学水平，需要政府的监督与控制，对不符合要求的学校提出警告或取消办学资格，保护受教育者的利益，保证整体教育质量。
第三，加强对民办教育的立法。首先，同其他部门一样，民办教育的成长也需要法制的保护，如德国，把鼓励民办学校特色发展写进法律条文，在我国至今没有一个系统、完善的民办教育立法，仅有《社会力量办学条例》和地方性规定。这导致部分地区间民办教育发展水平参差不齐，同时民办教育得不到足够重视。其次，近几年我国民办教育发展突飞猛进，在这过程中不可避免地出现了许多新情况、新问题，现有的法律已不能继续满足其发展需要。最后，要对民办教育进行规范必须依靠法律。市场经济体制下的社会是法治社会，教育体制改革需要用法律维护。处理民办教育中出现的问题应符合我国法制建设的要求，做到有法可依，而现在我国有关民办教育的立法原则性较强，可操作性较差。民办教育中的办学水平评价、收费、招生、教师待遇等诸多问题亟待立法规范。
［收稿日期］2002-08-20
标签：民办教育论文;