建国以来中国环境政策的演进分析，本文主要内容关键词为：中国论文,建国以来论文,政策论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
20世纪发生的世界八大公害在全球掀起了环境保护的浪潮，人们认识到环境政策是遏制环境污染和生态破坏的有力工具。为此一些发达国家率先行动起来，纷纷颁布了相应的环境政策法规。美国于1969年制定的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，简称NEPA），是世界范围内最早的环境法，它既是防止环境污染的规制法，又是把行政机关的有关环境的行政决定过程在一般公众面前进一步明确化的法律。而欧盟在1972年10月也正式颁布了欧共体共同的环境政策，1973年11月颁布实施了欧盟第一个环境行动计划。我国的环境政策正式以法律条文的形式颁布则是1979年9月的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。经历了几十年的发展历程，我国已形成了包括1000多部相关法律法规、内容较为完备的环境政策体系。
二、中国环境政策演进的规律
在50多年的发展历程中，我国的环境政策实现了从单一到完备，从定性到定量，从抽象到具体的转变，其中蕴含了深刻的规律性。因此探索环境政策演进的规律，对明晰今后环境政策的取向有着深刻的现实意义。本文在此将从实施手段、作用机制、设计理念等方面揭示我国环境政策演进的规律。
1.环境政策手段从政府直接管制向间接管制转变
政府直接管制措施是政府运用行政权力直接处理外部性问题的方式，通常是通过行政与法规来实现的，它是世界各国政府解决外部性问题最基本、最常用的方式。我国环境政策中政府管制最早的方式是污染物排放标准控制，它强调污染的末端治理，即对污染的浓度进行限制。由于是被迫接受政府命令，企业往往通过稀释浓度的做法应付环保部门，造成了污染的持续恶化。为此国家颁布了排污收费的环境政策，它是对环境排放污染物的单位和个体工商户征收排污费。从1982年到2003年间排污收费制度实现了从超标排放收费转变为按污染物的种类、数量实行排污收费与超标收费并存；从污染物的浓度控制向浓度和总量控制相结合的转变。期间政府管制的强制性为环境政策提供了有力支持，但因为信息的不对称造成资源的浪费状况和企业对环境政策的抵触态度仍没有改善。排污许可证交易制度的出现是排污收费手段的有力补充，它将环境视为政府的商品，政府可以将环境污染分割为一定数量的污染权，每一份污染权允许其购买者排放相应量的污染物。同时，在产生外部性的污染者之间，政府也允许其对污染权进行交易[1]。它的实施提升了企业环境信息的公开化，促进了企业环境管理投入的增加，并有助于实现企业环境竞争力。
针对企业对环境政策的抵制倾向，一种新型的环境政策应运而生，即自愿型环境政策。它倡导在企业、政府或非盈利性组织之间建立一种旨在改善环境质量或提高自然资源的有效利用的非法定协议。当今国际上比较成熟的自愿性环境管理手段有ISO14001环境管理体系标准、清洁生产、环境标志、欧盟的EMAS和化工行业的“责任关爱行动”等[2]。我国则在1992年提出了清洁生产理念，1994年实行了环境标志工作，并于1996年正式引进ISO14001环境管理体系标准。这种基于企业自愿基础上的环境政策促进了企业环保投入的增加，有效地减轻了政府在环境保护的责任。“标准控制—排污收费—排污许可证交易制度—环境标志”这一系列环境政策的发展过程中，政府的管制职能不断的降低，政府由环境政策的推动者转变为环境政策的引导者；企业则由环境政策的被动接受者逐步转变为环境政策的主动参与者。它反映出我国的环境政策手段正在向政府间接管制转变（如图1）。
图1 环境政策演进趋势图
2.环境政策作用机制从事后治理发展为全程监控
20世纪七八十年代，我国针对污染源通常采取事后监督罚款的办法，由于罚款金额不当等原因，一些企业宁愿承受罚单也不愿治理污染。基于这种状况，我国在建设项目领域率先尝试事前考核监督的办法，1980年11月，国家发布了《关于基建项目，技措项目要参与执行“三同时”的通知》，“三同时”原则的基本涵义是指建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，它标志着我国环境政策向事前控制转变。但“三同时”原则缺乏系统的理论构建和具体的执行措施，为此我国引入了在国外发展良好的环境影响评价制度，从而奠定了我国环境政策事前控制的根基。1999年《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施，这样工程项目在立项、选址的时候就能评估出对环境的影响，进而控制新污染源的出现，优化环境工程和项目。但以上的环境政策都仅仅局限在某一流程或是某一领域，在工业生产的全过程中却缺乏系统、整体的环境政策理论。清洁生产理念的出现恰巧弥补这种缺失，它推翻了最终产品污染的狭隘思维模式，构建了工业生产流程的环保理念。2003年《中华人民共和国清洁生产促进法》的颁布实施，宣告中国环境政策步入工业生产全过程控制的新时期。通过对开展清洁生产审核的219家企业的统计发现，推行清洁生产后产生经济效益5亿多元，COD排放量削减率达40％以上；废水排放量削减率达40％～60％，工业粉尘回收率达95％[3]，体现了较好的发展前景。这种由点源控制到流程控制，由事后治理到事前监督的环境政策作用机制的调整，突破了以往的“头痛医头、脚痛医脚”的思维模式，在环境政策领域实现了“点—线—面”治理的有机结合，形成了全程一体化的环境政策作用机制。
3.环境政策的设计理念逐渐从“谁污染谁治理”转化为“科学发展观”
1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》中“谁污染谁治理”的思想，成为后续环境政策责任制的指导思想，它确立了省长、市长、县长、镇长等行政首长对于所管辖区域环境质量负责的环境保护目标责任制度，以及厂长、经理和承包者对其主管承包的生产经营活动所产生的环境后果负责的制度[4]。在前期一定程度上遏制了环境污染的速度，但随着市场经济的发展，在技术、资金、管理上产生了许多难以解决的矛盾。1992年我国率先引入了可持续发展的理念，先后颁布了包括中国《21世纪议程》在内的近10部环境政策，奠定了可持续发展基本国策的地位。1996年在《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，首次将可持续发展战略列为国家基本战略，实现了走可持续发展之路的战略转变。而党的十六届三中全会提出的科学发展观是对可持续发展理念的完善和提升，它强调了以人为本和可持续发展的重要性，在与环境政策融合过程中主要体现为公众参与和循环经济两个方面。以循环经济为例，目前循环经济工作的重点是3R理念支撑下的生态省、市、县及生态工业园区的建立和企业零排放目标的实现。三种环境政策设计理念的比较见表1。
4.环境政策的推动者从政府转向公众
我国环境政策的制定分为立法和审议两个过程，在立法阶段，由政府部门的专家负责起草法规草案，因为他们精通该领域的具体管理业务，了解操作的关键问题所在，因此法规草案可以有的放矢地解决实际问题。缺点是他们为本部门的权利和利益考虑过多，所起草的法律草案有过多的部门色彩和痕迹[5]。在审议阶段全国人大常委会每年专门审议法律草案的时间不足30天，平均每次常委审议法律草案的时间不超过4天，在这种情况下环境政策很难真实地反映公众的环境保护需求。近年公众参与环境保护的热潮涌起，公众加入到环境政策制定、执行的全过程更是大势所趋，目前我国环境政策的公众参与包括举报投诉、信访制度、听证制度、环境影响评价公众参与制度、新闻舆论监督制度和公民监督参与制度等。例如2005年4月13日，国家环保总局举行了圆明园防渗工程听证会，人们称这次听证会“在中国环境保护的历史上具有里程碑意义”，是“环保领域科学民主决策的范本”。以下列举了体现公众参与思想的环境政策（见表2）。
环境政策以往的推动者是政府，是一种自上而下的推行方式，最大的障碍是政策的实施效率难以保障，而由公众推动的环境政策，是取之于民用之于民的推行模式，它自下而上的推行模式更能表达出民声和民意，因此显示出较强的生命力。虽然现阶段政府的主体地位还不能动摇，但是未来公众在环境政策中所发挥的作用会更加突出和鲜明。
三、中国环境政策存在问题分析
尽管我国的环境政策已经取得了显著的成果，但是它在发展的过程中还面临着许多亟待解决的问题，本文通过与发达国家先进经验的对比从环境政策的制定、执行、监督以及公众参与方面加以阐述：
1.环境政策制定方面的问题
我国现行的环境保护政策在制定时，很大程度上忽略了环境资源本身就是复杂生态系统上的结点，它们之间存在着复杂的联系。而环境政策制定往往针对单一的环境要素，如大气、水、固体废物等等，不是从环境与资源的系统性出发，缺乏明确的政策目标和协调统一的政策措施，导致许多政策实施难度增大。加之环境政策发展的过程性，在内容上难免有重复之处，甚至有些是互相冲突的，这成为导致环境政策效率低下的初始原因。这方面美国政府颁布的《环境政策法》是一个很好的借鉴。它主要是针对环境立法的混乱局面从整体上来协调环境与政治、经济和社会之间矛盾。它以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护上的各行其是，消极涣散的局面，就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关过去的忽视环境价值的行政决策方式[6]。而这样的一部具有统筹性的环境法律在我国却是空白。
2.环境政策执行的不足
我国的环境政策体系带有浓重的计划经济的色彩，缺乏激励机制。不少政策措施还建立在各级政府的传统计划和行政命令的基础上，建立在主要领导人干预的基础上[7]，缺乏社会广大公众和企业的积极参与。政绩要求和环保机构权力的有限性，造成了部分地区企业污染泛滥，环保机构靠收取污染费度日的“怪圈”。相比较而言日本的经验值得关注，日本从1971年设立环境厅，到现在已在全国47个都道府县、12个大市和85个政令市设立了环境行政机构，基本形成了以环境厅为核心的全国性一元化行政管理体系。日本环境行政管理上有一个显著的特点，即行政干预有力，主要表现为直接的行政管理以及注重发挥地方机构的作用，通过地方政府对基层情况的“行政指导”，将控制公害、补偿制度、污染总量控制等方法由地方率先推广，凡达不到规定基准，或是在规定期限内完不成环境治理项目的企业，唯一的处罚就是令其停产或转产，没有其他的选择[8]。这种强势的环保执行力在我国现有的政治体制下面临极大的困难，因此如何构建一个高效、廉洁的政府实施体系是突破环境政策执行力瓶颈的有效途径。
3.环境政策监督的缺失
我国的环境监督由环境保护总局负责，而环保局的前身是中央环境工作小组，这种定位让环境政策监督蒙上了裙带关系的阴影，致使环保部门在监督经济发展部门的环境行为时往往采取迁就妥协的态度。此外，在现行的行政法律规范中，“政策”享有司法豁免权。我国《行政诉讼法》第12条规定，公民、法人或其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，提起的诉讼，人民法院不予受理。这样就使各项执法中的具体政策不受司法监督。结果是政策的执行效力无法得到公正的评估。而其他国家在环境政策监督方面为了保证执法效果，一般都设立具有较强独立性的监督机构，我国仅有的环保局是无法完全承担这项重任的。
4.公众参与力度有待加强
公众一直是环境政策的有力参与者，在北美发达国家拥有较为完善的公众参与的程序和规则，以环境影响评价中的公众参与为例，他们通常利用媒体，让公众了解建设项目的情况，号召公众参与相关的听证会，通过听证会，听取公众意见，进行答辩，并在环境影响报告书中设立专门的章节论述公众的意见[9]。而我国的公众参与主要体现在环境影响评价领域，其他方面如，环境政策制定领域中所说的公众参与，绝非是普通的群众，而是在社会上担任一定的职务，有着相关知识背景的专家，因此没有实现全民参与。而事后参与听证的行为无形中又降低了环境政策的效率。此外，由于地域的差异性，我国公众参与的主体集中在东中部沿海地区，层次上主要是学生团体和社会自愿者等，成分主要是受过良好教育或有较好经济基础的人，广大西北部地区由于环保教育落后、贫困等诸多原因公众参与程度相对较低。数据显示，80％以上的公众最近三个月没有参加过环保活动，而参与的公众仅占6.3％。可以说我国近期实现全面的公众参与依然任重而道远。
四、结论
环境政策机制在预防及治理环境污染和生态破坏的过程中发挥着重要作用。自环境或生态问题的危害被人们意识到以来，世界或区域环境组织、各国政府机构以及社会各方都在不断致力于环境政策机制的完善。建国以来，在社会各界的关注与努力下，我国的环境政策机制也逐渐趋于成熟——环境政策手段上从政府直接管制向间接管制转变、环境政策作用机制从事后治理发展为全程监控、环境政策的设计理念逐渐从谁污染谁治理转化为科学发展观、环境政策的推动者从政府转向公众等。综观我国环境政策机制现状，在环境政策的制定、执行与监督体系以及公众参与机制等方面还存在一些问题需要去进一步关注。