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英国前首相撒切尔夫人曾说过这样一句话：“当今世界唯一不变的就是变革”。自20世纪70年代以来，西方各国的行政管理一直处在改革中。虽然面临的具体问题和欲达到的具体目标各异，但从总体看，西方各国的行政改革在理论和实践两个层次上均表现出相当大的共性：在20世纪70年代，主要问题是重新界定政府和市场的关系，提倡行政服务的民营化、市场化；80年代，普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出“重塑政府”、“重理政府”的口号；进入90年代后，则重新探索国家和社会行政事务的管理模式，打出“良好治理”的旗帜。“治理”理论成了当今西方学界最流行的理论之一。[1]
一、从统治到治理
（一）传统意义上的行政学及其背景
在传统的政治学和行政学文献中，凡是涉及到对社会强制性权力的合法垄断，或是公共行政秩序的维护和公共事务的管理，所使用的英文词都是Government一词。Government可以翻译成“政府”或“统治”。无论政府还是统治，都至少蕴涵下列几层涵义。
一是存在一整套正式的组织机构，它拥有对同一社会中的其他组织和团体的强制性权力，而且，这种强制性权力得到其他组织和团体的承认。在现代社会中，这套组织机构就是政府。二是在对行政事务的管理或处理方面，政府拥有决策权，同时也承担最终的责任。三是虽然政府可以采用不同的行为方式，但这些行为的实质性效力取决于政府强制力的存在，政府活动的过程就是权力的运用过程。将上述涵义落实到行政管理上，就成了政府机构对国家和社会行政事务进行的垄断性和强制性的管理活动。这种对行政学的理解和界定，反映了近代民族国家诞生后人们对国家机构的性质和作用的认识，反映了该时期政府运作状况的基本特征。
在西方资本主义300多年的历史中，各国政府的具体职能范围几经变迁。但人们在普遍认识上一直将政府看作是大众的代理人，政府在道义上负有保卫国家、提供公共服务的责任。即使是最保守的经济学家也是这样认为。如亚当·斯密就曾指出，政府应该履行下列三方面职能。一是保护社会成员免遭其他社会的暴力行为和侵害。二是保护社会成员免遭其他社会成员的侵害和压迫；主持社会正义。三是建立、维持公共工程和公共设施。[2]
从实践上看，政府也拥有较大的资源优势和权威，国家和社会范围内的公共事务基本上由政府来管理。虽然历史上也出现过一些以处理特定范围内的公共事务为己任的组织，如工会，行业协会，俱乐部等，但从没有一个组织能够产生象政府那样广泛而深刻的作用。公众也从来没有赋予哪一个组织象政府那样大的权威。
将行政管理视为政府统治的一部分，有特定的历史背景。国家主权概念的形成，工具理性价值的确立，工业时代社会结构的相对明确、简单与相对稳定，官僚组织机构实力的庞大，国家对社会领域的侵蚀和社会组织的相对弱小，社会公共事务的相对简单，都是行政管理“统治范式”确立的关键性因素。但随着时代发展，这些因素已经或正在发生变化。特别是资本主义福利国家的危机和信息技术革命的巨大影响，直接导致“统治式行政管理”的式微。
（二）挑战与发展
从20世纪70年代起，西方各主要资本主义国家相继陷入了一场空前的危机之中。具体表现如下。
在政治上，民众公共需求的不断增强与政府的软弱被动形成鲜明的对比，政治冷漠与政治冲突同时存在，政治丑闻不断，政府的合法性面临巨大挑战。经济上，政府对社会的全面干预造成社会资源配置效率的降低，高福利造成政府的巨额财政赤字，社会不堪重负。社会方面，吸毒，犯罪，信仰危机，单亲家庭，失业等社会问题不断出现，政府在这些问题面前束手无策，社会整合程度降低。
所有这些，都要求人们对政府的性质和职能进行反思，要求政府对自身的行为方式进行调整。就行政管理而言，可以预见的变化至少有以下几点。
一是行政权力重新划分和配置，即国家治权在民众和国家机构之间，立法、司法和行政部门之间，行政组织的上下层级之间，以及高层领导和技术专家之间同时存在着集中和分散两种趋势。二是政府地位重新定位。信息和通讯技术的发达，使信息的收集、处理和传播更为便利，社会组织、个人的知识量及其相互间的交流增加，其独立性、行动能力以及协调能力增强。在处理某些公共事务时，政府可能不得不依靠他们。因而，工业社会中的政府绝对优势将不复存在。社会中将会出现政府、企业、非政府组织和公民个人对公共事物进行共同管理的局面。三是政府角色重新界定。新时期的社会问题的性质并不容易弄清楚，公共物品与私人物品的界限在信息时代将会模糊，国家与社会的界限也不象以前那样明显。人们赋予政府的传统责任将不可避免地发生变化。四是政府行为方式变化。上述因素决定了政府必须以新的行为方式与社会、公民和组织进行交流、合作及竞争活动，建立各种新型的互动关系。
（三）新型行政观
所有这些，都表明传统的统治式行政已不符合当今时代的要求。需要有一种新型的行政概念，它将抛弃传统行政管理的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用；它将不再单单指望政府去做什么和提供什么，而是希望政府能充分挖掘各种管理和统治工具的潜力；它不要求政府整天疲于应付，而希望政府有自知之明，做自己应做和能做的事；它不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。这是一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的行政管理。这种新型的行政就是“治理”式的行政。治理理论就是这种新型行政在理论上的新发展。
二、治理理论：政府不是划桨，而是掌舵
作为一种新型的行政管理理论，治理反映了新形势下传统行政模式的危机和人们的对策性选择。无论危机还是对策，都还只是在发生当中。因而，对于“什么是治理”、“如何进行治理”等的认识，还存着相当程度的分歧[3，4]。
（一）“重新理解政府”
就主体而言，治理理论提出，行政管理的参考与由包括政府、但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统。
治理理论最突出的特征就是要求人们重新理解政府。传统上，人们理解政府的角度首先是宪法和正式的规范。按照这种理解，西方各主要资本主义国家基本上实行选举之上的分权制衡制度。虽然产生和责任形式有所不同，但总的看来行政事务的管理权由行政部门掌握。行政部门实行科层制，整个行政权最终集中到单一的最高权力中心。治理理论却指出，这种对政府的理解是极其片面与错误的。这主要表现为三个方面。
首先，政府并不象我们想象的那样简单。实际上，任何国家的行政事务管理中心从来就不止一个。抛弃行政与议会之间那剪不断、理还乱的关系不论，仅仅是行政部门内部的结构，就令人眼花缭乱：从横向上看，按照职能、程序、地区等不同标准划分的政府部门之间的关系十分复杂，我们很难说得清某件事情该由哪个部门来管；从纵向上看，社区、地方、地区、全国和国际层面上各式各样的行政机构密密麻麻，其间的关系更是让人费解。其次，福利国家对公共服务职能的强调，使得大量从事生产和经营性活动的国有、国营部门出现在公共领域，增加了政府的复杂性。政府的行政权进一步划分为管理权和服务权，所谓“公共部门”概念实际上将国营企业和行政管理部门融合在一起，混淆了以秩序、法治和效率、质量两套相对独立的价值观。最后，现实中，私营和志愿性机构愈来愈多地参与战略性决策和服务供给。
上述事实表明，现实中的政府既非按照宪法或制度规定的运作，也非“孤独的”、与广大社会机构没有关系的机构。所谓公共决策，大部分是由众多有势力的机构和个人共同作出。在某些领域，非政府组织和个人甚至比政府拥有更大的优势[5]。因而，行政管理的行为者由包括政府在内的众多机构和个人组成。我们也应将视线从行政管理的政府范式和“应当如何”的规范范式转移到“实际如何”上来，并从纷繁复杂的实际情况中发现行政管理的新规范。
（二）行政责任从模糊到清晰
就行政的责任而言，治理理论提出，所谓公与私、政府与社会、政府与市场的责任界限实际上相当模糊。治理理论不仅关注政府体制的复杂性，也关注行政责任在国家与社会、行政部门与企业、团体和个人之间的变化。具体地讲，就是责任从政府转移到非政府机构和个人的趋势。
传统的行政理论，将行政事务管理的责任理所当然地赋予政府。在官僚体制和文官制度勃兴的时代，政府被视为超越政党偏见的“第三种力量”，义不容辞地承担起了维护公民具体和长远利益的义务。战后西方经济学的发展，又为政府对经济和社会生活的干预提供了一些理论上的支持。但是，随着社会科学的进一步发展，尤其是行政选择理论的出现，使得人们对政府的“失灵”之外认识得更加清楚，对于政府全面履行责任的能力已不抱过高的期望。同时，由于非政府机构和个人在行政管理和行政领域的杰出表现，以及他们勇于承担公共义务的气魄，又让大家对其刮目相看，将部分行政责任转移到非政府机构和个人身上。在市场和公共部门之间被称为“社会经济”的领域中，涌现了大量非政府组织。这些组织具有不同的性质和名称：志愿团体、非赢利组织、非政府机构、社会企业、合作社、社区互助组织等。它们依靠自己的资源，致力于解决种种不同的经济、社会乃至政治问题。近年来，非政府组织在社会中作用和影响日趋扩大。其能够满足多方需要、解决社会问题而又无须运用政府的资源和权威的优势日益彰显。
（三）权力依赖和互动伙伴关系
就行政主体之间的关系而言，治理理论提出，政府与各个社会公共机构、个人之间存在权力依赖和互动的伙伴关系。
治理理论不仅指出行政管理在主体方面出现了多元化的趋势，而且指出在这些多元化的主体之间存在一种权力依赖的关系。所谓权力依赖，指的是：参与行政活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题；它们必须彼此依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。而传统上，行政管理的唯一权力和责任中心在于政府。如果说存在着其他一些社会公共机构的话，那么它们也只是作为政府的助手或下属而发挥作用，并服从政府的权威。二者是不同的。
治理理论还指出，由于存在着权力依赖关系，公共管理过程便成为一种互动过程。政府与其他社会公共机构建立各种各样的合作伙伴关系，可大致可分三种：一是主导者与职能单位之间的关系，即一方（主导者）以发包等方式将某项事务交由另一方（职能单位）去做。二是组织之间的谈判协商关系，即多个平等的组织之间进行谈判、利用各自的资源进行合作以完成某项项目，达到各自的目的。三是系统的协作关系。这也是伙伴关系的最高一步，是指各个组织之间经过相互了解、结合为一，树立共同目标，并建立系列规则和行为结构，从而建立一种自我管理的网络。
就行政的运行机制而言，治理理论提出，行政管理将依靠一种自主自治的网络体系进行。行政管理之参与者的多元化，多元化主体之间的权力依赖和合作伙伴关系，以及协商、谈判和交易，最终必然形成一种自主自治的网络。
这种网络体系与传统的单一等级制式的协调方式有着本质的区别，也与依靠“看不见的手”来进行操纵的市场机制不同。它是由参与行政管理各个政策群体，为获取他人的支持和帮助而放弃自己的部分权利（社会组织和个人放弃自己的部分经济自主权，政府放弃自己的部分强制权），依靠自己的优势和资源，通过对话增进理解，树立共同目标并相互信任，建立短、中、长期的合作以减少机会主义，相互鼓励并共担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。这种联合体的特征不再是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上同时分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多样性基础上的共同利益。
（四）重新界定政府权限及行使方式
从行政管理的政府行动策略而言，治理理论提出，要重新界定政府的权限范围及其行使方式。由于目前行政管理的性质依然定位于统治，因而，欲实现某种程度上的治理，就必须改革政府，重新界定其作用范围及其方式。可从最近一些学者的论述中窥得新型行政的某些特征。譬如，英国学者库依曼和弗利埃特曾将政府在治理中的作用概括为建构与协调、施加影响与规定取向、整合与管理等三种。其中，“建构与协调”是指界定局势，指定有关参与者，和在各个参与者之间建立联系；“施加影响与规定取向”指确定目标，进行控制以达到预期的目的；“整合与管理”指要超越任何一个子系统的局限来思考和解决问题，化解治理中的各种矛盾和冲突，并建立有效的规则和机制，以保证协调和效率”[6]。美国的盖布勒和奥斯本也响亮地提出，政府的作用不是划桨而是掌舵，不是提供服务而是授权，不是照章办事而是具有使命感等十项主张[7]。
总而言之，治理理论认为，政府办好事情的能力不在于运用强制、权力或权威，而是正确运用新的工具来引导和控制，同时也是政府的最大责任。
三、借鉴与反思
自1989年世界银行第一次提出非洲的“治理危机”（The Criese of Governance），并提出“良好治理”的制度框架以来，学者们对该理论进行了多层次、多角度的探讨。形成的共识是，治理理论反映了行政管理理论的最新发展，有其合理与新颖之处。
（一）重构人性观、哲学观及其改革举措
从规范的角度来看，治理理论重新设定了与传统行政学相对立的人性观和哲学观。就人性观而言，传统的行政学对社会和政府有着两种截然不同的假定：一方面，社会是有一群追求自己利益最大化的“经济人”组成，这些人具有相当强的收集信息和理性计算能力。在缺乏强制惩罚的手段时，他们可能产生机会主义行为，并造成公共利益的损害。另一方面，为了克服社会“经济人”性质所带来的弊端，需要一个代表全社会和最长久利益的政府来对行政事务进行管理。政府是利他的，属于“道德人”的性质。而治理理论则在某种程度上指出传统行政学之人性假设的不一致性，认为社会组织和个人也具有相当的责任心和道德感，具有为社会、为他人、最终为自己服务的动机。
因而，治理理论提出要反思传统行政的“政府模式”或“统治模式”，主张“社会的行政管理”或“非意识形态化的公共行政”。在治理理论之前，人们探讨的协调社会行动的机制主要有两种：政府和市场。政府的理性是一种实体的理性，它优先追求一个个明确、具体而“有效”的政策目标；市场的理性是一种形式的理性或程序的理性，它优先照顾利用各种“经济手段”来追求物质利益的最大化。无论是政府理性还是市场理性，都有其致命的缺陷；而且，政府与市场与其说是两种对立和相互补充的社会机制，还不如说是两种分别在不同领域发挥独特作用的独立机制。因而，不存在政府和市场谁替代谁、谁补充谁的问题。在社会领域诸方面，无论是政府还是市场都无能为力。治理理论提出了协调社会行动的第三种机制：自组织。所谓自组织，就是借助制度化的谈判达成共识，建立互信，以促成个人、组织和系统战略等各个层次上的合作。
治理理论之所以主张自组织的治理方式，是因为它认为自组织拥有一种“反思的理性”。这种反思的理性的优势在于，能够通过持续不断地对话来产生和交换更多的信息，以减少人类的有限理性所带来的问题；能够通过一系列的短期、中期和长期合作将各组织、个人和政府锁定在相互依赖、共同生存的关系中，从而消除机会主义的产生；能够通过不断对话、不断合作、边际决策的社会行动，来尽量减少人为的政策失误；通过不断的对话、反思，增强组织和个人的学习能力，以适应社会不断提出的新的挑战。
（二）治理理论的困惑
作为一种发展中的新理论，治理理论本身并不十分成熟。在今后一段时间内，治理理论将不得不面临着下列问题的责难，直接影响治理理论的进一步发展。
第一，关于治理机制（自组织式的管理）取代市场和政府机制的理论依据和可行性问题。治理理论主张以治理机制取代目前的市场或政府机制，理由是治理机制具有一种“反思的理性”。然而，就这种“反思的理性”是否真正优越于政府机制的“实质理性”或市场机制的“形式理性”而言，治理理论尚没有提供理论上和实践上的充分依据。从理论上看，“反思的理性”不仅具有短视、不确定性等缺陷，而且其成立必须基于环境的稳定、社会目标的可理解性和可达成性、社会结构的复杂一致性等系列苛刻的条件。从实践上看，治理理论提倡的自组织式的管理模式在人类社会的早期就已出现。甚至可以设想，在前现代时期，这种管理模式较市场和政府而言，成效更大；市场和政府只是在现代社会以后才成为主导性的两种社会管理机制。即从历史上看，自组织式管理的成效在当代社会不仅不比市场或政府更大，反而存在更小的可能。既然如此，又怎能期望在市场和政府均失灵的情况下，仅凭治理理论的自组织管理力挽狂澜，开创社会治理的新前景？
第二，关于治理失败的问题。治理失败是与“良好治理”相对应的一个名词。从理论上看，任何机制都应有其“失败”之处：市场处理不好外部性、公共物品、价值产品和非自由竞争等问题，政府不能有效处理经济激励、价格和偏好选择问题。就治理理论提倡的治理机制来说，“失败”现象也同样存在。如仅就社会目标的确定来说，治理理论宣扬的“反思的理性”将集体行动的目标选择置于谈判和反思过程中；而且，目标的变动也要靠这种反思来进行。但是，并不是任何谈判都能达成一致的目标，或是达成修改目标的一致性意见。这样，当“有关各方对原定目标是否有效发生争议而又未能界定目标”[8]时，治理失败就发生了。治理失败的原因很多，既有社会政治、经济体制方面的，也有治理自身方面的。仅从运作的角度看，治理机制的运行，必须处理好以下几个矛盾：一是合作与竞争的矛盾。合作是共同治理的基础，但是过度强调合作与信任，就会造成创新意识和适应力的培养；二是开放与封闭的矛盾。治理理论提倡的自组织机制的前提是多元权威之间的互信与合作，要做到这一点就必须保持自组织体系的组织数量，也就是保持一定的封闭性；但封闭性不仅会将一些潜在的成员排除在自组织体系之外，而且也不符合自组织之主体、平等、协商的原则；三是可治理性与灵活性的矛盾。可治理性要求制定稳定的运行规则、利用过去的经验以减少治理的复杂性和降低治理的成本，但这样同时也会带来多元性的弱化和适应性的减弱；四是责任和效率的矛盾。治理机制的建立是在公私分摊公共责任的基础上进行的，责任的归属是其前提和基础。但是责任归属的强调，反而不利于高效率合作以实现共同目标。以上四种矛盾伴随着治理的全过程，处理难度非常大，这决定了治理机制随时都有可能陷入失败的危险。
第三，治理理论的意识形态背景。要使理论范式为大部分人所接受就必须保持理论自身的科学性和自主性。纵观治理理论产生和传播的过程与背景，可以发现，该理论实际上一直在某种程度上充当势力强大的国际组织和发达国家意识形态的工具。1989年，世界银行提出治理的概念，表面目的是避开那些“意识形态的考虑”，从经济和效率的技术性出发，为自己的存在以及干预各国内部事务提供一个合法性基础。但这种将经济、效率与其他社会因素完全分开的做法，实践上是不可行的。世界银行为欠发达国家和发展中国家设计的一整套“良好治理”的框架，[9—10]实际上反映了发达国家的治国理念，与欠发达国家以及发展中国家的社会、历史、文化情景不相容。因而，欠发达国家以及发展中国家本身就对世界银行的治理概念持有戒心。而世界银行为推行自己的“良好治理”的框架，以维持所谓的“公道、正义、自由、司法独立、尊重人权、政府不腐败而有效率”，在资金扶助、贫困开发、环境整治、技术引进、文化保护等方面，均要求欠发达和发展中国家进行“治理”式的变革。这样，世界银行推行的“良好治理”，便被视为以经济刺激为手段、而将西方的“民主”模式强加于人的另一种委婉而隐蔽的做法。理论就这样成了意识形态斗争的工具。需指出，治理理论欲作为一种“科学的”理论范式，就必须摆脱其意识形态方面的背景与属性。
综合上述两方面分析，可得出结论：如同政府和市场一样，治理机制同样存在优劣。而作为这种机制的理论映射，治理理论也同时展现了人类知识的进步与依然具有的迷茫。“穷则思变”，当“传统”的“市场——政府”机制不能解决社会事务的管理问题时，只有抛开呆板的二元思维模式，去寻求其他合适的道路，而治理理论提倡的自组织式管理可能就是其中之一。从这个意义上讲，治理理论，无论其最终会被证明是“好”的或者是“不好”的理论，都值得认真研究和探讨。[1]
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