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提出开发区二次创业的客观背景：开发优势的重塑与再造
优惠性政策优势的逐步弱化与淡化，是提出开发区二次创业的直接动因。
随着时间的推移，许多优惠性政策或到期、或调整、或取消，开发区优惠政策的优势明显减弱。对此，业内乃至社会各界，曾经在前些年围绕“特区怎样‘特’下去”、“开发区如何开发下去”进行过讨论，结论就是必须再造新优势，重塑新功能，实现新突破。当时，国务院特区办主任胡平的一席话，具有较强的代表性。他认为，“特区要继续‘特’下去，必须在‘功能’上好好做文章。如果说前15年特区主要是‘优惠’型的话，今后要转到‘功能’型上来……它的主要功能就是‘试验场’。国际通行的东西，先到这里试一试；国内要改革的东西，也先在这里试一试。”
开发区建设的迅猛发展，是提出开发二次创业的现实基础。
就在政策优势逐步弱化的同时，全国首批开发区已走过了十年的光辉历程，各开发区逐步进入产出期，开发重点已从形态扩张逐步转向内涵提高。
1994年底，在全国经济技术开发区座谈会上，当时的国务院副总理李岚清进一步指出：“面对21世纪国际竞争的严峻挑战，我国的开发区将进入主要不再依靠优惠政策而将主要靠科技进步、集约化、现代化经营管理，提高开放型经济水平的新阶段……要走以效益为中心、内涵为主的发展道路，促进开发区整体素质有一个质的飞跃，这是开发区的第二次创业。”他还对二次创业的主要内容进行了阐述：一是要由土地外延式开发转向集约开发；二是要由经济开发转向技术开发；三是要坚持区域开发与功能开发并重，按照社会主义市场经济体制的要求，探索改革的新路子，提高服务功能；四是要使开发区建设同老城区的产业结构调整、技术改造以及老城区的改造相结合；五是要注意开发区的环境保护和精神文明建设；同时强调，要优化产业结构，充分发挥开发区的示范和辐射作用，带动区外特别是中西部地区更快地发展。
区域性经济发展日趋国际化的态势，是提出开发区二次创业的宏观背景。
随着我国大步推进经财政、税收、外贸、外汇、计划、投资、价格、流通、住房和社会保障等体制改革，经验发展对开发区提出了新的更高的要求。
我们从提出二次创业的背景分析中，至少可以得出这样两个明确的结论：（1）二次创业提出的直接缘由是优势的重塑与再造， 但更深层的意义是为了实现开发阶段、开发层次的新跨越。无论是开发视野、开发重点，还是开发方式，都要实现新的转变与转换。（2 ）二次创业势在必行。尽管开发区起步有早有晚，类型各不相同，但都必须在一新的起点和更高的层次上创造新的未来。
开发区二次创业的目标取向：自身能量的集聚与扩散
积极合理有效地利用外资，是引进外资的基本方针，目的在于利用。开发区自身能量的集聚与扩散，是提出二次创业的基本初衷。开发区自身要在吸引更多外资的同时，积极参与到好的企业中去，成为企业股东，并把自己的势力扩大到区外甚至境外。这种希望已逐步化为具体的实践。
从当前我市开发区的总体情况出发，自身能量的集聚与扩散主要应从以下几方面入手：一是配套。就是在继续大力引进企业规模大、技术档次高、产业关联度大的外资企业的同时，按照专业化分工、社会化协作的客观规律，积极主动为外资企业配套，调整自己的产业结构，实现零部件的国有化、本土化，提高国有企业的水平，壮大自己的实力。二是参股。对那些效益高、市场前景看好的外资企业，要想方设法争取多参股。在一些民族工业著名品牌的合资企业中，要争取控股。三是服务。主要是通过提供规范化、社会化的中介服务，进一步发展壮大我们的第三产业。四是管理。现在大部分外资企业已进入了投入产出期，应在建立健全法律、法规体系的基础上，依法加强对三资企业的税务管理，争取有更多的财政收入。五是自强。创出自己的先进技术和主导产业，直接参与国际竞争。
从时间概念上来说，开发区二次创业目标应该与全市“九五”计划和二零一零年远景规划相衔接；从具体内容上来说，既要有经济发展指标，也应有社会发展目标，还应有生态环境要求等。我们认为，可以考虑如下三大标志：（一）率先建立比较完善的社会主义市场经济体制：形成统一开放、竞争有序的市场环境，按照平等竞争和国际通行规则建立新型的经贸体制，形成比较完善的法律、法规体系，建立以按劳分配为主的效率优先、兼顾公平的收入分配制度和完善的社会保障制度，建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。（二）率先走出一条速度较快、效益较好、整体素质不断提高的经济协调发展的新路子：企业行为市场化，经济结构高度化，经济运行社会化。（三）在促进区域经济实现经济、社会、人口、资源、环境的可持续发展方面发挥重要的示范、辐射和带动作用。
当然，由于各开发区的类型、功能的不同，总体目标也应有所不同，但是有一点应当是共同的，这就是开发区二次创业最主要的目标取向应该是一致的，即自身能量的集聚与扩散。
开发区二次创业的基本内涵：功能开发的先试与先行
二次创业是对一次创业的扬弃而不是简单否定，其先试先行的成功经验应该得到更好的继承与发扬。二次创业在开发优势上的重塑与再造，只有通过功能开发的先试与先行才能实现。
二次创业初始阶段的一系列成功实践，以无可争辩的事实证明了功能开发先试先行的重要。功能开发是一个系统工程，从苏州的总体情况来看，当前乃至二次创业阶段主要应在主导性功能上下功夫，辅之以辅助性功能的开发。着重在以下几大功能上先试先行。
规划完善功能。应在明确高新技术、保税、旅游度假等类别功能的基础上，进一步明确各经济开发区的目标功能，从而重新组合，科学定位，创出特色。
体制创新功能。从我市开发区的实际情况来看，主要应在三个层面上求创新：一是管理体制的创新。在坚持行政管理主体（管委会）与开发主体（开发有限公司）相分离的前提下，提高工作效率，同时走出以法治区的新路子。二是市场机制的创新。应进一步培育与国际接轨的市场体系。三是服务体系的创新。应加快发展各类中介组织，营造一种符合国际惯例的服务大环境。
资本集聚功能。从当前国际资本投资的主体来看，主要是以下两类：一是政府投资，二是私人资本投资，同时，国际证券投资也正在成为国际资本流动中的重要手段和方法。开放的中国市场是国际市场的一部分，同时也需要在引进外资的同时加强国内资本的引进和集聚。
技术创新功能。技术创新是一个民族进步的灵魂和发展的动力，是自立于世界民族之林的根本。因此，开发区应发挥高新技术创业服务中心的作用，强化孵化功能，加速技术创新的步伐，同时鼓励区内企业按照市场需求，开发新技术和新产品，不断增强企业的自主创新能力，使企业逐步成为技术创新的主体。
开发区二次创业的现实途径：发展方式的转变与转换
开发区从一次创业走向二次创业，其实现途径是多种多样的，但是最基本也是最现实的途径，就是实现发展方式的转变与转换。可以从如下几方面得到体现：
联动开发方式由区域联动转向体制、机制联动。在经济日趋国际化、集团化的新形势下，迫切需要各开发区打破地域束缚，确立“大开发区”观念，真正在体制、机制上携起手来，优势互补，形成整体。
资本集聚方式由单一集聚转向多元集聚。一是在资本集聚的着力点上，应从外延式的“以地生财”，扩大土地面积求出路，全面转向内涵式的集约开发，努力提高现有土地利用率和产出率。二是在资本集聚的对象上，在注重引进国际资本的同时，注重对国内多种所有制结构资本的引进与集聚。三是在资本集聚的方法上，通过更广泛的途径进行招商引资。
环境构建方式由重点构造转向综合营造。在一次创业阶段，投资环境建设一般具有这样两个特点：一是在区域范围上注重开发区内的环境建设；二是在建设重点上注重投资硬环境建设，而在软环境建设上也仅仅注意办事效率的提高等。在二次创业的环境构建上，我们不仅应注重开发区的内环境建设，也要注重开发区周边的环境建设，不仅要继续加强硬环境建设，更要注重包括人力资源、办事效率、规范服务、社会秩序、法制建设等多种因素在内的软环境建设，从而逐步营造出一个让各种投资者都满意的综合环境。
政策驱动方式由优惠性政策驱动转向功能性政策推动。逐步摆脱多年来形成的对优惠政策的依赖情结，在国家宏观经济政策的大背景下，尽最大可能用足、用好苏州工业园区、张家港保税区等区域的一系列优惠性政策和功能性政策，以及国家赋予苏州新区亚太科技工业园区的有关功能性鼓励政策，逐步实现政策驱动方式的全面转变，以进一步提高开发区整体开发效益和开发水平。
运行管理方式由事务型管理转向法制化管理。二次创业时期功能性开发的特点，决定了管理方式必须向规范化、法制化方向发展。一是管理主体（管委会）必须与开发主体（开发公司）相分离，真正形成政企分开的运行机制。二是必须建立完备的法律、法规体系，切实做到以法治区，规范管理。三是按照市场经济和国际惯例的要求，建立完善的人才流动、竞争、分配等新型管理机制，使这种内部动机制对开发区的二次创业发挥出更加强大的推动作用。