我国村民自治主要模式比较及对推进我国民主政治发展的启示，本文主要内容关键词为：我国论文,民主政治论文,启示论文,村民自治论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2010)04-0049-05
村民自治是中国共产党领导下的亿万农民的伟大创举，是一项全新的事业，它为党对农村工作的领导注入了生机和活力。我国村民自治继早期的河北“青县模式”、浙江“温岭模式”后，近期又形成了广东“蕉岭模式”。这三种模式既有共性，又各有特色。通过对这三种主要模式的比较，我们既可发现村民自治民主实践本身的不断完善和发展，又可从中获得对推进我国民主政治实践发展的新启示。
一、我国村民自治现有三种主要模式的概括
我国村民自治现有河北“青县模式”、浙江“温岭模式”、广东“蕉岭模式”三种主要模式。“青县模式”最初是为解决河北青县时家楼村的村民上访问题而形成的。村民代表会议做主、村委会办事、村党支部领导为主要内容的“青县模式”，是由河北省青县原县委书记赵超英提出的，是青县在村民自治、新农合、新城合、农合组织等方面推广的一种村治新模式。“温岭模式”的形成则得益于民主恳谈会的成功。从1999年中共浙江省委发文要求各地开展农业农村现代化教育后，浙江温岭市开始探索并形成了旨在调动老百姓参与热情的民主恳谈会，进而发展到现在每年要做的参与式预算。“蕉岭模式”是对村民代表会议的有效改革。2007年，由中共蕉岭县纪委牵头，在蕉岭县芳心村试点村务监事会制度，通过复活乡村“绅士”的力量，来监督村委的工作，使村民代表会议的监督作用得到有效的发挥。
1.河北“青县模式”。简单地说，就是村党支部为领导核心、村民代表会议做主、村委会办事的村治模式。河北青县从2003年开始，在全县所有农村全部建立村民代表会议。经村民会议授权，村民代表会议享有议事权、决策权和监督权。一般情况下，村民代表会议确定的合法决议，村委会必须执行，否则村委会应提出辞职。如果村委会认为决议有错，可请村民代表会议复议。在村委会与村民代表会议双方矛盾争执不下时，最后由村民代表大会表决。村党支部主要在政治、思想和组织上发挥领导作用。这种模式在2006年受到推崇，被称为“青县模式”[1]。
2.浙江“温岭模式”。浙江省温岭市从1999年6月开始探索建立村级民主恳谈会机制。它发轫于浙江温岭市的松门镇，是指开放政府、拓展参与、实施制度化协商与对话式民主的一种制度安排。民主恳谈会由镇政府组织，内容是公开村务，让村民参与村务的讨论、决策和协商。1999年12月，温岭市政府在全市所有乡镇推广这一制度。从2005年开始，全市民主选举村民代表监督委员会(监委会)，对村级政务、财务和村干部实行监督。村监委会与村党支部、村委会一起，并称“三驾马车”。浙江温岭模式延伸到镇一级就是镇人大参与地方预算。这种模式简称“温岭模式”[2]。
3.广东“蕉岭模式”。广东“蕉岭模式”是通过建立村务监事会制度在一定程度上复活“乡绅”自治(村务监事会成员由村民代表大会自由选举产生，大都是本村有一定威信的老干部、老模范和老党员，村民通过村务监事会成员可了解到村里的重大事情)，并探索增强村民代表会议的独立性(建立村民代表会议召集组作为村民代表大会的常设机构)，从而实现村委会、村民代表会议召集组和村务监事会“三权分立”的村治模式[3]。
以上三种模式在一定程度上通过制度创新，使乡村民主实践继民主选举后，在民主决策、民主管理和民主监督方面都形成了好的经验、好的做法，体现和完善了“四个民主”的内容。同时也有效地改善了干群关系，减少了矛盾，调动了农民参与村务管理的积极性，增强了农民的民主意识，加快了农村经济的发展。
二、河北“青县模式”、浙江“温岭模式”、广东“蕉岭模式”异同比较
河北“青县模式”、浙江“温岭模式”、广东“蕉岭模式”都是在我国村民自治实践中形成的具有代表性的创新型村治模式。比较这三种模式的异同，对坚持我国村民自治发展的政治方向、探索实现“四个民主”的方法、不断完善村民自治方式、改善村镇间的干群关系，均具有极为重要的指导意义。
1.三种模式的共性
我国村民自治实践中产生的上述三种模式的发展始终坚持了基层党组织的强有力领导，始终把村民的利益放在第一位，探索权力的相互制衡方式。
第一，有一个求真务实的领导核心。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在这三种模式中，基层党委和村党支部在各地农村改革发展过程中起到了领导核心的作用。农村党支部的领导核心地位是在长期革命斗争和社会主义建设的历史中自然形成的，并且被广大群众所拥护、所接受。苏联东欧剧变，一个很重要的原因就是基层党组织没有发挥作用，这个教训是相当深刻的。实践表明，农村党支部在农村各项工作中的领导核心地位，不仅不能削弱，还要加强。在上述三种模式中，村党支部与村委会工作的大目标是一致的。村党支部支持村委会大胆开展工作，村委会同时充分发挥作用，认真履行职责，为全村的发展进步做出应有的贡献。
第二，始终把农民利益放在第一位，通过完善决策和监督机制保障村民利益。从以上三种模式中不难看出，村务工作的基本目标就是要做到“思民之所想，察民之所虑，亲民之所爱”。把农民的利益放在第一位，就是要切实解决农民关注的切身利益问题。要尽力解决农民群众反映强烈的热点、难点问题，多做得人心、暖人心、稳人心的工作，并以制度机制作保障。河北青县村民代表会议制度充分体现了其代表村民利益的作用。村干部考虑的事，经“两委”班子认可，拿出一个方案，交给村民代表会议。村民代表会议的代表坚持一项根本原则，即只有有利于大多数老百姓的事，才可能通过。浙江温岭的民主恳谈会也是来源于听取老百姓的心声，让老百姓参与村务，民主恳谈会名字的确立也是通过老百姓自己讨论决策而产生的。广东蕉岭所形成的村委会、村民代表会议召集组、村务监事会“三权分立”模式是为了提高农民表达与参与合作能力、加强农村民主监督的创新。不管哪种模式，都体现了基层党组织真正了解并顺应农民的政治诉求，建立他们需要的制度形式，实现他们当家做主的民主权利。
第三，探索对权力的制约，完善民主形式。要制约权力，前提是分权，包括纵向分权(中央和地方分权)、横向分权(政府部门内部分权)以及权力的制衡。实质是以权利制约权力，权力必须为权利服务，而不能反过来侵犯权利。河北青县的村民自治组织机构包括村党支部、村民代表会议、村委会，其中村党支部作为党在农村的基层组织，继续充当农村村级组织和各项工作的领导核心，主要是在政治、思想和组织上发挥领导作用。村民代表会议是村里集体事务的常设性议事机构，享有决策权和监督权。村委会是村民自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，负责村务日常管理。浙江温岭的村民自治组织机构包括村党支部、村监委会、村委会，其中村监委会是对村级政务、财务和村干部实行监督的机构。广东蕉岭建立的则是村委会、村民代表会议、村务监事会的村治权力平衡和监督机制。
2.三种模式的差异
上述三种模式尽管有共性，但各地在改革的重点、村治结构的侧重点以及社会历史、经济情况等方面也具有各自特点。
第一，各地改革的重点、协调村治结构的侧重点不同。“青县模式”是一系列创新模式，而不是只有一个。但是，在所有这些创新中，居于核心地位的、最为人所瞩目的则是青县在乡村治理体制方面的开拓性成果，这是“青县模式”最主要的部分，人们一般所说的“青县模式”就是指青县的村治模式。按照青县原县委书记赵超英的总结，可以概括为以下四个方面：(1)调整村治结构；(2)加强党的领导；(3)充分发扬民主；(4)依法规范管理村务。“温岭模式”的民主恳谈会作为一种民主形式，是政府和公民之间围绕公共事务进行平等、自由、公开的对话和讨论。它不仅为政府决策提供了合法性，还为公民参与基层公共管理提供了制度渠道。民主恳谈会增强了决策的透明度，有助于防止违背大多数人意愿的决策。类似“暗箱决策”、“拍脑门决策”、“少数领导决策”的传统决策模式已经逐渐转变为充分吸收民众智慧的“阳光决策”。广东“蕉岭模式”的侧重点是建立有效监督的制度体系。2007年，中共蕉岭县纪委在芳心村试点村务监事会制度，通过复活乡村“绅士”的力量，来监督村委会的工作。芳心村的监事会有5名监事，所有监事都通过村民代表会议民主推荐产生，与该村的5个自然村相对应。蕉岭县纪委书记卢尧生认为，这5名监事都是村里的“三老”(老干部、老模范和老党员)，都是在村里有一定威信的人，让他们来担任监事会成员，一方面，他们有威信，村民信任他们；另一方面，他们对村干部也敢于监督。2008年，在村务监事会制度的基础上，芳心村又开始试行村民代表会议召集组制度，从全体村民代表中选举5名成员组成召集组，相当于村民代表大会的一个常设机构。而村民代表会议召集组的工作，就是要把开会的议题提前告诉村民，广泛收集村民的意见，使村里的事情都能做到民主决策。这意味着村里大事的决策更加民主，并不是一个人说了算[4]。
第二，三种模式产生的历史原因和所处区域经济情况不同。青县人在谈起“青县模式”时，认为它的出现存在一定的偶然性，在一定程度上要归功于该县陈嘴乡时家楼村的成功实践。时家楼村曾是青县有名的上访村。由于历史的原因，以时姓家族为主的“北院”和杂姓联合组成的“南院”形成对立，水火不容，纠纷不断。这个村“北院”人少，“南院”人多，过去当干部的基本上是“南院”的人，“北院”的人很难参与村务的决策，导致双方长期闹矛盾，村务管理一度处于瘫痪状态。为了从根本上解决时家楼村的问题，中共青县县委成立了专门的工作小组进驻该村。在深入细致地进行调查和广泛征求群众意见的基础上，工作组提出“把该村村民代表会议建成一个有权力的实体组织，与村党支部、村委会共同管理村务”的工作思路。从2002年7月开始，按照这一思路，时家楼村逐渐把村民代表会议建成常设的议事机构，把村务的决策权交给村民代表会议。这样，“南院”、“北院”有了参与村务决策和管理的均等机会。通过一段时间的运作，原来对立的双方开始可以坐在一起商量问题、解决问题，新体制获得了意想不到的良好效果。该村的形势日趋稳定，村容、村貌也大有改观。村民代表会议制度在该村的成功，成为青县村民自治模式改革的第一块试金石。以此为契机，新的村民自治模式在青县迅速开展。
温岭市是一个民营经济相对发达的地方，民众在改革开放和民营经济发展中得到了实惠。在经济发展的同时，农民民主政治意识被唤醒，民主要求也越来越强烈，但因缺少合法的制度安排而出现农民政治参与危机和干群关系紧张。因此，在农村现代化教育的试点乡镇，开始探索解决问题的有效方式。最初为转变干部工作方式创造了民主恳谈会形式，进而发展到涉及农民参与政府预算等各个方面的制度创新。
广东“蕉岭模式”是以蕉岭县纪委书记卢尧生为直接推动者、学者理性指导和以防治“村官”腐败为初衷的农村治理改革的活动模式。学者对这一模式的理性指导和以防治“村官”腐败为初衷，建立对村级权力的有效监督体制是“蕉岭模式”与其他模式的最大不同，也使这一模式真正体现了民主发展的本质。这一模式在蕉岭县三圳镇芳心村试行后，在不到一年的时间内，村民自治与民主监督的基层实验就逐步展开。截至2009年年底，这种模式已在全县30多个行政村实行。
通过对以上三种模式的异同比较分析，我们可看到上述三种模式产生的客观必然性和成功之处。这些模式既是可借鉴的、有普遍性意义的，同时，又需要在日益推进的民主发展实践中不断完善。
三、我国村民自治实践中产生的三种主要模式对推进民主政治发展的有益启示
我国村民自治实践中产生的上述三种主要模式，分别在不同层面上探索了村民自治“四个民主”内容的制度体制和运行方式。“青县模式”是建立基层党的领导为核心的村治基本制度框架；“温岭模式”是在上述制度框架建立后，完善和创新民主决策机制；“蕉岭模式”则是完善村委会治理机构，通过建立村务监事会、村民代表会议召集组制度，使村民自治有了有效的运行机制。这三种主要模式对推进民主政治发展的启示表现在以下几个方面。
1.在一定条件下，我国民主政治采取自下而上、渐进、增量发展的模式是可行的
以“四个民主”为主要内容的村民自治，实际上承担着推进我国政治体制改革自下而上、渐进、增量发展的试验任务。2009年2月2日，温家宝在伦敦接受英国《金融时报》主编巴伯的专访时指出：我们现在实行的是村级的直接选举，乡、县和不设区的市人民代表的直接选举，县以上实行的是间接选举。但是我坚信，群众能管好一个村，就一定能够管好一个乡、一个县，也就能够管好一个省。但要按照中国的实际情况，发展具有自己特色的民主方式，循序渐进[5]。彭真早在1987年就对村民自治的意义做过高度评价。他指出：村委会是个最大的民主训练班，我们各级党委和政府，对村委会要抱着一种热情支持的态度，都应该懂得它建立的意义，采取热情、支持、扶持的态度[6]。在他的推动下，全国人大常委会在试行的基础上通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，启动了中国民主建设中前所未有的“训政”。诚然，这是一种我国政治发展的理想，而现实情况要复杂得多。在民主选举过程中，一些候选人通过给村民钱物、请吃、请喝等方式为自己拉选票的贿选问题，以及在农民选举权利保障方面出现的阻挠计票、砸坏票箱、强迫他人选自己等现象，使这种民主发展模式的前景常常被一些人质疑。他们认为，我们的民主试验是在一群素质最低的群体中进行，无法搞好。因此，应该选择在素质较高的群体中推进民主，以发展党内民主带动社会民主。然而，我国村民自治实践中产生的上述三种主要模式告诉我们，村民自治的上述问题是可以解决的，在一定条件下，它可以起到推进我国民主政治自下而上、渐进、增量发展的作用。这一定的条件是：各级党组织和主要领导人对民主进步发展历史趋势的科学把握；改革试验有专业的知识分子群体的理性指导并与本地实际相结合；人民群众客观存在的民主诉求的增长并得到积极的引导；选举制度机制在技术和操作层面上的完善；法律制度的健全和保障。
2.在社会转型期间，只有顺势而为地推进民主实践，才能确保社会和谐发展
通过政治体制改革，使过于集中的权力回归社会，是我国推进民主发展的必然路径选择。但是，我们在经济领域实行市场化改革的同时，还要发挥我们政治体制中权力集中、执行决策效率高的优势。20世纪80年代末90年代初，国内外社会主义国家政治体制改革的风险大，把握不好导致社会动荡的现实，使我们更多地认同推进改革发展民主必然难于保证社会和谐稳定发展的观点，同时对探索如何使两者有机统一的发展模式有所忽略，以致引起一系列社会新问题。
我国村民自治实践中产生的上述三种主要模式，却使我们看到了改革和民主发展其实可以在实践中统一起来的事实。这三种模式的改革创新，起因主要就是解决民众的民主诉求，解决的办法就是对原有的制度体制进行创新，既调动村民生产的积极性、缓解干群矛盾，又促进社会和谐发展。因此，它们的经验告诉我们，只有顺势而为地推进民主发展，才能确保社会和谐发展。
3.当地党委充分发挥推进乡村民主发展的组织领导作用是现阶段村民自治模式创新的关键。因此，要正确处理加强党的领导和引导满足村民积极合理的民主诉求之间的关系
近年，胡锦涛对推进村民自治的发展提出新的要求，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。处理党的领导与村民自治权利两者之间关系，必须明确加强党的领导和正确发挥党的领导作用是保障村民自治权利的前提。加强党的领导、确保民主实践稳定有序发展是推进民主政治发展的关键。鉴于我国幅员辽阔，经济和社会发展不均衡，村民自治尚不完善，民主政治建设还有相当长的一段路要走，党的领导必须体现在引导满足村民积极合理的民主诉求上，而不能置之不理，更不能简单粗暴地以闹事为由进行打压。上述三种模式中，当地党委充分发挥了组织领导的功能：村民的民主诉求得到重视，民怨得到及时的疏解，在村民自治模式制度创新中建立起新的干群关系。而现实村民自治中仍有一些基层党的组织对推动乡村民主发展问题不重视。据《中国青年报》报道，兰州市西固区西固乡西固村从1991年以来，从未开过一次村民代表大会，自然也没有进行过换届选举。村民们一直为“两委”干部经济问题上访，上级调查组在调研中发现村支书王文信有经济问题，建议有关部门立案查处。该事件暴露前，该村被称为“甘肃第一小康村”，王文信还是全国劳动模范、全国优秀党务工作者，担任乡党委副书记、区人大常委会副主任[7]。从正反两方面的案例可知，当地党委的领导作用是村民自治民主发展好坏的一个关键环节，也是推进村民自治模式创新、推进基层民主发展的关键。
村民自治是建设社会主义新农村与建设社会主义和谐社会的需要，更是顺应社会主义市场经济发展的内在要求。长期以来不少人认为：中国目前还是欠发达国家，经济不够发达，农民文化水平比较低，政治素质不高。在农村搞不搞民主问题不大，意义也不大，甚至担心让老百姓充分行使民主自治权利会把政局搞乱，带来麻烦。事实证明，这种担心是多余的。只要基层党组织能够因势利导，善于总结经验，村民自治就不仅不会搞乱农村社会，反而会使民心顺、社会稳，农村更加和谐。同时，也只有基层党组织因势利导地推进乡村民主发展，才能建立起既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。
4.只有建立和完善充分体现人民当家做主的民主选举制度和运行机制以及对公权力行使的公开监督机制，才能有效推进我国民主政治的发展
“蕉岭模式”和“温岭模式”告诉我们，随着改革开放的不断深入，农村社会发展中仍将会出现许多新情况、新问题，只有不断创新，不断完善人民群众当家做主的新形式，才能使村民自治制度体现时代性，与时俱进。“蕉岭模式”中的村民代表会议召集组制度，“温岭模式”中的以民主恳谈会为平台、实现人大代表参与政府预算的审查和村镇发展事务的决策，这些都体现了人民当家做主的新形式。借鉴“蕉岭模式”中村民代表会议运行机制方式，我们应在城市中探索扩大人大代表直选方式，使人大代表的选举从组织替代人民选择代表到组织人民群众自己选择代表，从人民群众对选择代表不公开、看不见的竞争到公开的、看得见的竞争，使人民当家做主借鉴从社会主义的巴黎公社经验和理想变为中国特色社会主义的实践和现实等。探索城市中人大代表的直选，其意义在于，把村民自治中的民主选举的做法逐渐扩大到城市，为直接选举镇长、县(市)长积累经验。借鉴“温岭模式”中的民主恳谈会、参与式等方式，我们应探索发挥宪法赋予人大的对政府工作进行监督的重要职能，可从探索政府向社会公开各部门预算做起，真正实现“阳光财政”。要确保权力正确行使，就必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
5.只有建立公权力的制约机制、创新对公权力的有效监督制度体制，才能遏制腐败、提高政府的公信力
英国历史学家艾克顿认为，权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败[8]。绝对的权力就是指权力失去有效的监督。有效的监督可以遏制腐败，使人民群众对政府产生高度的信任，提高政府的公信力。权力制约的最佳方式就是用权力来制约权力。权力制衡的政治学理论是一个常识性的问题，运用这一基本理论构建政治权力体制，能够有效地遏制权力过分集中等现象。但是，我们的难点是怎样探索出既不照搬西方“三权分立”的政治模式，又能有效遏制公权力腐败的权力平衡监督模式。村民自治实践中产生的“蕉岭模式”无意间尝试了这一探索，形成了村民自治中的村委会、村民代表会议和村务监事会三权制衡机制。改革开放以来，在分权形式的探索中，针对我们现行政治体制中权力过分集中于各级党委的弊端，人们提出党委权力三分，即党委的决策权、执行权、监督权适当分开的新观点。针对大部制改革可能导致的政府权力高度集中，党的十七大报告吸收了学界研究的新成果，提出了行政权三分，即行政部门内的决策权、执行权、监督权相互制约。关于党委权力三分，我们没有在实践层面上进行大的尝试。政府行政权三分的探索，在党的十七大后作为我国深化政治体制改革的重大举措已进入实践的层面。从分权实践的探索来看，“蕉岭模式”属于最底层的探索，但是，从实际的效果来看，它却最直接地达到了现阶段我国对社会主义民主的要求，即实现人民当家做主，并为实现人民当家做主建立有效的制度机制。“蕉岭模式”中的村委会、村民代表会议和村务监事会三权制衡机制，实现了村民对村干部如何做事、做事的结果如何等的有效监督，也提高了村级公权力的公信度。基层党的组织通过支持这种三权制衡机制的建立，提高了民主执政、依法执政、科学执政的能力；通过这一机制使自己最优秀的党员能够得到村民的信任，进入三权制衡机制，提高了基层党组织的战斗力和对民众的凝聚力。“蕉岭模式”只是在初探之中，我们需要的是总结完善，并不断推广其经验。
总之，在改革开放的进程中，我国村民自治积累了许多成功经验，村民自治的每一步发展，都离不开基层群众的积极参与、党和政府以及社会各界的积极引导。虽然村民自治在实践发展中面临许多困难和挑战，但是我们坚信，它的发展道路已经开辟，方向已经明确，前景也逐渐明朗。只要我们坚持社会主义民主的本质要求，在民主政治建设的实践中强化改革创新意识，在党的十七大和十七届四中全会精神的指引下，进一步推进改革开放，深化政治体制改革，推动村民自治的完善与发展，就一定能够实现社会主义越发展、民主也越发展的理想。
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