论宏观调控与微观监督的整合，本文主要内容关键词为：微观论文,宏观调控论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代市场经济社会，政府管理经济的基本手段是宏观调控。但宏观调控并不是孤立的管理手段，而是与微观监督相辅相成而形成的一个有机的管理系统。宏观调控是对经济总量的调节，调控的对象具有普适性，不针对某一具体的对象；宏观调控更多地运用利益的诱导机制，通过间接的方式实现对对象行为的影响。而微观监督的行为对象是特定的、具体的，更多地运用强制性的行政手段直接规范管理对象的行为。
改革开放以来，我国逐步从计划经济体制向市场经济体制转轨，与此同时，政府的管理方式也从具体行政管制向宏观经济调控转变。主要运用金融政策和财政政策的经济杠杆作用，通过利率、税率、转移支付、货币供应量等重要经济要素的调整影响市场经济的宏观总量，引导微观经济行为。
宏观调控已逐步成为我国政府管理经济的主要方式，理论界与实际部门对宏观调控的内在规律和基本方法的研究也予以了高度的重视。然而，与宏观调控相辅相成的微观监督却没有受到相应的重视。实践中，微观监督的弱化导致宏观调控达不到预期的目的，并出现了国有资产大量流失、国有企业效益低下、地方经济保护主义严重等许多问题。实践表明，宏观调控必须辅之以微观监督，没有微观监督辅佑的宏观调控往往不能准确地实现调控的目标。尤其在以公有制经济占主导地位的我国，宏观调控与微观监督的整合具有特别重要的意义。
（一）
以计划经济为主要特征的社会主义传统经济体制，从管理角度来看实际上是一种直接的过程控制，权力高度集中在中央政府，地方政府、企业和社会缺乏应有的相对独立性和自主权。这种实施过程控制的管理模式严重抑制了地方、企业和社会的积极性，被动服从和照章办事成为这种体制下既安全又可靠的管理方式。在这种管理模式下，整个民族的聪明才智和创造潜力得不到充分发挥，因此也就不可能会有经济的高效率和社会的迅速发展。实践使我们终于认识到，“中国过去的行政体制最大的弊端是权力过分集中。”（注：刘怡昌：《迎接新世纪的重大变革》，《政治学研究》1996年第1期。）
党的十一届三中全会以后，我国走上了改革开放的道路，而我国政治经济体制改革的一个关键是政府职能转变。社会主义计划经济向社会主义市场经济过渡，要求政府转变管理方式，调整职能结构，建立适应社会主义市场经济的宏观调控体系，也就是要从过去的过程控制为主的直接干预管理模式转向以目标管理为主的宏观调控管理模式；中央政府提出社会经济发展的基本目标，并运用宏观调控的手段保障目标的实现。而地方政府、企业和社会则根据自身的具体情况因地制宜，创造性地发挥自身的优势进行经济建设和社会发展。政府职能转变促使我国重新配置行政权力，推行以下放权力为导向的改革，实行中央向地方放权、政府向企业和社会放权。试图通过这一重大改革调动地方政府以及企业和社会的积极性，提高管理决策的科学化。
以下放权力为主要特征的行政体制改革确实调动了地方政府、社会和企业的积极性，但也出现了权力失控和权力滥用的现象。在政企关系方面，“我们曾理想化地认为，国企改革只是把企业从僵化的、高度集中的政府管理或外在控制中，从诸种行政干预中解放出来，使其成为独立的法人，成为经营和市场的主体。”“但在随后的实施过程中我们看到，在未有制衡监督体制及由此形成的制约机制的情况下，放权搞活的效果并非都是正面的，负效应不但存在，甚至在一些企业中反而大于正效应。”（注：《国有企业亟需强化有效约束机制》，王晓海等，转引自《新华文摘》1998年第5期。）因此，有学者认为， “企业的激励机制运行得相对成功，但约束机制却极为低效。要改变企业‘失控’低效局面，必须重新设计约束机制”，“来实现国有资本权益的保全和企业效率的提高”。“单纯依靠放权让利很难优化国有企业的激励约束机制。应当通过控制权的合理配置硬化企业的约束机制，使之与相应的激励机制相匹配，达到权责利的统一。”（注：杨瑞龙、周业安：《相机治理与国有企业监控》，《中国社会科学》1998年第3期。）
同样，中央政府向地方政府放权之后，打破了高度集权的的格局，地方政府不再是一个被控客体和传导中央指令的中介，已经成为一个具有相对独立职责的控制主体，并拥有越来越多的自主性，决定和处理本行政区域内的政治、社会和经济事务。在这种情况下，地方政府权限的扩大也导致了一些地方经济盲目发展、地方保护主义抬头等问题，从而严重影响宏观调控的作用。
可见，权力下放未必一定带来积极的效应。事实上，政府简政放权具有“双刃剑”的作用，（注：参见凯言：《论简政放权与加强中央权威》，《政治学研究》1996年第 2期。）既可能产生积极的效应，也可能导致消极现象的产生。实践证明，下放的权力只有在一定的前提条件下，才能发挥正效应。首先，企业和社会对宏观调控的经济信息的反应是自觉和敏感的，对宏观调控的政策法律的执行是忠实和严格的；其次，地方政府以及企业和社会扩大权力以后，能够科学、公正、合理地运用权力。但在现实生活中，由于主观或客观上的原因，上述条件在某些局部并不具备，于是导致了局部宏观调控失效和权力滥用的现象，主要表现为：一些国有企业对宏观调控的经济信息反应不敏感或不反应，实施宏观调控的政策法律得不到贯彻执行，非经济原因导致国有企业大量亏损和国有资产流失现象严重；权力下放导致局部权力失控，地方主义、贪污腐化现象严重，上级政府尤其是中央政府权威在局部流失。因此，在充分肯定计划行政体制向宏观调控体制转变的积极意义的同时，我们对现行宏观调控体系中存在的问题必须予以充分的重视。
（二）
宏观调控体系的作用内在地依赖于经济主体的驱利动机，并依靠市场中介得以实现。宏观调控的主要手段是利益机制，就是通过让符合宏观调控意图的经济主体获利的政策设计，引导社会的投资、生产和消费，调节社会的经济活动。宏观调控机制事实上基于一个基本的预设前提，就是调控的对象是具有驱利动机的、理性的“经济人”，会自觉地按照宏观调控政策设计的有利可图的方式进行经济活动。宏观调控通过对市场经济中的重要经济参数的控制，影响经济主体的利润分配，从而引导经济主体的经济行为。可见，宏观调控是依靠经济主体的驱利动机来实现政府宏观调控目标的。
但“经济人”的预设没有绝对的普遍意义，驱利动机只有在财产的所有权与经营权或消费权一致的情况下，或者说在经济利益与经济决策权统一的情况下，行为决策人才会具有“经济人”的特性，才可能敏感地回应宏观调控政策。而现实生活中资产或财产的所有者与经营者并不总是合一的。所有权与经营权的分离，代理人制度的出现，使经济决策人并不一定对经济决策的结果承担完全的责任。代理人花的不是自己的钱，事实上无须对管理失误负完全责任。（注：在代理人制度中，为了促使代理人对管理负责，一般都建立利益连带制度，代理人如果管理不善，个人的利益要受到损失。但代理人的个人损失不能抵消管理失误的损失，而且在数量上往往也远低于代理单位的损失。因此，代理人承担的责任是不完全的，本文就是在这个意义上使用“完全责任”。）在这种情况下，代理人可能是以自己个人的利益，而不是从代理单位的利益出发回应宏观调控。
我国国有企业最为典型，企业的利益与经营者个人的利益往往并不存在紧密的关系，在这种情况下，国有企业的经营状况很大程度上取决于企业经营者对国家和集体利益的忠诚和对国有企业的高度负责。如果国有企业经营者缺乏这种精神，企业对宏观调控的反应就可能不是仅仅从企业的效益出发，可能还融合了一些经营者个人利益的因素；就可能为了谋取个人利益而不顾企业的巨大损失。在这种情况下，企业的经营决策符合他们的个人利益，但企业的行为却是非理性的，宏观调控的利益诱导设计对这些就可能不起作用。这正是经济生活中低质高价、高资低估等不符合市场规律的现象能普遍存在的基本原因，也是我国某些国有企业长期亏损的原因之一。
地方政府也有类似的情况。政府既是一个政治组织，在一定意义上也是一种经济实体，是地方局部经济利益的代表。而政府对公共利益的代表是通过政府官员得以实现的，因此，政府官员是直接决定社会公共利益的管理主体，其管理直接影响着社会的利益。但政府官员的个人利益与社会的整体利益并没有非常紧密的联系，政府官员的待遇是按国家的有关政策规定的，并不能按一定的比例直接分享政府管理创造的社会效益。一个政府官员如果没有良好的敬业精神和从政道德，就有可能不顾公共利益而滥用权力，为个人或小集团谋取私利。这种情况在改革开放过程中呈滋生蔓延的态势，其中一个非常重要的原因是由于政府职能转变使地方政府拥有了更大的行政权力，而相应的监督机制没有及时跟上。
政府宏观调控政策的贯彻不仅受到一些政府官员腐败行为的影响，而且还受到地方利益的冲击。中央政府是国家宏观经济调控的主体，其基本立场是整个国家的利益，但国家利益与地方利益并不一定都是一致的，这就使一些地方政府对中央宏观调控采取地方利益优先的政策，中央宏观调控政策对本地方有利就执行，对本地方不利就不执行，从而导致中央宏观调控失灵。当前，我国十分严重的地方主义已经对中央宏观调体系造成了不可忽视的危害。
实践表明，宏观调控发挥有效作用的预设前提是不完全的，在现实经济活动中，宏观调控的对象并不都是理性的“经济人”，因此，经济管理除了运用宏观调控手段之外，还需要微观监督予以补充。尤其在宏观调控的作用中介——市场尚未完善的情况下，宏观调控更加需要微观监督的配合。正如经济学家萨缪尔森、诺德豪斯在《经济学》中指出的：“一个也许导致政府监督的领导是完全竞争被破坏的领域。”（注：[美]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》（第12版），高鸿业总译，中国发展出版社，1992年版，第1173页。）
可见，转变政府职能，建立健全宏观调控体系，改变过去高度集权的行政体制，并不意味着政府完全放弃对企业、地方和社会的直接管理，而是在管理方式上从直接的过程控制转向以间接管理为主的宏观调控。但在正确的宏观调控得不到有效执行的情况下，政府仍然应该运用直接的行政监督权力促使宏观经济目标的实现。因此，要保证宏观调控的预期效力，实现权力下放的积极意义，宏观调控必须要有微观监督的有力合作，权力下放要有权力监督的有力保障。
（三）
在现实改革中，由于政府权力下放与权力监督没有有机结合起来，在宏观调控不能有效控制与影响经济行为的情况下，缺乏有效的行政手段对经济主体进行管制，从而导致国家作为所有者对企业的失控和企业内部人控制的形成，加大了企业与国家、经营者与所有者、职工与企业领导人之间的利益冲突，导致国有资产大量流失。面对权力下放出现的问题，如果采取收回权力的方式，只能再一次陷入权力“一放就乱，一收就死”的怪圈。跳出权力怪圈的出路在于下放权力的同时，必须设置相应的监督权力进行监督，保证下放的事权与监督权保持平衡。因此，在政府职能转变过程中要重视监督功能的设置，使我国的政府宏观调控与微观监督有机整合。
可见，在社会主义市场经济条件下，政府对经济的管理是一种系统管理，其主要手段是运用宏观调控措施，然而宏观调控是在微观监督协合下的宏观调控，而不是仅仅依靠经济主体自发地回应宏观经济政策。当然，对于不同的经济主体，政府微观监督的侧重是有所不同的。对于非国有企业，政府的微观监督主要侧重于合法性的法律监督；而对于国有企业，还要重视经营合理性的责任监督。
微观监督的进行首先要解决监督主体的确定，这实际上是一个权力关系问题。宏观调控的作用对象是经济决策人。在所有权与经营权普遍分离的代理制社会，日常决策人往往是经营者，但他们的决策必须为所有者的经济利益服务。为了保证经营者向所有者负责，任何企业都建立监督机构对经营者进行监督。在股份制企业，这种监督职能是通过企业内部的董事会和监事会来解决的。
政府作为国有企业的实际投资者，自然享有对国有企业资产经营实行监督的权利，政府的微观监督主要包括对国有企业中国有资产经营收益的监督和对有关国有企业执行政府意图的监督两个方面。（注：参见杨公朴等著：《中国经济监督研究》，上海财经大学出版社，1997年版，第49—50页。）政府对经济的管理是一种系统管理，同样，政府对经济主体的微观监督也是一种系统监督。在我国，具体行使宏观调控职能的是国家财政部、国家发展计划委员会以及中国人民银行。这些部门具体制定宏观调控政策，而监督是一种权力作用过程，是以一定的处罚和强制措施为基本手段的，没有一定的处罚措施和强制力就不能有效地制止或纠正不正当的经济行为。这些权力一般集中在专门的监督机关，而具体承担宏观经济调控职能的经济部门却很少拥有这些权力。因此，宏观经济调控部门在进行宏观调控的过程中，要充分利用我国监督体系的职能，取得各个专门监督机关的支持和配合。
而另一方面，作为我国政治体制的一个重要组成部分——监督机关要在社会主义市场经济条件下紧紧围绕经济建设开展工作，要为宏观经济调控的顺利实现保驾护航。经过四十多年社会主义的实践和探索，我国已经形成了一个比较系统的监督体系。但在政府职能发生转变，政府管理侧重于宏观调控的条件下，我国监督体系也同样面临改革调整的历史任务。
我国行政监察机关是政府行政管理的重要组成部分，是政府宏观调控的制度保障。《中华人民共和国行政监察法》规定，“监察机关是人民政府行使监察职能的专门机构，负责对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员执行国家法律、法规、政策和决定、命令的情况以及违法违纪行为进行监察。”国家的宏观调控措施是国家政策的重要组成部分，许多内容往往以经济法规的形式出现，地方政府和国有企业的负责人执行宏观调控措施的情况属于行政监察的监督检查范围，行政监察机关有权力、有责任进行监督。当前，行政监察机关要拓宽工作路数，不能局限于查处个人腐败问题，应该紧紧围绕国家的宏观控调政策，保障国家宏观调控政策的实现。
党的纪律检查委员会是负责监督检查党员执行党的方针政策情况的专门机构，由于共产党是执政党，党的方针政策和国家的方针政策是统一的，因此，宏观经济政策不仅仅是政府的政策，同时也是党的政策，党的纪律检查委员会责无旁贷要对党员和党的组织执行国家宏观经济政策的情况进行监督检查。（注：行政监察机关是政府的职能部门，而纪律检查委员会是党的组织。由于共产党是执政党，行政监察机关与纪委在监督对象和监督职能方面有许多交叉重叠之处，1993年中央决定两个系统合置办公，事实上合并。合并之后也产生了新的矛盾。这种矛盾现象是我国党政关系矛盾在政治监督系统的表现。）
我国司法机关应该在保障宏观调控的过程中发挥重要的作用。当前我国宏观调控部门和调控过程中的经济犯罪现象十分猖獗，严重干扰了宏观调控的效力。如金融机构的一些工作人员一度为了个人的目的或小集团的利益进行大量非法违章贷款，从而导致金融秩序混乱，影响宏观经济的正常发展；一些国有企业的负责人不顾宏观经济形势，与不法分子进行私下交易，使企业在宏观经济条件中处于被动和不利地位，给国有经济造成严重损失，也给宏观经济带来不利影响。这些危害宏观调控的现象都已构成犯罪，司法机关应该依法予以惩治。
随着政府职能的转变，我国政府中原有的一些具体经济管理部门要撤销、合并或精减，但经济监督部门却要加强。市场经济条件下的经济监督主要有计划监督、审计监督、统计监督、财政监督、税务监督、金融监督、市场监督等等，其中金融监督、审计监督、税务监督、市场监督是关键。因此，要加强中央银行和审计机关、税务机关、工商行政管理机关的经济监督功能。国家建立特派稽查员制度也是在强调宏观调控下加强对国有企业进行微观监督的重要措施。
微观监督的内容主要包括三个方面。一是对逆向选择的监督。所谓逆向选择行为是指企业或地方政府的经济行为背离宏观调控的目标取向，错误地估计盈利率、风险度。对逆向选择的监督应该在事前监督，把错误行为遏制在萌芽之中。二是对道德风险行为的监督。由于企业经营者的个人利益与企业利益的不一致性，前者可能违背职业道德，不顾宏观调控政策设定的利益机制，通过牺牲企业的利益来满足自己的利益。这种行为发生在经营过程，一般要通过事中监督来查处。三是对责任义务的监督。通过对经营状况的经济效果的分析评估，确定经营者履行责任和义务的情况，在此基础上决定奖惩。这种监督一般在事后进行。对企业进行微观监督的主要内容和针对的主要问题列表如下：（注：参见杨瑞龙、周业安《相机治理与国有企业监控》（《中国社会科学》1998年第3期）， 该文对企业的微观监督的具体内容进行了更为详细的探讨。）
监督阶段监督内容针对的问题
事前项目评估 逆向选择
事中监督企业营运和经营者行为 道德风险
事后评价经营效益和决策合理性 责任义务
当前，我国各个监督职能部门如何适应社会主义市场经济需要一个不断实践和探索的过程，突出的问题是监督职能尚未完全法制化、规范化、科学化，监督不得力、不到位；执法依据不足，制裁不力，处罚的主观随意性很大；监督人员素质参差不齐；监督制约机制不健全。因此，在我国转变政府职能，建立健全宏观调控体系的过程中，要加强政府经济监督部门的建设，规范政府经济监督行为，健全政府经济监督法制，使政府经济监督工作走上法制化、科学化和现代化的轨道，以适应社会主义市场经济运行和发展的要求。同时还要加强宏观经济调控部门与纪检监察机关和经济监督部门之间的合作，任何宏观调控措施的出台，都要辅之以相应的监督保障措施。事实表明，只有当宏观调控政策的科学性与执行的有效性有机地结合，宏观调控才能达到预期的目的，而促使其有机结合的纽带正是有效的监督机制。
社会主义市场经济的实践证明，弗里德里希·哈耶克在本世纪中叶就提出的一个观点是正确的， 他在《通往奴役之路》（The Road toSerfdom，1944）一书中指出， “和分权加上调节这种解决经济问题的方法相比，集中管理这种方法便显得是令人难以置信的笨拙、原始和范围狭小的方法。”（注：[英]弗里德里希·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元译，中国社会科学出版社1997年版，第53页。）同时，实践也表明，哈耶克强调“分权”要“加上调节”是非常明智的。这里的调节不仅是宏观的调控，而且还应该包括微观的监督，否则，宏观调控的“失灵”就无法得到及时的纠正。
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