从无序到有序——外商投资企业劳动争议处理机制分析，本文主要内容关键词为：外商投资企业论文,劳动争议论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着世界经济全球化的发展和我国加入WTO，外商投资企业在我国经济结构和经济发展 中的作用越来越重要，而且成为改革开放以来我国经济高速发展的强大动力之一。它在 丰富我国劳动关系内容的同时，也带来了不可忽视的劳动争议问题。
一、问题的提出
自从我国实行改革开放政策以来，通过采取各种措施吸引外资，使外商投资企业得到 了迅速发展。作为对外开放基本国策的重要组成部分，吸收外商投资对于中国经济持续 快速健康发展发挥着重要作用。从1993年以来，我国吸引外商直接投资已连续8年居发 展中国家之首。截至2001年4月底，我国累计批准设立的外商投资企业超过37万家，合 同外资金额约7000亿美元，实际使用外资金额约3000亿美元。目前在我国已开业投产的 18万个外商投资企业中，直接就业的人数已达到2100万人，占全国城镇劳动人口的近1 0%。外商投资企业在带来了资金、先进技术、管理经验、就业机会以及税收外汇收入的 同时，也带来了新的劳资关系问题。近年来，外商投资企业的劳动争议案件比例明显上 升。(注：据统计，1992年外商投资企业劳动争议数量是1987年的8倍；1997年共受理全 国各级劳动争议制裁委员会外商和港澳台投资企业劳动争议23244件，占当年受理争议 总数32.5%，比上年增加13.2%；1999年，受理外商投资企业及港台投资企业的劳动争议 达27824件，占当年受理争议总数的36.3%。)劳动争议产生的原因主要有：1.外商投资 企业数量增加，劳动者与用人单位的法律意识不断增强，越来越注意通过法律途径维护 自己的合法权益，使劳动争议进一步显性化。2.劳动争议日趋复杂，外商投资企业劳动 法制不健全。劳动争议处理难度加大，仲裁体制与国际体制不接轨。3.相关法律法规建 设滞后，使得劳动争议处理制度中最具法律效力的劳动争议仲裁和诉讼在实际操作中困 难重重。无论在实体性法律还是在程序性法律上都存在问题。4.劳动合同管理不规范。 (注：主要表现为：不签订劳动合同；签订的合同内容显失公平，或违反有关法律法规 ，或缺少必要条款，或企业与职工权利义务不对等；在劳动合同订立程序不健全。)5.在有关职工保险福利待遇方面，有些外商投资企业无健全的保险与失业制度，职工难以 享受到国家规定的企业保险待遇等。6.相当多的外商投资企业没有建立工会和相应的民 主机构，劳动关系双方的协调立法尚未形成。(注：外商投资企业工会组建率偏低，截 至1998年，外商投资企业工会组建率仅为35.5%，职工覆盖率为31.1%。)7.大多数中小 外商投资企业中未推广集体谈判与集体合同制度。(注：在集体谈判与集体合同方面， 一些规模比较大的外商投资企业，如中美合资的北京吉普汽车有限公司、日本独资的上 海花园酒店等企业中，集体谈判和集体合同制度已开始推行并取得良好效果，但这一制 度并未普及。据统计，截至2000年底，已建立集体合同制度的外商投资企业总数为34万 家，覆盖职工人数为4638万人。参见《建立集体合同制度取得阶段性成果》，载《工人 日报》2001年4月7日。)
外商投资企业采取股权或股份制合资、契约式合作、独资等多种所有制形式、多种组 合方式、经营方式和管理方法，有其不同于国有企业等其他企业的特殊性。外商投资企 业劳动争议有以下鲜明特点：首先，涉外性。外商投资企业是外国企业、经济组织或个 人按我国法律与中国企业或经济组织建立的企业。其中一方必须是外国企业、经济组织 或个人。所以，这些企业与职工争议有涉外性。外商投资者为维护在华投资利益，不仅 通过本国驻华商务机构或领事馆，甚至诉诸本国政府予以干涉。因而，劳动争议处理的 合理与否，不仅关系到职工权益的保护，且影响到我国与外商投资者的经济合作关系。 其次，劳动关系的双重性。外商投资企业中，由于存在私有经济成分，使劳动关系具有 特殊性。一方面，外商私有经济中，由于生产资料归外商投资者所有，劳资关系表现为 雇佣劳动关系，存在着剥削，劳动关系有对抗性的一；另一方面，受我国社会主义基本 经济制度、社会关系的影响，私有经济中的劳资双方的劳动关系，又表现为一定程度的 平等和协商关系，即受到法律的平等保护、公平协调。
外商投资企业劳动争议能否得以及时有效解决，有赖于完善的劳动争议处理机制，而 我国的现状却不很乐观。
二、劳动争议处理机制的现状
劳动争议处理机制是决定某一争议案件能否得到依法有效解决的关键。我国现行劳动 争议处理机制、尤其是外商投资企业中存在不健全之处。
(一)实体法问题
我国已初步建立了以《中华人民共和国劳动法》(以下称《劳动法》)为龙头，以《中 华人民共和国企业劳动争议处理条例》(以下称《条例》)及其部门配套规章为主体的劳 动争议处理法律体系，初步形成了以29万个企业劳动争议调解委员会为基础，2800多个 地方劳动争议仲裁委员会为骨干的劳动争议处理组织网络，为协调、稳定企业劳资关系 ，取得了一定效果。同时，我国还颁布了一些调整外商投资企业劳动关系的法律法规： 《中外合资经营企业劳动管理规定》；《中外合资经营企业劳动管理实施办法》；《关 于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》；《进一步落实外商投 资企业用人自主权的意见》；《关于进一步加强外商投资企业中方职工工资管理的意见 》；《外商投资企业劳动管理规定》。但仍不能满足现实的需要，在处理外商投资企业 劳动争议过程中，由于无法可依而给案件处理带来困难，间接影响对外商投资企业劳动 关系的有效调节。突出表现为：1.由于历史原因，《劳动法》法只是确立了劳动争议案 件的一般原则，可操作性差，尤其没有对外商投资企业作出专门规定，不适应外商投资 企业特殊性的需要。2.我国的劳动法规范多为授权性条款和义务性条款，缺少对于违反 规定该如何追究责任的条款，即使有这样的条款，一般规定也比较原则，执行过程中也 难以操作。如，国家在《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中对工资支付的时限、 违反和解除劳动合同的经济补偿标准作了规定，但却没有就企业不遵守工资支付时限应 承担的责任作出规定，也没有规定支付补偿金的时限以及不遵守该时限应承担的责任。 3.《条例》只规定了劳动争议处理的程序，主要是仲裁程序，缺乏规范劳动关系的实体 性法规。而且，《劳动法》、《条例》及一些司法解释中对现行劳动争议受案范围的规 定形式过于松散，其内容自身与其他法规之间，存在交叉与冲突。4.我国现行调整外商 投资企业的劳动争议仲裁的法律法规，参照的有《条例》、《劳动争议仲裁委员会办案 规则》及《外商投资企业劳动管理条例》，而它们对具体的仲裁程序和当事人的举证责 任并未加以规定或规定得粗糙、泛化，使得操作起来很难。5.有关劳动争议的解决方式 及时效的规定，主要体现在《条例》、《劳动法》、《外商投资企业劳动管理条例》中 ，但以上规范就劳动争议处理的各种方式在解决争议中的效力、时效的确认、协调，缺 乏明确的法律依据，为实践带来诸多不便。6.未建立健全《工资法》《保险法》、《工 会法》等法律规范问题。外商投资企业的社会保险和劳动力市场的规范不健全。(注： 如外商投资企业招工用工、员工就业择业需要规范；职业中介等社会服务制度不健全等 。)
(二)程序法问题
1.根据《劳动法》、《外商投资企业劳动管理规定》的规定，(注：我国《外商投资企 业劳动管理规定》第25条规定：“企业因订立集体合同与工会或工人代表发生争议，争 议双方协商不能解决的，可以由当地劳动行政部门组织争议双方协商处理；企业因履行 集体合同发生的争议，经双方协商不能解决的，可以依法申请仲裁、提起诉讼。”)劳 动争议处理适用调解、仲裁、起诉，体现了多层次性、多渠道性的优点。但这种“调、 裁、审”依次进行的争议处理程序(注：根据《中华人民共和国劳动法》、国务院《中 华人民共和国企业劳动争议处理条例》、最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法 律若干问题的解释》，劳动法律关系发生争议，仲裁程序是法定的必经程序，即劳动法 律关系发生争议，当事人必须先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁决，对仲裁裁决不 服，才可以向人民法院起诉。没有先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，不能向人民 法院起诉，人民法院也不予受理，即劳动争议仲裁程序，是人民法院受理的。从某种意 义上讲，这种前置程序有其优点。比如因减少进入诉讼程序的劳动争议案件，而缓解法 院压力。)，其弊端是明显的。表现为：不利于及时保护当事人双方合法权益。当事人 要通过诉讼解决争议，首先必须经过仲裁，而仲裁庭处理此类案件期限至少为60日，有 的还可再延长30日。经过几个月的仲裁后，当事人再向法院起诉，再经过一审、二审， 显然时间拖得过长。这不仅无法体现法律的效率，而且很可能使矛盾双方积怨加深，特 别是不利于给外商投资企业创造良好的投资环境。而且，仲裁、诉讼必须依次进行，也 违背了仲裁的自愿精神，增加了当事人的诉讼成本和心理负担。另外，现行法律法规对 劳动争议中涉及的劳动关系与雇佣关系之间的区别、劳动争议仲裁程序与诉讼程序的关 系问题、劳动争议申请仲裁的时效制度与诉讼时效制度的关系问题，均未做明确的规定 ，造成处理劳动争议案件无法可依，严重损害了劳动争议双方的权益，影响了社会的稳 定。2.外商投资企业劳动争议处理机构建设问题。目前我国的劳动争议处理机构不健全 ，人员编制不足、人员素质不高，不具备专门处理外商投资企业劳动争议的人才，不适 应劳动争议数量急剧上升的需要，增加了案件的处理难度。3.劳动争议仲裁的实际效用 问题。我国目前的劳动争议仲裁与实际意义上的仲裁是完全不同的，是由国家强制力确 定，而不是基于当事人双方自愿选择，实际上它更接近国家行政机关的一种行政决定。 对于这种裁决，只要一方当事人不服，就可通过起诉的方式使裁决归于无效。实际上劳 动仲裁的作用并未得以充分发挥。
(三)当事人双方权益保护失衡问题
外商投资企业的发展，对于我国增加出口创汇及就业机会，起到了积极作用，也为增 强我国国际竞争力，加强与世界经济联系提供了窗口和纽带。但劳动争议问题也不容忽 视，这一方面表明大量经营者、劳动者法律意识提高，自觉依靠法律维护自身的合法权 益，更多的意味着劳动关系中不稳定的因素增多。及时、公正、有效地处理这些争议是 关键。从目前我国对外商投资企业劳动争议处理来看，职工的胜诉率明显高于企业。( 注：譬如，1996年全国各级劳动仲裁处理委员会受理的外商投资企业劳动争议中，职工 申诉案件有8170件，外商投资企业申诉案件有1913件，处理的外商投资企业劳动争议案 件中职工胜诉案件5260件，外商投资企业胜诉案件1539件，双方部分胜诉案件2363件。 这种结果反映了我国法律对作为弱势群体的劳动者的权益的重点保护。)这在很大程度 上体现了我国传统的劳动争议处理过分强调对弱者(劳动者)的关怀，处理劳动争议目的 就在于维护劳动者的利益。当然这是人民当家作主的社会主义制度的体现。但这样做的 前提必须是分清是非、依法裁决，而不是先入为主，否则将会影响到对外商投资者合法 权益的保障，而失去我们同外商合作的基础，从而影响到外商投资的积极性，甚至波及 到整个投资环境的恶化。因而，在作为强方的资方与弱者的劳动者间寻求一种平衡、公 正是十分必要的。
三、劳动争议处理机制的完善
现阶段的外商投资企业劳动争议问题多是利益矛盾，处理不当可能导致冲突。科塞说 ：“一个弹性的社会从冲突中受益，因为这种行为通过创新和改进规范保证了它在新条 件下继续存在。这种重新调整规范的立法在一个僵化的社会里几乎是得不到的：后者由 于压制冲突，从而也消除了一个有用的警报，因此把灾难性崩溃的危险增大到极限。” (注：[美]L·科塞：《社会冲突的功能》，华夏出版社1989年版，第137页。)完善劳动 争议处理机制，使争议得到正确、公平、有效的解决，是稳定劳资关系的需要，也是适 应中国对外开放国策的需要。
外商投资企业劳动争议处理要坚持如下原则：首先，维护国家主权原则。外商投资企 业设在中国境内，是中国法人，其活动不得违背我国的有关法律法规。其次，国际惯例 原则。外商投资企业在资金流动、原料及产品的进出、人员往来、技术合作、信息交流 中，都同世界各地区有着紧密的联系。在处理劳动争议时，不仅要依据国内立法，而且 要遵循国际惯例。3.制度化规则确立原则。劳动关系双方行为的制度化、有序化，不仅 可能减少劳动争议的发生，还可以使已发生的争议按照制度化的方式和程序解决，从而 为劳动关系主体双方的行动和利益追求提供一个合理的出发点。
完善争议处理机制的主要措施如下：
(一)实体法建议
1.尽快完善《劳动法》配套的法律法规，增加法律的可操作性。建议今后制定的有关 完善处理劳动争议的法律制度中，做到法律规定覆盖到不同的所有制企业，法律规定尽 可能详尽明确，增加法律责任条款。同时必须充分考虑到外商投资企业劳动争议的特殊 性，将其做专章规定或制定单行的“外商投资企业劳动争议处理条例”，这对于劳动争 议的正确、及时、有效处理是非常必要的。2.制定《劳动争议处理法》，提高条文规定 的系统性、可操作性。在此之前，修改《条例》的不妥之处，比如对“裁审”规定的不 科学之处，在立法上规定劳动争议当事人双方可以协议选择仲裁，劳动仲裁可以二裁终 局，裁决书一旦发生法律效力，一方不履行的，另一方有权利向法院申请强制执行。3.制定《劳动合同法》。尽管我国现行《劳动法》中劳动合同的条款最多，但实践中劳动 合同制度仍难适应经济成份多元化、经营方式多样化的需要。因此，制定单行法势在必 行。可考虑将《劳动合同法》作为《劳动法》的子法。同时专章对外商投资劳动合同加 以规定，以适应其特殊性的要求。(注：在劳动合同法制定方面，上海于2002年5月1日 起施行的《劳动合同条例》，标志着地方性劳动法规建设的成就。)4.制定《集体合同 法》。研究制定劳资协商谈判、订立集体合同制度的有关法律法规，使维护外商投资企 业的正常劳动关系有法可依。尤其要对签订、履行集体合同发生的争议处理作专门规定 。包括明确处理这类争议的原则、处理机构、处理程序等。5.尽快制定《社会保障法》 、《职工安全卫生法》、《工资法》。在法律未正式颁布前，国家有关部门应尽快制定 有关单项法规，以便有所遵循。6.完善劳动监察法律制度，加强执法力度。劳动监察是 劳动法律法规得以实施的重要制度保证，应加强劳动监察部门的机构设置、人员配置和 权力，增强劳动保障部门对违法行为的威慑力。
(二)程序法建议
1.建立劳动争议处理双轨制。实行裁审分立，充分尊重当事人的自由意志。劳动争议 发生后，当事人双方既可选择劳动仲裁，也可依法向法院提起诉讼。无论裁，还是审， 都实行二级制。以便切实保护当事人的诉权，有利于及时结案。2.建立健全企业内部劳 动争议调解委员会，充分发挥其作用。当前，外商工会组织组建率较低，难以起到维护 职工合法权益的作用。应根据《工会法》的规定，提高工会组织的组建率，并按照《企 业劳动争议调解委员会组织及工作规则》的要求，建立劳动争议调解委员会，明确工作 职责和办事程序。同时，加强对劳动争议调解人员的培训，提高调解人员的素质和工作 能力。3.完善劳动争议仲裁委员会，全面推行仲裁庭制度，提高仲裁人员素质。目前国 家以受理国有企业劳动争议的各级劳动争议仲裁委员会来处理外商投资企业劳动争议， 虽有可行性，但外商投资企业毕竟有其特殊性。建议成立外商投资企业劳动争议仲裁庭 ，仲裁员要在把握我国法律及政策的基础上，还要熟悉涉外法律及国际仲裁惯例，以便 作到案件公平处理。4.法院应着手成立外商投资企业劳动审判庭，适应外商投资企业劳 动争议处理法制化的要求。从世界发达国家来看，一般都设有专门的处理机构。
(三)劳动争议处理平衡论
1.资方与劳动者间的平衡。外商投资企业中，资方与劳动者间存在明显的强弱差别， 这是事实。更加有效地保护弱势群体的利益，也是无可厚非的。但关键在于给予资方以 的控制要适当，同时给劳动者的扶持也要适当，要在“控”、“扶”间找到一种平衡， 以保证劳动关系主体双方互动时处在一个相对平等的地位，保持双方力量的相对对等。 而不是过分强调哪一方的利益，却全然不顾另一方的合法权益。这些做法是不符合法律 的公平精神的。只有在二者间找到一种平衡点，使双方利益得以兼顾，才能最终实现社 会效益重大化。2.公平与效率的平衡。公平效率本身存在矛盾，但绝不是不可协调的。 “判断一项活动是不是‘公正’或‘好’，应看它是否有利于国民收入提高来衡量的经 济效率。”(注：波斯那：《法律的经济分析》(英文版)，科特尔·布朗图书公司1986 年版，第4页。)一个毫无效率的处理争议绝不是公正的，因为它意味着社会资源的浪费 ，阻滞社会利益的推进。事实上，公正、迅速、有效地解决劳资争议事件，能达到稳定 劳动关系，激励投资意愿，发展经济的目的。因此，寻求公平效率之间的平衡点也是非 常必要的。
(四)国家角色的定位
目前，我国无论是劳动关系体系中主体，还是规则的调整，都需要国家的组织与推动 ，需要国家发挥强有力的组织和指导作用。这种状况显然不符合现实需要。在劳动关系 日趋复杂化的今天，国家不应再是劳动关系体系中的直接利益主体，而应是普遍性社会 利益的代表和社会规则制定者、维护者。它主要应发挥依法宏观调控功能，在劳动争议 中，主要是为劳动关系主体双方提供一种秩序，强制性地约束双方按照规则互动，对双 方的行为起监督作用。这就要求国家在协调劳动关系、处理劳动争议中的重新定位。一 方面，通过立法、合同管理、劳动监察制度等，规范和监督外商投资企业劳动关系的建 立、运作与协调；另一方面，劳动争议发生后，国家要依法调解或仲裁，更大地发挥劳 动仲裁的应有作用。