日本公共养老保障体系的财政困境及对我国的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,保障体系论文,困境论文,启示论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F813.313 ［文献标识码］A doi：10.3969/／j.issn.1000－355X.2010.02.010 ［文章编号］1000－355X（2010）02－0057－08
日本是目前世界上人口老龄化程度最严重的国家，也是人口老龄化进程最快的国家之一。我国正处在快速的人口老龄化过程中，速度和日本此前的老龄化进程十分接近，据联合国2006年的中位预测，我国65岁及以上人口老龄化水平从7％倍增到14％和从10％倍增到20％将分别需要25年和20年，而日本事实上则分别用了24年和20年的时间。[1]1980年代中期以来，人口的快速和深度老龄化与经济不景气使得越来越多的国民选择逃避养老金缴费责任，日本现收现付制的公共养老保障体系面临严峻的挑战。考察日本养老保障体系面临的困境及其产生原因，从中吸取经验和教训，对于我国正在进行的养老保障制度改革具有现实意义。
一、日本公共养老保障体系简介
日本公共养老保障体系是名义上的“修正的个人账户式”和实际上的现收现付和确定给付制，[2]既有现收现付制公共养老保障体系的基本特征，又有巨额的养老保险金积累。
日本的养老保障体系自下而上包括3个层次（见图1）。第一层次为国民年金，是最基础的公共养老保障，强制全民必须加入，中央政府除了负担行政管理费用以外，还负责出资保险费的1／3（从2009年开始，政府负担额提高到1／2）；第二层次是厚生年金（针对大中型企业员工）和共济年金（针对公务员），与收入挂钩，中央政府只提供全部的行政管理费用；第三层次是不同类型的企业年金，企业或个人可以自由选择是否加入；此外，还有商业保险公司提供的各种商业养老保险。企业年金和商业保险部分，政府不给予任何的财政援助。国民年金和厚生年金由政府运营而且有强制色彩，称为公共养老保障（图1中的粗线部分）。
图1 日本养老保险制度体系（2007年）
资料来源：日本社会保险厅．2007年国民年金保险费缴纳状况．
国民年金是日本社会保障制度的基石，也是覆盖范围最大的公共养老保障制度。国民年金参保人分为3类：20至60岁的农民和个体工商户被称为第一类参保者，厚生年金或共济年金的参保者被称为第二类参保者，第二类参保者的被抚养配偶被称为第三类参保者。第一类参保者无论收入多少，每月须缴纳固定的保险费13 300日元；第二类参保者的保险费由相关部门每月从他们的工资中扣除；第三类参保者的保险费则从其配偶的工资中一并扣除。凡入保25年以上，且年龄超过65岁的老年人均可领取基本养老保险金；入保国民年金40年的人退休之后每月可以拿到67 000日元的养老金。[2]
厚生年金作为第二层的公共养老保障，和个人收入联动。厚生年金的收入来自保险费和保险基金的运营收益，参保人的养老金由基础年金（国民年金）和老龄厚生年金两大部分构成。厚生年金以总收入为缴费基准，目前的费率为标准工资的13.58％，劳资双方各负担50％。
一个保持中等收入水平的日本国民，假设加入厚生年金满40年，2006年退休后公共养老保险金的工资替代率为59.1％。同年美国、英国的养老金的收入替代率分别为51.0％和47.6％，德国、法国和瑞典分别为71.8％、61.8％和68.2％。[3]从这个角度来说，日本并非传统意义上的高福利国家。
二、日本公共养老保障体系面临的财政困境及其原因分析
日本在实现经济腾飞之前就先建立了完善的公共养老保障体系：厚生年金制度确立于1944年，国民年金制度于1961年开始实施。而日本65岁及以上老龄化率在1944年和1961年分别为5.62％和5.84％，可见，日本在人口结构十分年轻的时候就已经基本完成了公共养老保障体系的建设。到1970年日本正式跨入老龄社会行列（65岁及以上老龄人口比例超过7％）的时候，日本已经完成了战后第一次高速发展时期，人均收入已经达到中等发达国家水平，属于典型的“先富后老”国家。公共养老保障体系为日本20世纪后半叶的经济奇迹做出了重要贡献，但1980年代中期以来激剧的人口老龄化加之90年代以来经济持续的停滞不前，日本公共社会保障制度面临着前所未有的“财政难”问题，改革的压力越来越大。
（一）国民年金的空洞化——公共养老保障体系财政困境的集中体现
按照法律，从1986年4月开始，工薪族及其配偶也必须加入国民年金，从而使其成为全民共同的基础养老保险。但是，近年来拒绝加入者以及拒缴或滞纳养老费的参保者越来越多，2004年甚至有超过110名的国会议员也被查出存在类似问题。事实上，这只是国民年金“空洞化”的冰山一角。
日本国民年金第二、三类参保者的保险费由有关部门每月自动从其工资中扣除，而第一类参保者的保险费由个人自行到社区福利事务所缴纳。2007年未缴纳保险费的第一类参保者（应缴未缴者、学生特例者、法定免除者等）和未加入国民年金者合计共835万人，占第一类参保者的41.27％。[4]事实上，1990年代中期以来国民年金的缴纳率一路下跌（见图2），虽然近年来由于采取了一系列强制缴纳措施而略有回升，但缴纳率只保持在60％略多。应该缴纳但实际未缴保险费的第一类参保者人数在2000年创最高纪录为444.5万人，占第一类被保险者的19.8％。这其中除因生活贫困、失业等原因而无力缴纳保险费者外，相当部分是有支付能力但拒绝缴纳者，他们在退休后将被自动排除在公共养老保障制度之外，因此，国民年金“空洞化”继续发展将必然导致大量国民在退休后拿不到基本养老保险金。厚生年金的财政状况也不容乐观，由于经济不景气，1990年代以来中小企业违法逃避厚生年金缴费义务事件逐渐增加。简言之，日本整个公共养老保障体系正面临着严重的危机。[5]
图2 日本国民年金的“空洞化”
注：缴纳率（％）＝100*缴纳月数／缴纳对象月数；缴纳月数：翌年4月为止该年保险费实际缴纳的人月数；缴纳对象月数：为该年度应该缴纳保险费的总人月数（不包含被减免的人月数、学生特例人月数等减免月数）。
资料来源：日本社会保险厅．2007年度国民年金保险料缴纳状况，http://www.sia.go.jp/infom/press/houdou/2008/h0808_01.pdf.
（二）少子化、老龄化、长寿化——现收现付制公共养老保障体系无法承受之重
日本总和生育率自1970年代中期以来就一直保持在更替水平以下，近年来更是稳定在1.2～1.3的超低生育率水平；与此同时，出生平均预期寿命迅速延长，目前达到男79.00岁和女85.81岁，是目前世界上最长寿的国家。人口年龄结构金字塔底部缩小和顶部膨胀的双重作用使日本的老龄化水平迅速升高（见图2），65岁及以上人口老龄水平从1970年的7％增至1994年的14％，2005年达到20％，2008年升至22.15％，是全球人口老龄化水平最高的国家。据中位预测，2050年，人口老龄化水平将达到39.6％，每10人中就会有4位是年龄在65岁以上的老人。[6]
虽然目前的日本人口出生平均预期寿命达到80岁以上，但是，当初设计公共养老保障制度的时候，出生平均预期寿命仅为60岁左右，半个世纪的时间人口平均预期寿命延长20多年。相应地，65岁男性老年人口的平均预期寿命从11.3岁增至18.1岁，女性从13.4岁增加到23.2岁，[1]老年人领取养老金的预期时间延长了7～10年，这种变化，是制度设计之初难以预料的。例如，1985年日本政府对公共养老保障财政进行再计算时，假设2025年男女性人口出生平均预期寿命为75.1岁和80.4岁，总和生育率为2.09；2000年再修正时，2025年的男女出生平均预期寿命假设分别调整为78.8岁和85.8岁，总和生育率调整为1.61。[7]现实中，目前的出生平均预期寿命高于2025年的假设值，总和生育率低于假设值。脱离现实的预期寿命低估和生育率水平高估，导致对长期养老基金收支平衡压力偏低和给付水平相对偏高，是造成目前困境的重要原因之一。
少子化、老龄化和长寿化造成了老年抚养比迅速增加，[7]厚生年金和国民年金的供养比迅速下降（见图3）：1990年国民年金参保者和养老金领取者的供养比为5∶1，2005年下降为2.9∶1，预计到2050年进一步下滑为1.3∶1[8]。显然，供养比的快速增加，无疑是造成日本养老保障体系财政困境的最根本的原因之一。
图3 日本的“少子高龄化”和养老保障压力
资料来源：国立社会保障·人口问题研究所：2000～2009年《人口统计资料集》．
国立社会保障·人口问题研究所：《日本将来的人口预测》，2006年．
厚生年金·国民年金．厚生劳动省年金局数理科：《国民年金·厚生年金2004年财政再计算结果报告书》，2005年版，第223～225页．
（三）举步维艰的收支状况和空洞化的自我实现——失去安全感的公共养老保障
养老保障制度的初衷是帮助国民抵御退休以后的生活风险，对个人来说，应该是一项有益的制度安排。然而，不缴纳保险金和不加入养老保障制度事件的大规模发生，反映了制度本身存在的问题。国民年金空洞化的原因，与国民对养老制度的不信任感日益增强有直接关系。[9]
近年来，日本的社会保障支出在国民收入中所占比例在持续升高，而公共养老保障的供养比在连年下降，公共年金制度由于收支失衡而难以为继的可能性大大增加。在国民年金制度开始覆盖工薪族及其配偶的1986年，养老保险金领取者为1124.3万人，参保者为6331.7万人，供养比为5.6∶1.0；同年厚生年金供养比7.4∶1.0。随着人口老龄化的推进，2002年国民年金的养老保险金领取者增加几乎一倍，达到2211.7万人，而参保者只有6988.5万人，仅仅增加了10％，供养比则下降到3.2∶1.0，如果考虑逐年下降的国民年金缴纳率，情况会更加严重；同期，厚生年金的供养比也下降到3.2∶1.0。供养比的降低使公共养老保障基金的收支状况迅速恶化，国民年金和厚生年金基金已分别于2002年和2003年开始收不抵支，积累金在逐年减少。据预测，如果日本保持现行的养老保障政策不变，那么国民年金和厚生年金的积累部分将分别到2017年和2021年消耗殆尽。[7]
公共养老保障制度举步维艰的发展态势使国民对社会保障制度的不信任感日益加重。2002年的国民年金被保险者调查显示，20～39岁人群仅有不到40％的人选择退休后靠国民年金生活。年轻一代对基本养老保障制度的不信任促进了国民年金的“空洞化”，公共养老保险费的缴纳率持续走低；而“空洞化”反过来又加剧了人们对养老保障制度的不信任感，国民年金“空洞化”陷入恶性循环之中。
（四）代际负担和待遇的不公平——失去平衡的公共养老保障
养老保障制度代际模型的模拟结果显示：1940年出生队列人均缴纳的养老保险金总额为2 533万日元，老年后人均可领取6797万日元养老金，相当于缴纳总额的2.68倍；而1980年出生队列人均缴纳额和领取额分别为6 345万和4 654万日元，领取额仅相当于缴纳额的73.35％。[10]显然，在深度人口老龄化下，这种代际负担和待遇的不公平是现收现付制养老保障制度无法克服的一个难题。如果参保者的保险费负担简化成一个等式：
τ=B／W×S／N
其中：τ为参保者的保险费负担，B为老龄者人均领取额，W为参保者人均工资，S为领取养老金人数，N为参保者人数。如果因人口老龄化导致养老保险的负担比率S／N上升，那么，要保持养老保险基金的收支平衡只有以下4条政策路径可供选择：路径一，增加参保者的保险费负担（τ升高）；路径二，降低养老金发放额（B降低）；路径三，减少养老金领取者数量（S降低）；路径四，增加缴纳保险费人数（N增加）。
现实中，日本公共养老保障体系每5年进行一次预算和调整，但是，面对日益恶化的收支状况，在公共养老保障制度没有实质性改变的前提下，政府只有上述4条路径及其组合可供选择。如1994年保险年金再计算时，决定在2001～2013年间逐步把男性开始领取养老金的年龄从60岁升高到65岁，女性推迟5年实行（即路径三）；1999年严格了国民年金减免标准，积极推行半额减免，并制定追缴养老费的法律和制度（即路径一和路径四）；2004年的改革则决定在2005～2017年间逐步把国民年金缴纳额按不变价格从13 300日元增加到16900日元，同期的厚生年金费率从工资的13.58％提高到18.3％（即路径一），在20年内把养老金的工资替代率从目前59.3％逐步降低到50％（即路径二）。[2]
这些被逼无奈的改革措施严重损害了年轻群体（缴费者）的利益，加剧了代际养老负担和待遇的不公平，强化了年轻群体对养老保障制度的排斥和不信任。据2006年统计，20～30岁人口有一半左右的人拒绝缴纳基本养老保险金，30～40岁人口的40％左右未缴纳基本养老保险金。[11]
（五）经济低迷和养老保险基金保值困难——雪上加霜的公共养老保障财政状况
终身雇佣制和年功序列制是战后日本企业尤其是大企业的基本雇佣模式，在特殊的历史时期，它曾大大减缓了失业压力，减轻了社会保障在失业保险方面的负担，为经济发展作出了重要贡献。然而，两次石油危机的冲击和泡沫经济的破裂，使日本经济进入长期不景气，而人口老龄化趋势的加快所带来的劳动力年龄结构的老化和年功序列制一起导致了企业劳动力成本的增加，终身雇佣制渐渐难以为继。随着经济状况恶化，近年来日本就业人口中非正式就业比例逐年攀升（见图4），从1986年的16.6％升高到2007年的33.5％。新增加的非正式就业人群主要是从正式就业人群转化而来，这种变化造成大量的国民年金的第二、三类参保者转变成第一类参保者，加重了公共养老保障的收支压力。国民年金的缴纳率和经济增长率以及失业率的相关系数分别为0.765和－0.586，[12]国民年金的“空洞化”和经济的不景气以及雇佣环境的恶化有着很强的相关关系。
经济不景气不仅造成失业率和非正式就业比例增加，还导致了公共养老保险基金保值困难。2007年日本养老保险基金的运营亏损为58 400亿日元，亏损率达－6.41％；2008年前两个季度的运营亏损达到29 341亿日元，亏损率为－4.42％；[13]由于金融危机的影响，2009年形势更加不乐观。积累金的运营亏损无疑使本来就严峻的公共养老保障的财政状况雪上加霜。
（六）未触及根本的改革——治标不治本的权益之计
1980年代以来，日本各届政府为解决公共养老保障财源不足的问题，一直通过提高缴费率、降低支付标准等手段对养老保障制度进行调整。但是，这种权益之计并未触及到养老保障体系的基础框架，无法从根本上解决问题。近30年来，快速人口老龄化和经济不景气压迫公共养老保障基金的收支状况日渐恶化，终于收不抵支。在此严峻情况下，2004年政府进行了以确保公共养老保险基金的财源和持续性为目的大力度改革，重点修改了保险费的缴纳额和保险金的给付标准。主要措施有4条：一是从法律上明确了100年内养老金待遇与缴费的状况要基本保持平衡，确保待遇水平的下限要高于就业人员平均收入的50％以上。二是一次性提高保险费率并固定不变，厚生年金费率从2004年起每年提高0.345％，到2017年提高到18.3％；国民年金则按不变价格从13 300日元逐渐提高到2017年的16 900日元，此后保持不变。三是改变养老金的调整机制，既使平均工资增长，只要在职职工减少，养老金就将下调；四是提高国民年金中的国库负担比例，在2004～2009年间逐步从1／3提高到1／2。[7]改革之后的公共养老保险基金的收支将从2009年再度变成收大于支，但是由于人口老龄化程度的持续加重，国民年金和厚生年金基金将分别到2060年和2050年重新陷入收不抵支的境况。
究其根本，这次改革只不过是一次性把保险费率提高到50年内基金财政不至于出现危机的程度，使本来就存在的代际负担和待遇的不公平问题更加严重。而且，国民年金的财政负担比例从1／3提高到1／2看似减轻了国民的个人负担，但国库负担部分最终还是来自国民缴纳的税金。由于厚生年金的保险费由劳资双方各付50％，保险费率的大幅提高又会增加企业负担，降低企业的国际竞争力。国民年金中国库负担增加部分的财源也是目前政府面临的一大难题。
目前，日本国内对年金制度改革的争论主要集中在以下几点：1）用提高消费税的方式征收国民年金的保险金；[14]2）国民年金和厚生年金的一元化；[15]3）公共养老保险的运营方式从现收现付制转向个人帐户式等。[16][17]
图4 日本的经济、就业结构和养老保险金缴纳状况
资料来源：日本内阁府。国民经济计算关联统计，http://www.esri.cao.go.jp/jp/sna/qe084/gdemenuja.html.
日本总务省统计局．劳动力调查长时期系列数据，http://www.stat.go.jp/data/roudou/longtime/03roudou.htm.
日本社会保险厅．2007年度国民年金保险料缴纳状况，http://www.sia.go.jp/infom/press/houdou/2008/h0808_01.pdf.
三、对我国的启示
我国正在经历快速的人口老龄化和构建城乡社会养老保障体系的关键时期，前车之鉴，日本的人口转变早于我国，其社会公共养老保障制度运行中的成败将为我们提供良好的启示。
（一）人口老龄化迅速发展的情况下对养老保障体系建设的拖延只会使困难累积、成本增加
日本政府2004年的年金改革大规模增加了国民养老保险金的缴纳费率，也面临着由于养老负担的快速增加影响企业国际竞争力的问题，同时，国库在国民年金中增加负担部分的财源也成为政府面临的一大难题。可见，拖延并不能解决问题，反而只会使一次性支付的成本更大，对经济和国民生活带来的冲击也更加剧烈。
我国目前的老龄化速度和日本当年的老龄化速度大致相当。但是，我国的人口基数是日本的10倍还要多，人口方面的压力和复杂性有过之而无不及。其次，日本早在1961年就基本实现了全民皆保的社会保障，它的养老保障危机出现在制度已经十分健全的时期，属于“先富后老”。而我国目前虽然已经踏入快速人口老龄化国家的行列，却还有超过一半的人几乎没有任何社会养老的制度保障，属于“未富先老”，我们不得不一边建立和完善社会保障制度一边应对老龄化带来的挑战。日本这样一个经济、社会的发展程度和养老保障体系的完善程度都远超我国的发达国家在面对老龄化压力的时候都如此举步维艰，速度相当的老龄化即将带给我国养老保障体系的考验显然要更为严峻。[18]
人口现象是长周期事件，在人口发展上采取重大决策，必须在解决当前问题的同时，抓住机遇，为长远的社会经济后果做充分的准备。我国正在进行养老保障制度的重建和完善，养老基金的缺口格外巨大，但是如果以此为由推迟建设进程，其结果只能使困难累积起来，将来付出的成本会更加巨大。因为随着人口老龄化的加剧，社会的养老负担也会随着增加，如果养老基金缺口是一种负债，那么拖延的结果只能使到期偿债的绝对额更大，对社会和经济的负面冲击更强烈。及早准备，防患于未然，科学预判老龄化形势，尽快建立和健全相关社会公共政策，显然是更为现实和明智的选择。
（二）做实养老保障个人账户或者引入其他制度安排的必要性和紧迫性
日本公共养老保障面临的财政困境充分验证了现收现付制的养老保障制度在经济低迷时期以及面临老龄化冲击时候的先天不足。我国基本养老保障体系的目标是建立统一的社会统筹和个人账户相结合的养老保障制度。但是，在实践中却出现了严重的“空账”问题，个人账户有名无实。虽然目前针对个人账户本身也还有很多不同的看法，但是考虑到我国的基本国情、社会保障体系的现状和人口老龄化的发展趋势，用有名无实的“统账结合”事实上的现收现付制养老保障体系应对汹涌而来的老龄化浪潮根本是不可能完成的任务，做实个人账户或者引入其他形势的制度安排是唯一的选择。
我国当前人口老龄化水平还不算太高，经济也已经保持了近30年的持续高增长，在经济发展势头尚好和老龄化严重到一定程度之前完成现有养老保障个人账户的实账化和在新人纳入养老保障体系之初就坚决地做实个人账户或者尽快引入其他制度安排，显然是更现实的选择。目前，我国劳动年龄人口与60岁及以上老年人口的比例关系为6.5∶1.0，2030年为3.2∶1.0，2050年将缩小到1.7∶1.0，显然，目前是我国构建和改革社会养老保障制度的最佳“人口机会窗口期”。[19]随着老龄化程度的加深，拖延的结果只能积累转轨成本，到时解决起来难度会更大，对财政和经济的冲击也会更强烈。
（三）代际负担和待遇的公平性、养老基金收支平衡的可持续性和民众对养老保障体系的信任才是应对缴费激励不足的关键
从日本养老保障体系的困境可以看出，代际负担和待遇的不公平、养老基金收支的失衡和民众失去对养老保障体系的信心才是国民回避养老金缴费义务的根本原因。2004年年金制度改革的出发点在于力图挽救人们对公共养老保障的信任感，从而深层次解决缴费激励不足的问题。
一个健康的可持续的养老保障体系应该具有代际公平和财政可持续性的特点。我国的基本养老保障体系还在艰苦的摸索过程中，对这一点的认识，有助于我们应用后发优势，从制度建设之初就尽量解决好这些问题。[20]
（四）对未来的谨慎态度、对人口发展态势的科学研判，是建立科学的可持续的公共养老保障体系的必要条件
科学的决策来自于科学的判断，如前所述，日本公共养老保障目前的困境显然也和日本政府对人口发展态势的判断偏差和先期对经济形势的过分乐观有关。判断上的偏差必然导致对长期养老基金收支平衡压力的低估和给付水平相对偏高。再例如，日本国民年金制度建立之初（1961年），正值日本上世纪战后经济腾飞的最初阶段，年均经济增长率在10％以上，而当时65岁人口老龄化水平仅为5.7％，总和生育率也在替代水平以上。在当时的经济以及人口发展态势的基础之上，日本政府选择放弃个人账户式的运营方式和确定在今天看起来相对太高的养老金给付率，当在情理之中。
我国改革开放以来经济已经持续快速发展了近30年，综合国力迅速攀升，但我们不能由此失去对未来的谨慎态度，与此同时还要充分认识人口老龄化形势的严峻性和紧迫性，用动态、发展的眼光看问题，这是建立科学的适合国情的养老保障体系的必要前提。
（五）公共养老保障体系需要国家承担更大的责任
日本把国民年金中政府负担的比例从1／3增加到1／2，甚至有人提出由政府全额出资。这其中有不得已而为之的因素，但更多地体现和反映了国家在关系国计民生基础领域不可推卸和无可替代的责任。因为，经济低迷、生育率低下导致的家庭养老功能弱化以及汹涌而来的人口老龄化浪潮等多方面的冲击，是个人养老无力应对的，政府应该义不容辞地承担责任，这也是社会保障体系存在的根本所在。
经过近30年的改革开放，我国经济高速发展，政府的财力更是不断增加，但是社会保障体系的建设远远落后于经济的发展水平却是个不争的事实。养老保障体系的完善关系着国民福祉的增加，在我国还意味着缓解内需不足的难题和改善国际形象等等更多积极的内容，而且，社会保障的收入再分配机能，对于缓解日渐严重的收入差距带来的社会压力也是很有意义的。
［收稿日期］2009－11－17
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