基于《课题制》的大学科研经费管理——与美国的比较研究，本文主要内容关键词为：美国论文,课题论文,科研经费论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A
1 引言
科研经费是从事科学研究活动的前提条件，如何合理有效地利用科研经费是资助方、受助人及其所在单位各方利益的焦点所在，也是科研管理追求的最终目标。从根本上说，经费管理是科研管理的核心，并贯穿于科研活动的始终。经费管理也是科学研究过程管理和目标管理的最佳结合。
作为以政府为资助主体的科学研究活动的开展及其管理运行体制的制定必须在现实社会政治经济背景下，依赖于社会财政金融政策和服务体系的建立与完善。80年代之前我国处于计划经济时代，科学研究活动严格纳入国民经济计划，开展研究工作所需要的经费通过国家科学事业费或专项科研经费形式划拨，管理上属于大锅饭性质，在科研计划立项和执行过程中未能充分体现成本预算及核算概念。这期间科研经费管理主要基于当时的事业单位财务管理规定进行，并且一般以法人研究机构而不是课题组为财务核算单位。80年代之后，随着市场经济体系的逐步建立和完善，国家各类研究计划开始尝试合同制管理，并在此基础上逐步建立了适用于不同经费资助渠道的项目合同管理规定，该管理规定一般对经费管理提出了较明确的要求。近年来，这些管理规定在执行过程中又经过不断完善和修订。如，国家自然科学基金委员会于1988年9月15日发布基金项目经费管理暂行办法，在1992年11月18日重新修订为《国家自然科学基金资助项目财务管理办法》，该办法目前仍在进一步修订之中。另外，国家科技部以及相关部委也相继制定了"973"项目和"863"项目的经费管理原则（[1996]科字44号《科技三项费用管理办法（试行）》、[1993]财字822号《八六三计划经费管理暂行办法》）。经过对科研项目实行合同管理的多年探索和完善，科技部、国家计委、财政部、经贸委于2001年12月20日联合发布《关于国家科研计划实行课题制管理的规定》（以下简称《课题制》），体现了我国政府主导的科研计划管理原则。《课题制》管理原则的核心是经费管理，而经费管理的核心是预算及其执行。
我国科研体制具有明显的政府主导性，因而从政府角度的科研经费管理思想主要强调计划的执行和财务管理水平（张冰，1993）。而大学关于经费管理的研究则主要集中在会计核算方面，其经费管理的思路是从控制日常开支入手强调过程管理（田昭明，1993；于绥贞，1992；汤瑞雄和杨涛，1999），为达到此目的，有的甚至提出单独设立科研财务（关开澄，1992）或强化系级财务的设想（关开澄，1994）。最近对发达国家科技经费管理政策的介绍和研究也主要属于政府层次（郭碧坚，1994；胡光，2000；陈晓，2000；郭玉山，2000），较少涉及在政府宏观政策之下大学如何制定适应政府政策的经费管理办法。
众所周知，大学在科研项目的具体执行过程中起主导作用，这种主导地位只有通过政策渠道才能予以体现和保证。《课题制》体现的是科技计划管理的政府意志，而承担研究任务的大学则必需据此制定符合自身特点的具体管理政策。通过国内外对比可见，《课题制》在科研经费管理方面的宏观政策接近美国的科研项目合同制管理思路，因此，本文拟在分析美国著名大学科研经费管理政策的基础上，从学校科研经费管理的政策层面而不是会计技术层面探讨在《课题制》要求之下我国大学，特别是研究型大学如何进行科研经费管理，以最大限度保证项目资助方、承担人及其单位的合理利益。
2 科研经费管理的内容和目的
经费管理贯穿科研项目从设立、执行到结题验收的全过程。相应地，科研经费管理就是根据管理政策指导制订项目经费预算、根据管理规定和课题合同监督项目执行过程中的经费支出、在项目验收结题时对项目经费进行决算以及处理结余经费等等。科研经费管理的关键不是针对具体项目合同的日常会计核算，而是研究和制订在大学范围内普遍适用的分类经费管理政策。这种经费管理政策即成为会计技术层面的日常经费管理依据。
科研经费管理的最终目的是使项目资助方、项目承担人及承担人所在单位三方利益最大化。在《课题制》下制订的科研经费管理规定必须体现科研管理的最终目的，并能适应科研项目从立项到结题不同阶段的管理要求。
科研计划立项阶段的关键是合理制定项目预算，所谓合理制定预算就是实事求是地根据项目实施的需要核算课题成本。我国目前在立项阶段的科研经费管理存在明显问题，主要表现在投标立项时的预算不能全面真实地反映获得预期成果所必需的项目直接成本和间接成本。纳入经费预算的支出条款与项目实际执行过程中的花费往往不符。而导致这种预算失真的原因是，本来合理的预算支出条款在现阶段可能与正在执行的别的国家政策相矛盾。例如，在经费预算类别中，除某些特殊项目类别对劳务费作出明确规定外，多数项目不允许将劳务费列入预算。而实际上众所周知的事实是，所有项目在执行过程中都有不小比例的劳务费支出。即使在劳务费被允许列入预算的项目类别中，其计算方法以及列支比例限制仍不够科学合理。因此，在立项阶段科研经费管理的核心内容和难点在于如何制定合理预算体系及预算标准。
项目实施阶段的经费管理是预算的执行和延续，其主要依据是国家财务会计政策和项目合同对经费使用的具体规定。该阶段的科研经费管理主要属于技术层面，是科研项目过程管理的重要方面。此阶段经费管理的主要内容是督促项目承担人按照项目预算的规定予以执行，并保证国家和学校的有关财务会计制度在项目执行过程中得到严格遵守。项目执行过程中经费管理的主要目的是保证资金按照项目资助方在课题合同中的规定开支，同时要避免课题超支可能给学校带来的资金风险。
结题阶段的科研管理包括成果验收和经费决算，在前两个阶段正常执行的情况下，该阶段经费管理的主要内容就是在技术层面上编制决算报告，在政策层面上则要制定针对项目财务决算结果的管理政策。从学校利益考虑，项目在执行过程中就必须避免赤字运行，因此，学校针对赤字的经费管理政策实际上就是要在前两个阶段建立经费支出的预警机制。结题决算阶段经费管理的主要内容是制定赢余经费的合理分配比例，给予课题执行人以相当的激励机制，从而达到进一步鼓励课题执行人在按照合同提交成果的前提下实现经费赢余的目的。
3 美国著名大学的科研经费管理
长期以来美国的科研计划即实行课题制管理，在这一宏观政策指导下，美国很好地实现了政府和大学在科研管理上的互补，特别是，在科研立项阶段即充分体现了大学的地位和作用。美国著名研究型大学科研管理的核心就是以项目合同为依据的经费管理，而经费管理的关键是立项阶段的经费预算以及项目执行阶段的严格执行。其特点是，将项目实施过程中所必需的费用都明确列入预算，被审查通过的预算成为合同执行的根本依据。在立项阶段，大学因承担项目而产生的公共开支在政府许可范围内通过间接费用形式纳入项目预算。间接费用是大学在项目执行过程中管理责任和主导地位的重要体现，而政府对间接费用比例的许可授权则反映了政府的宏观调控功能。一般情况下，这种授权得到各类资助方的认可，并在项目预算阶段照此预算间接费用。当然，政府以外的其他基金或个人资助项目可以要求学校通过减免间接费用的方式对研究项目执行所需经费进行分担，但这种情况需要与大学单独谈判，并在获得许可之后才能签订项目合同。
通常，美国大学的科研经费按照直接费用和间接费用两个大类预算，这与我国最近颁行的《课题制》对经费预算的分类一致。直接费用很好理解，就是指项目执行过程中发生的直接与项目有关的各种开销，其中包括承担项目人员的相关报酬。一般而言，间接费用是指科研活动支撑体系运行所产生的费用，包括条件设施费和管理费。间接费用的理解和核算方法在大学之间略有不同，但共同的特点是：间接费用以政府许可的比例为依据，以直接费用为核算基数；间接费用比例较高，一般达到50%以上，其中管理费用占26%左右（表1）。间接费用占项目直接费用的比例与学校的地位有关，而且根据学科特点有所差别，并受联邦许可的限制。
表1 美国著名研究型大学研究项目的间接费用占直接费用的比例
Yale大学将间接费用定义为条件费和管理费，指大学因其教师承担受资助研究项目而产生的额外费用，例如设施费、垃圾处理费、实验室维护费、公共设施折旧费等。间接费用的比例也是根据联邦政府的授权比例核算。例如，在93-94财年，Yale大学被正式许可的间接费用比例为67%，其中管理费24%，条件费39%，图书馆费用4%。其他财年略有调整。表2为Yale大学与资助者通过谈判确定的间接费率平均值。
Harvard大学在科研管理指南中强调费用分摊(cost sharing)的概念。Harvard大学的费用分担根据联邦条例定义为直接由学校而不是资助者负担的项目费用，例如人员工资等等，其内涵与我国的配套经费概念不同。Harvard大学首选的费用分摊内容包括教员工资、图书馆设施费等，但在经过适当批准程序之后，大学也可以通过豁免或降低F&A（间接费用）的方式分摊研究费用。一般而言，间接费用在下列特殊情况下才可由学校分摊：
(1)资助方要求以分摊间接费用为资助前提条件时；
(2)资助方的政策不允许大学完全按照联邦政府规定的比例提取间接费用时；
(3)资助方允许通过豁免或放弃间接费用来满足其费用分摊的要求时；
(4)分管财务的院长在费用分摊表上签字批准的其他情况。
表2 Yale大学近年执行的间接费用平均比率
资料来源：www.yale.edu,10/3/02
由上可见，Harvard大学原则上都要根据联邦政府许可对科研项目核算间接费用，间接费用的比例则因课题类别和资助者的条件予以调整。政府主导的研究项目一般在校内开展时按63-65%的比例核算间接费用，在校外开展时按26%核算；而非政府主导的研究项目平均按29%的比例核算间接费用（见表3）。
表3 Harvard大学近年执行的研究项目间接费用比率
起止日期
间接费用比率%开展研究场所适用范围
7/1/95--6/30/97 65.0校内研究项目
7/1/97--6/30/00 64.0校内研究项目
7/1/00--6/30/02 63.0校内研究项目
7/1/97--6/30/00 26.0校外研究项目
7/1/00--6/30/02 26.0校外研究项目
7/1/97--6/30/00 29.0 其他受助研究活动 研究项目
资料来源：http//vpf-web.harvard.edu/IndCost/rates-ca.html,10/10/2001
Stanford大学的条件及管理费用(F&A)比例（间接费率）以及附加福利是根据联邦政府管理及预算部门的政策制定的，适用于所有由联邦政府、州政府以及个人资助的校外来源的科研项目。大学认为提取这些费用的目的是补偿学校因为承担这些研究任务而产生的特定费用，如仪器设施费用、公共费用、图书馆、管理费、学生事务等等。而其纳入预算的直接费用包括工资和薪津、附加福利、材料及供应费、服务费、差旅费、以及外协费用等等。间接费用主要由两部分构成，其中条件费占28.1%，管理费占26.2%（表4）。
表4 Stanford大学1997-1998财年科研项目的间接费率
注：*26%限额是政府对Stanford大学确定的管理费总额比例，资料来源：www.stanford.edu,10/3/02
Princeton大学类似Harvard大学，强调大学对费用的分摊。Princeton大学对间接费用的定义范围小于别的大学，她将仪器和公用设施费用单列，未纳入间接费用（表5）。由表可见，该大学自然科学及工程和应用科学类研究项目的广义间接费用总和与别的大学相当，为50%左右。
表5 Princeton大学2000-2001年的受资助项目花费情况
注：*这里间接费用未包含仪器和公用设施折旧费，它与仪器和公用设施折旧费之和等于别的大学以及我国《课题制》所定义的间接费用。资料来源：www.princeton.edu,10/3/02
由上可见，美国各大学根据自己独立委员会的核算结果与联邦政府谈判所获得授权的间接费率较高，一般达到50%以上。但因各校承担项目类别及其比例的不同，同时也因各个学校对间接费用内容规定存在差别，因此，各校的间接费用占直接费用的比例也不尽相同。但总的原则是，学校因其教师承担由外部机构资助的研究任务而产生的，且由学校而不是课题自身直接负担的费用，应当以间接费用方式列入项目预算，并用于补偿学校因承担这些任务而支出的折旧费和管理费用等。美国大学普遍在间接费用中突出院系级管理费和图书馆使用费则体现了美国大学的管理特点。
4 国内研究经费的管理现状
总的说来，全世界范围内的科学研究活动都主要是政府主导的。在我国科技发展历程中政府主导地位尤为突出，因此，由政府主导制定的科研管理政策必然要与社会发展阶段的政治经济背景相适应。
当前，在20多年科研项目合同制管理经验的基础上，由国家四部委联合发布了《课题制》文件。该文件对科研项目研究经费预算给出了指导性原则，并界定了课题费的内容，明确指出：“课题费包括与课题研究有关的所有直接费用和间接费用”。直接费用是指课题研究过程中使用的可以直接计入课题成本的费用，一般包括人员费、设备费、及其他研究经费等，文件还专门指出人员费为课题组成员的工资性费用。同时，文件又进一步解释：“课题组成员所在单位有事业费拨款的，由所在单位按照国家规定的标准从事业费中及时足额支付给课题组成员，并按规定在课题预算的相关科目中列示，不得在国家资助的课题专项经费中重复列支”。间接费用是指为实施课题而发生的难以直接计入课题成本的费用，一般包括依托单位课题服务的人员费用和其他行政管理支出、现有仪器设备和房屋的使用费或折旧费等。可见，该预算原则在规范化管理的道路上迈出了重要的一步，并将成为课题经费管理的重要依据。但是，《课题制》并未对各类经费的量度和比例作出明确规定，在体现政府宏观管理原则的同时为大学留下了重要管理空间。因此，大学必须尽快研究制定课题经费核算科目的具体比例，特别是直接费用中的人员费和间接费用比例。
在《课题制》之前，编制项目经费预算的依据是各类经费主管部门制定的条例，缺乏国家层面的宏观规范，因而科研经费管理在各个承担单位之间、在不同资助渠道的课题之间存在较大差别。这种差别主要表现在人员费和间接费用预算阶段。
长期以来，我国科研项目中尽管大多没有人员费和间接费用预算，但这两项费用一般根据合同经费总额提取，提取比例缺乏国家统一的许可制度，在各研究单位之间存在明显差别。一般而言，国内大学目前普遍执行的综合管理费为项目合同额的5-10%，条件费为合同额的4-8%，劳务费为10%左右，合计19-28%，大大低于美国大学对研究经费的预算比例。另外，当前默认项目承担人提取项目合同金额10%作为工资性津贴的办法显然也存在不妥之处。科研项目的合同金额与学科特点有关，即，同一级别的项目获得的资助经费额度差别很大，这种差别很可能与承担人的学术水平和实际贡献并不一致。因此，当前这种提取人员费和间接费用的方式不符合科学管理的要求，因为项目预算时没有纳入这些费用，或者不允许达到这一比例，其结果必然是要么预算失真而不能严格执行，要么项目成果被打折扣，还可能导致科研人员只重视项目经费总量而不关心项目水平和成果的状况。
在美国，包括临时工或研究助理在内的所有参与课题研究的人员的工资性费用全部纳入直接费用之中，这一点较为科学，也与我国最近公布的《课题制》的归类相同。但是，由于我国劳动用工制度的特殊性，参与课题研究的人员在身份上属于国家干部，在待遇上执行国家统一的工资和福利标准，并以事业费的方式单独划拨到事业单位，甚至在校研究生的生活补贴也是直接从教育经费中列支。在这种情况下，人员费的支付与其所承担的课题任务相脱离，课题经费预算就不允许包括工资性费用。然而，随着人事制度的改革以及聘任合同制用工方式的推行，一方面项目承担人已经不仅仅是正式身份的国家干部，另一方面，事业性拨款在工资性收入中的比例已经大幅下降。因此，人员费纳入课题经费预算已经成为社会管理体制发展的必然要求，《课题制》的应运而生适得其时。
5 小结
科研经费管理贯穿科研活动的始终，从调研立项阶段的预算，到项目执行过程中的各种开销，再到项目结题的经费决算，都与科研经费管理密不可分。科研经费管理要达到，而且必须达到多赢格局。具体表现在，委托方通过项目实施期望其投入的经费从理论和实际上得到最大回报，也就是最合理地完整使用经费；项目承担人期望通过项目的实施获得学术提升和个人增收；项目执行单位则希望获得学术声誉及其对人才培养支出的补偿。为实现这种多赢格局，基于《课题制》的要求，大学应当尽早从以下几方面入手研究制定适合自身特点的研究经费管理政策。
首先，学校科研管理部门要从政策层面分析和研究《课题制》的宏观政策界限，以及研究如何在当前社会政治经济发展阶段大学执行《课题制》管理规定时可能存在的问题。其核心是确定科研经费预算中直接费用和间接费用的合理内涵。《课题制》虽然明确了直接费用和间接费用的大致范围，但其各自内涵并不明细，也不可能明细。大学则应当在《课题制》政策框架内，根据自身运行特点，归纳总结出在大学支撑体系中执行科研项目应当考虑的直接费用和间接费用的内涵，并将其列入项目经费预算。从目前科研经费管理现状和国外经验可见，按照《课题制》的规定，学校需要确定的是工资性人员费和间接费用的合理内容。
在确定人员费、间接费用的合理内容之后，应当由专门职能部门组织相关专家调查和核算各项经费的具体量度和比例。人员费用应当由学校人事劳资部门负责核算，根据大学教师在满工作量工作的情况下应当获得的工资性收入总量、教师承担教学任务和科研任务的比例、以及国家拨付教育事业费在个人工资性收入中的比例情况，核算教师在承担科研任务时应当获得的补偿额度，该补偿额度即纳入直接费用预算，并在项目执行时兑现。目前国内大学教师的工资性收入主要来自教育事业费拨款以及学校自筹经费，工资性收入中的岗位津贴（教学津贴按照每年10个月支付）一般来自教育专款，因此，能够纳入项目直接费用预算的人员费主要应当是临时研究人员和研究生，其次还应当包括正式在编人员在教学岗位时间之外的2个月岗位津贴。这两个月岗位津贴的额度与项目参与者的实际教学岗位相当，而与项目合同总额无关。在这种思路之下，从事科研的大学教师的岗位津贴应当补足到12个月，而不是10个月。
归入间接费用的条件费和管理费则应当由资产管理部门和财务部门核算。条件费主要应当包括建筑折旧及其日常维护、校园环境及公用设施的部分维护费用、图书馆运行的部分费用等等。管理费应当划分为三级，即：大学公共管理费、院系管理费和项目支撑职能部门的专项管理费。在执行科研项目时发生的这些间接费用一般根据上年度的情况确定，并逐年或几年进行适当调整。由于不同类别的项目占用学校各类资源的情况不同，因此，间接费用要根据项目大类分别确定。
由上可见，为贯彻执行《课题制》管理原则，实现科研项目资助方、承担人以及学校三方利益的最大化，大学必须抓住经费预算这个关键，特别是做好人员费和间接费用内涵和量度的调研工作，制定资助方认可的符合学校运行情况的各类经费预算比例，并积极促使政府授权批准这一预算比例。在得到政府授权之后，大学科研管理部门要向项目资助方和学校教师广泛宣传，并作为教师以大学名义承担科研项目必须遵守的全校性政策在签署科研项目时予以执行。
标签：大学论文; 合同管理论文; 项目费用管理论文; 间接费用论文; 项目执行论文; 项目预算论文; 费用管理论文; 预算控制论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 费用预算论文; 执行费用论文;