政府信息商业性再利用的概念、方式与流程研究，本文主要内容关键词为：商业性论文,再利用论文,流程论文,概念论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一般认为，政府信息是政府机关为履行行政职责，由政府机关创建、采集、加工、发布或处理的信息。当前，政府信息资源的经济价值已经引起欧美国家的高度重视。早在2000年，一份提供给欧盟委员会的《欧洲公共部门信息商业开发的最后报告》中指出，欧盟公共部门信息的价值为每年280亿欧元到1340亿欧元之间，如果取中间估计(而不是简单的平均数)，则为680亿欧元，约构成了整个GDP的1％①。一项针对英国地质勘测局(British Geological Survey,BGS)的研究表明，英国国内生产总值(DGP)的8％与BGS所提供的信息资源相关。而国际著名咨询公司PIRA 2000年的一项研究也表明，英国公共部门信息的直接经济价值大约占了英国国民生产总值(GNP)的8％②。2006年，英国公平贸易办公室(OFT)发布了国内公共部门信息商业性利用的报告《公共信息的商业使用》，报告指出公共部门信息对英国经济的贡献达到了7.3亿欧元；认为潜在的原始信息对于开发增值信息产品和开展信息服务的企业十分关键；公共部门信息市场更多的竞争将为英国带来可观的利益；报告建议促使英国公共部门信息得到最大程度的商业性开发利用③。
由此可见，加强对政府信息资源的开发，对推动社会发展和科技进步都起着举足轻重的作用，尤其是对其商业化开发将对推动产业结构调整和扩大社会就业具有重要的现实意义。
1 政府信息商业性再利用的含义与特征
1.1 政府信息商业性再利用的含义
根据欧盟2003年通过的《公共部门信息再利用指令》中的定义：“再利用是指个人或者法人以商业或者非商业目的，不是文档因公共任务而得以产生的原来目的，而对公共部门机构持有的文档的利用。公共部门机构之间文档交换如果纯粹是履行公共任务的不构成再利用。”④欧盟一些文件中所指的“公共部门信息”与本文所讨论的“政府信息”在范围上绝大部分重合，都包括政府机关所拥有和发布的信息。
可见，政府信息的持有者，将政府信息以免费或以适当价格的形式，提供给其他相关实体，这些实体对信息进一步加工整理，即对其进行增值，再提供给广大用户或自己利用，这一过程就可被称为“再利用”。
基于对政府信息再利用含义的认识，政府信息再利用包括商业性再利用和非商业性再利用。笔者认为政府信息商业性再利用是指将政府信息视为一种资源，开发其经济价值，用以发展新的产品或服务，包括对政府信息进行修改、添加或者做其他处理，形成多种类型的政府信息产品(信息内容产品)并通过收费方式提供给有关用户，以充分发挥政府信息的使用价值，满足公众的多样性和个性化的信息需求的过程，推动社会经济发展。
1.2 政府信息商业性再利用的特征
根据上述含义，政府信息商业性再利用具有如下特征：
(1)政府信息商业性再利用的目标是满足公众的个性化信息需求。政府信息不仅具有原始性而且具有通用性，而政府信息商业性再利用则以满足用户的个性化信息需求为基本出发点；在信息服务内容上，它强调的是针对性和个性化；在信息服务原则上，它并不特别强调对所有社会公众的普遍与平等服务，而是在一定程度上体现出差别机会与差别服务，因此，要采取一定的收费形式开展服务。
(2)从理论上讲，政府信息商业性再利用的开发主体可以是政府部门，也可以是政府部门以外的其他实体，也可是政府部门和其他实体联合开发。但从国际社会实践来看，还没有出现只由政府自身单独对政府信息进行商业性开发的例子。
(3)政府信息商业性再利用是以政府信息的再加工、再开发和再利用为基础，体现了一定的知识重组与创新，是对政府信息进行增值的过程。经加工形成的多种不同类型的政府信息资源产品在信息来源范围上，虽以政府信息为基础，但并不限于政府信息，它会吸收并运用大量非政府信息和有关开发服务人员的隐性知识；在信息加工特点上，它不仅有可能会改变政府信息的形式特征，而且有可能会改变政府信息的内容特征，从而初步实现对政府信息的知识重组与知识创新，增加了政府信息的价值。
(4)政府信息商业性再利用的前提是政府信息公开。我国《政府信息公开条例》的制定是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这与政府信息的商业性再利用并不相左。事实上，政府信息公开与政府信息商业性再利用是相互促进，相辅相成的。政府信息公开是政府信息商业性再利用的前提，政府信息商业性再利用获得的收入可以投入到政府信息的采集与生产中，有利于提高政府信息的数量和品质，有利于推动政府信息公开工作的进一步开展。
1.3 增值利用与商业性再利用的区别与联系
一般认为，信息资源的增值利用是指对已掌握的信息作深度的思维加工、改造和重组，使之能产生新的信息，或者说通过思维加工进一步发现信息的社会功能，开拓其在经济社会发展中更加广阔的用途，使信息的潜在力量充分发挥，价值得到体现⑤。
原光、王艺认为政府信息增值利用主要是指政府机构从增进社会公益出发，通过某种手段使信息资源在运动过程中出现效用与价值的增长，使政府信息得到更为广泛和有效的利用⑥。
而周毅认为政府信息增值利用就是由有关主体针对不同用户的信息需求，在对政府信息进行再开发与再利用的基础上，开发多种类型的政府信息资源产品(信息内容产品)并提供给有关用户的过程⑦。
信息增值利用与商业性再利用的联系在于两者均为政府信息在其执行公共任务范围之外的开发使用；区别在于政府信息的增值利用强调的是增加政府信息的社会价值和经济价值，但其提供方式可以是免费的也可以是收费的，比如由图书馆对政府信息进行增值服务，然后免费提供给师生使用。而政府信息商业性再利用必然要对政府信息进行增值，但其却是以盈利为目的的，所以以收费的方式进行提供。两者的具体区别与联系见表1。
2 政府信息商业性再利用的方式
政府信息商业性再利用的方式是指政府信息商业性再利用途径与方法的总称。政府信息商业性再利用的方式决定了政府在政府信息商业性再利用中的角色，会直接影响政府信息商业性再利用的管理与效率。
政府信息商业性再利用是一个较为复杂的课题，政府信息商业性再利用的途径多种多样。结合目前各国的实践，笔者认为，根据政府是否参与政府信息商业性再利用活动以及参与的程度，可以将政府信息商业性再利用方式细分为以下四种：
(1)从政府信息的生产至产品或服务的提供，整个价值链都由政府部门自身完成。部分国家的政府部门自身承担一部分对政府信息进行商业利用的职能，如瑞典气象及水文院在向公众提供免费的气象服务之余，也向私营公司和个人提供付费的商业服务。每年它通过销售信息、预报及咨询服务可获得约1.94亿瑞典克朗的财政收入。
(2)政府部门与私营部门形成伙伴关系，针对政府信息进行商业化开发，为民众提供新的产品或服务。此种情况一般是因为政府信息过于复杂或者是政府信息经济价值的开发需要特定技术。
(3)政府部门与私营部门形成竞争关系，对政府信息进行商业化开发。英国的政府信息商业性再利用主要采用此种模式。
(4)完全由私营部门进行政府信息的增值开发，即由私营企业取得政府信息后，针对该信息进行包装或增值，为消费者提供新的产品或服务，美国大体上是这种模式。
上述四种模式由于政府参与程度的不同，也会带来不同的影响，其利弊分析见表2。
事实上，政府信息商业性开发再利用不应拘泥于某一种模式。每个商业模式的重要性因不同类型的公共信息和国家而不同。在美国，一般是由私营部门通过为原始数据增值而为公众提供信息服务。而在欧洲，政府部门自身可以从事政府信息商业性开发服务活动。除了作为原始信息的供应者外，政府机构也是增值信息产品的生产者和使用者。笔者认为，就我国实际情况而言，我国不适合第一种模式的增值开发，既由政府本身进行商业性再利用，而应重视和推动第二、三、四种的开发模式，尤其是第四种模式的应用，从而形成由政府机关为主导的公益性信息开发服务以及政府机关监控、企业为主导的商业性再利用开发服务并重的多元化开发模式。本文所讨论的政府信息商业性再利用正是以私营企业为主导的政府信息商业性开发活动，即上述模式中的第四种模式。
3 政府信息商业性再利用的流程
3.1 政府信息商业性再利用的价值链
大致上来说，政府信息商业性再利用的价值链包括四个组成要素：数据产生，收集和组织，处理、编辑和包装，市场营销和交付。四个要素构成政府信息生命周期的四个阶段。首先是政府信息的产生，其次是政府信息的收集与储存，第三个阶段是包装以及增值过程，最后一个阶段是行销及提供服务于终端消费者⑧。在上述四个阶段中，前两个阶段一般由政府信息持有者完成，第三和第四个阶段则由再利用者完成。
政府信息商业性再利用的价值链的第一个元素是数据本身的创建或收集(例如实际测量的气象数据)。在这个阶段的政府信息，可以定性为原始信息，这些信息的产生和收集主要是政府机构为履行其公共任务所进行的。随后，第二阶段是在地方或国家层面上创建的信息收集和组织，以创建一个更全面的数据集，并允许集成存储和检索。价值链的第三个元素，包装与增值过程就是由私营再利用者对政府信息进行重组和再加工，从而形成更具针对性和实用性的信息产品，包括数据处理、编辑、重新包装或重新建模，因此，它包含了大量的各种增值活动，这种增值活动取决于最终产品或服务。例如，气象数据可用于制作天气预报为手机用户提供服务。编辑活动，主要包括撰写概要、解释性标注和搜索索引，例如提供全面的法律信息。而随着地理数据的实时添加以及与人口或交通数据等其他信息的组合则会使其价值更高，应用领域更广，比如通过车载导航系统服务提高了驾驶员的安全性。当前，包装与增值过程大多数基于信息和通信技术。例如互联网技术，不仅提供支持方案系统，而且还是政府信息价值增值创造的主要基础。事实上，大部分的再利用活动只启动了一次信息和通信技术的应用。最后的一个元素是市场营销、分销和提供信息产品和服务，包括广告宣传、网站托管和提供电子商务等活动。信息通信技术不仅使这个市场显著增强，他们也改变着一些传统活动，一个重要的例子是政府信息的发布。传统的政府信息主要通过纸质材料进行分发，而互联网通讯工具的使用，已经改变了印刷出版物的重要性。例如，在澳大利亚，所有的法律文书材料都纳入到联邦法律数据库，政府信息越来越多地电子化，而法律出版商也主要通过互联网提供高附加值的产品。
3.2 政府信息商业性再利用的流程图
政府信息商业性再利用的流程所描述的是政府原始信息经过再利用者加工后流向最终消费者的过程。
在上文中已经提到本文讨论的政府信息商业性再利用方式是以私营企业为主导的政府信息商业性开发活动，因此，政府信息商业性再利用流程也是这一途径构建的。结合上面所提到的政府信息商业性再利用价值链模型，政府信息商业性再利用流程如图1所示。整体而言，政府信息商业性再利用流程包括信息输入、信息加工和信息输出三个部分。
图1 政府信息商业性再利用流程
在上述流程中，政府信息从政府信息持有者手中先后流向政府信息商业性再利用者和终端消费者。王是在这个信息流动过程中，通过为政府信息进行增值，创造了经济价值。
流程中第一个活动主体是政府部门。政府部门是信息资源的拥有者，它们在日常的行政运作中为了履行其公共职责创造和收集了大量的信息资源。
流程中第二个活动主体是政府信息商业性再利用者。主要是指向政府部门申请对政府信息进行商业性开发的私营企业。在这一环节中，政府部门是信息的生产者，政府信息商业性再利用者是信息使用的申请者，两者通过一定的许可程序建立起联系。由于各国再利用政策不同，其许可过程和方式也不同。当申请者获取政府信息以后，与信息市场的需求和各行业特点相结合，将原始政府信息加工成具有更高使用价值的信息商品，具体加工的方式有：排序、筛选、过滤、编辑、综合、分析、设计等，加工后的产品形式主要有研究报告、数据库、信息系统、图形图像、影像资料等。成型的信息产品经过政府信息商业性再利用者的营销活动最后流向终端消费者，来满足消费者日常生活、学习、工作、商业等方面的需要。如此往复循环，最终形成一个政府信息不断商业化再利用的产业价值链。
流程的末端是终端消费者，即付费使用政府信息增值产品的用户。
当政府信息流入商业性再利用者手中后，政府部门不再直接参与政府信息的商业性开发活动。但是相关政府机构会在这个过程中履行监管、法律保障体系的建立、绩效评估等职责，以保证整个政府信息商业性再利用活动的良性发展，实现社会和经济目标。
3.3 政府信息商业性再利用的信息流和支付流
政府信息商业化再利用主要由私营企业完成，因此，私营企业作为一个中介在政府信息持有者和最终用户之间经常扮演着重要作用，如图2所示。相应的支付结构通常也是在这种模式下发生的。最终消费者向再利用者或者政府信息持有者支付资金，再利用者向政府信息持有者支付资金，政府信息从政府信息持有者或者再利用者那里流向最终用户。
图2 典型的信息流和支付流
4 政府信息商业性再利用面临的障碍与挑战
尽管政府信息资源拥有较大的经济潜力，而信息通信技术的发展也为其商业性再利用提供了便利性和可能性，但政府信息商业性再利用并不是总能顺利进行。各种障碍因素妨碍了大范围的商业性再利用政府信息，给政府信息商业性再利用活动带来一定的挑战。主要影响因素有：政府部门和再利用者之间的角色定位、管理运作机制及数据质量。
4.1 政府机构与再利用者之间的关系
生产信息的政府机构与进行商业性开发的再利用者之间的沟通与对话对政府信息商业性再利用来说是必要的。传统上，政府信息生产出来仅供内部使用，因此，政府机构往往不允许(甚至不愿意)其他主体访问其内容。同时，对政府信息的潜在经济价值认识有限，进一步抑制了政府信息的有效传播。此外，政府机构不能提供足够多的政府信息，加之再利用活动缺乏透明度，对于许可授权和定价没有统一标准，这些都在一定程度上阻碍了政府信息商业性再利用活动的开展。而对于在国际层面上提供信息服务的企业来说(例如，提供全球天气风险管理)，情况则更糟，因为各国的再利用框架和政府信息访问制度不同，在定价模式、访问权利和许可证安排等方面也是不同的，这些因素在某种程度上阻碍了政府信息的商业性再利用。
4.2 管理运作问题
管理运作问题，尤其是授权与定价问题是政府信息商业性再利用的另一重要障碍。一些政府机构通过许可授权向政府信息商业再利用者收取一定费用，或者增加限制商业性再利用的准入条件，比如通过授权限定再利用者的区域使用范围，这可能会限制政府信息的商业性再利用。再加之缺乏标准的授权方式、交易成本过高、数据分散等因素，对商业性再利用者来说都是不利的因素，影响其商业性开发政府信息资源的积极性。
4.3 数据质量问题
政府机构提供的政府信息在不同程度上存在数据质量问题，这在某种程度上会影响商业性再利用活动。常见的数据质量问题有：(1)政府信息资源缺乏索引和完整的目录，使人们难以知道政府信息有哪些。(2)不知道在哪里可以找到它。(3)数据是不可用的数字形式。(4)数据是分散的。地方政府信息和中央政府信息分散存储，导致难以获取收集整理。(5)数据标准不统一，影响互操作，使得来自不同系统和平台的数据难以整合，从而影响其功能的发挥。因此，高质量的数据对再利用者来说是非常重要的，它将直接影响企业的创新和增值利用活动。
注释：
①European Commission.Commercial Exploitation of Europe's Public Sector Information-Final Report,October 2000.Office for Official Publications of the European Communities.Luxembourg.http://www.epsiplus.net/content/download/23804/314839/version/1/file/media_672+full+report.pdf,2011-05-15
②The Commercial Use of Public Information (CUPI),December 2006,OFT861.http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/consumer_protection/oft861.pdf,2011-05-01
③CUPI.The Commercial Use of Public Information.December 2006,OFT861.http://www.oft.gov.uk/shared_oft/reports/consumer_protection/oft861.pdf,2011-05-01
④Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003:On the Re-use of Public Sector Information.http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/l_345/l_34520031231en00900096.pdf,2011-05-15
⑤邬锦雯．论信息的开发利用．情报学报，2001(3):350－354
⑥原光，王艺．我国政府信息资源增值利用模式的创新．统计与决策，2009(16):70－72
⑦周毅．论政府信息增值服务及其运行机制的创新．图书情报工作，2008(1)39－41
⑧Pira International.Commercial Exploitation of Europe's Public Sector Information.http://ftp.cordis.europa.eu/pub/econtent/docs/2000_1558_en.pdf,2011-05-15
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