完善立法：引导开发区健康发展，本文主要内容关键词为：健康发展论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国改革开放已经进行了二十多年，给人们印象最深、希望最大、谈论最多的要数开发区。今天的开发区已经从沿海走向中西部革命老区，从南海之滨发展到北国之川。人们不会忘记开发区的成长得归功于政策的倾斜。当开发区事业已经进入“第二次创业”的今天，如果仅停留在依靠政策的倾斜之上，恐怕是危险的，必须要注重法律的规制。本文拟从此入手，谈点开发区立法的看法。
一、完善开发区立法的重要性
1.完善立法是开发区经济性质的需要。开发区的经济性质，如从大处着眼，它是和整个国家的经济性质相同的，但严格说来，它和整个国家经济性质不完全相同，即它一开始就具有外向型、开放型和市场型的性质，它总是领先于国家整体经济，这可从其资产性质的比例、人才流动的状况、高新技术的引用上可见一斑，即各种资源的配制基本按市场模式运转。由于市场经济是法制经济已成共识，如若说国家整个经济还不完全是市场经济，那么开发区经济应该是市场经济，尽管是局部的，那么开发区理应走法治经济之路。加强立法、完善立法应是当务之急，而不是仅依靠政策倾斜，更不应老是摸着石头过河。
2.完善立法是开发区经济持续发展的需要。如上所述，开发区红火了二十多年，由于它是新事物的缘故，更主要的是政策的放宽、外资引进的放宽、税收的放宽、用人的放宽等等。但开发区经济毕竟不是政策经济，而是竞争型的、开放型的、市场型的经济。开发区经济一旦脱离了政策的怀抱，对开发区来说就等于断的奶，断了奶不等于就不能活，关键能否获取其它的营养而独立成长。对于开发区来说，这种营养的获取就是加强立法、完善立法。
二、完善开发区立法的捷径之路是法律移植
“法律移植”是指：在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），使之成为本国法律体系的有机组成部分，为本国所用。我国法学界对“法律移植”问题进行了广泛的讨论，对它的可行性已取得初步共识，其理由是：
1.社会发展和法律发展的不平衡性决定了移植的必然性。同一时期不同国家的发展是不平衡的，比较落后的国家或地区为了赶上先进国家，有必要移植先进国家的某些法律，以保障和促进社会的发展。世界法律的发展史已经表明这是落后国家加速发展的必由之路。中国作为发展中国家在移植先进国家法律的时候应以开发区作为试点，深圳的法律移植成功已经是一个很好的说明。
2.市场经济的客观规律和根本特征决定了法律移植的必然性。市场机制是当今统合世界经济的最主要的机制。尽管不同的社会制度下市场经济会有一些不同的特点，但它运行的基本规律是相同的。这就决定了一个国家在构建自己的市场经济法律体系和制定市场经济法律的过程中必须而且有可能吸收和采纳市场经济发达国家的立法经验。中国的开发区经济要想在国际竞争中有一席之地，必然是外向型的、市场型的，当然有理由大胆地移植先进国家的法律制度。
3.法律移植是对外开放的应有内容。在当代，任何一国要发展自己，都必须对外开放。特别象我们这样的经济和文化都比较落后的发展中国家，更有必要实行对外开放。而我国的开发区的外向型性质决定了开发区的立法是法律移植的急先锋。
4.法律移植是法制现代化的必然要求。在当今世界，法律制度之间的差异，不只是方法和技术的差异，也是法的时代精神和价值理念的差异。对于其法律制度仍处于传统型和落后状态的国家来说，要加速法制现代化进程，必须适量移植发达国家的法律，尤其是对于发达国家法律制度中反映市场经济和社会发展共同客观规律和时代规律的法律概念和法律原则，要大胆吸纳。开发区是国家经济发展典型区域，法律制度当然也应当是典型区域——法制现代化的优先培植区域。所以，开发区的立法不能一切从头做起，或者故意另起炉灶，那只能是跟在别人后面爬行。
三、完善开发区立法的初步构思
开发区时下立法的首要任务是在对原有的涉及开发区的法律进行清理的基础上，进行全方位的制度。具体内容应包括如下重要法律：
1.人才法规。国际经济竞争归根到底是人才竞争。从国内外经济技术开发区成功的实践经验证明，一大批既精通科学技术，又善于经营管理的人才，是其高速、高效、健康发展的重要保证。我们应当切实增强“科学技术是第一生产力”的观念，形成尊重知识、尊重人才的良好社会环境。经济技术开发区应当制定各类人才法律法规，稳定、发展人才队伍，把培养、引进、吸收和使用技术人才法制化。在立法中就应当提倡、鼓励一些科研机构、大专院校、大型技术科技人才比较富余的单位，实行人才分流，到经济技术开发区去参加、创办、联办高新技术企业。通过招聘等形式引进各类人才，特别是中青年科技骨干、学有成就的出国留学人员、确有专长的国际人才及海外华人，到经济技术开发区工作。在技术职称品评聘上，除按国家规定进行评聘外，可实行企业内部职称评聘制度。法律还应规定，建立经济技术开发区人才培训基地，有计划地培训各类技术人才，不断提高人才素质。还应当制定国际技术合作与交流的法规，发展与不同社会制度国家和地区、特别是世界发达国家和地区的科学合作与交流，促进经济技术开发区的发展。
2.税务法规。税务是国家凭借经济权力，参与国民经济分配和再分配、取得财政收入的一种重要形式，体现以经济手段引导、调节、鼓励、限制等功能。国家的税收制度总是通过税收立法明确规定的。我国经济技术开发区应进一步加强、完善税收立法，充分发挥税收在国家宏观经济调控和法律调整中的重要作用，保障和促进经济技术开发区的发展。首先应制定完善经济运行机制的税收法规，吸引、利用国际资本，引进先进技术、鼓励或者限制商品的进出口，保障对外经济技术贸易正常开展。同时制定完善调节产业结构方面的税收法规，保障和促进经济技术开发区企业结构调整，特别是高新技术主导企业实行减免税，对区内设立保税仓库、保税工厂等也应作出相应的法律规定。此外，制定完善税收征管法规，保护合法经营，制裁越权减免税、欠税、偷税、抗税等不法行为。
3.金融管理法规。投资是经济发展的基本动力。我国经济技术开发区在第一次创业时期，筹资渠道形式单一，主要依靠企业自身积累，利用外资较少，其它筹资形式也很少。现在是第二次创业时期，应当运用多种金融工具和无形资产，多渠道、多形式地筹集资金。同时，当代国际经济竞争的焦点之一，就是争夺国际资本，如何吸引和利用外资是经济技术开发区发展的一个重要问题。国际投资者主要是重视该地区经济发展环境，特别是法制环境。因此，经济技术开发区应加强和完善金融法规，创造良好的金融环境。法律应明确规定，建立基本市场，大力吸引和利用国际资本；建立健全社会化融资体系，完善多元投资体制，挖掘国内资金潜力，把社会上的大量储蓄转化为投资，运用发行债券、发展股份合作等融资办法，对政策性专项贷款、成立信托投资公司等等均应作法律规定；法律还应规定，加强对主导产业，特别是高新技术产业化主导产业的投入；支持信息咨询、中介服务体系建设，建立健全投资管理网络和投资管理法律制度。
4.高新技术企业法规。在激烈的竞争中，各个国家都在创造自己领先世界的高新技术和产品，去夺取国际市场制高点。我国十分重视和强调经济技术开发区在引进和发展科学技术方面的重要作用，在兴办之始就定名为“经济技术开发区”，并明确规定，开发区的主要目的是开展对外技术合作，引进我国需要的先进技术建成高新技术产业的重要基地，把发展高新技术产业作为主要任务，并置于战略的地位。国际国内实践经验表明，为保证和促进高新技术企业迅速健康发展，必须加强完善高新技术企业立法，走法制化的道路。高新技术企业立法，应以法律的形式明确其性质、法律地位；规定其法律上的权利和义务；保护其所确认的法律地位和所确认的权利和义务关系；管理、调节和监督其各种社会经济关系与活动。同时，对于企业的设立、变更、终止等问题，也应作出具体规定。对我国经济技术开发区的高新技术企业，按照现代企业制度的形式进行管理运营，使其产权明晰化、管理规范化、资源配置合理化，逐步实行股份制，与国际接轨。以法律手段保证高新技术企业有一个良好的社会环境，有序地向更高水平健康发展。
5.管理体制法规。我国经济技术开发区管理体制立法总的指导思想，应当坚持体现法治原则。经济技术开发区立法，应当把开发区视为相对独立的行政区，管理委员会是省、市人民政府的派出机构，应当独立地行使权力，依法行政、管理；管理机构的设置应当坚持目标明确、精简、高效的原则，成为组织、调节和服务的综合管理机构：建立起高层次、权威性和符合国际惯例的管理体系，扩大行政管理机构运行经济杠杆的权限和行政监督制裁权限，为企业的发展，特别是科技企业的发展提供良好的社会经济环境和法律环境。同时，在立法中要正确处理经济技术区管理机构与各有关部门的关系，在充分体现管理委员会相对独立行使权力的同时，要根据法律规定接受上级政府及各有关部门的业务指导和行政监督。一方面体现经济技术开发区是一种新型的经济发展模式，必须以强有力的行政手段，行政相对独立的综合的行政权力，来保证其高速、高效、健康发展；另一方面要体现经济技术开发区与其他有关方面具有密切联系，它不可能孤立地、封闭地运转，必须与其它有关部门分工合作、相互配合，包括工商、税务、财政、金融、海关、商检和公安等机构的联系合作。
收稿时间 2000-02-03