公共财政在社会保障发展中的贡献与作用：浦东案例，本文主要内容关键词为：社会保障论文,公共财政论文,贡献论文,作用论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
总结浦东新区社会保障过去十余年的发展历程，可以发现，浦东社会保障事业的发展大体遵循以下的逻辑：外界压力和内部问题同时加剧，促使旧的社会保障体系被动改革；改革初期的震荡催生了与新环境相适应的、新的体制；之后，改革朝“精细化”方向发展，并从“被动”中解脱出来，主动地谋求组织创新和制度创新。浦东新区社会保障的发展模式也因此可以简略地概括为“挑战—适应—创新”三步曲。
经过十余年的持续努力，浦东新区初步形成了较完整的、具有一定地方特点的社会保障体系。促成这一转变，新区财政发挥了重大、核心的作用。
1 浦东社会发展进程中面临社会保障需求的“超常”压力
1.1 社会稳定是浦东开发开放必备的前置条件
根据发展经济学的一般理论：经济发展，尤其当在初始阶段，不可避免地会有一个推动收入差距扩大的效应；之后，当经济发展进入成熟期，收入差距会逐渐稳定、缩小[1]。从这个意义上讲，浦东新区过去十多年持续的“高速”发展，也同时伴随着不稳定因素的“飞速”积累和壮大。稳定压倒一切，社会稳定是浦东开发开放必备的前置条件，社会保障改革对浦东社会经济稳定、有序的发展起保驾护航的作用。
1.2 低水平发展基础、高标准发展定位和跨越式发展格局
开发开放前，浦东与上海其他城区相比较，发展相对落后。根据党中央的部署，上海要成为带动中国经济腾飞的“龙头”，上海的“龙头”建设重心在浦东。要在短时间内，把浦东从一个落后、“半农村”的城区建设成为现代化、外向型城区[2]：这一特殊性，使浦东的社会保障难以照搬国内其他地区的改革经验，客观上迫使新区必须探索推进社会保障改革的新途径和新办法，要在建设一流现代化城市的同时，打造一流的社会保障系统。
1.3 快速城市化进程与人口大量导入
资本、技术大量涌入浦东的同时，浦东也成为全国、甚至全世界人才的热土；受城市扩张和房地产拉动双重力量的作用，浦东常住人口规模迅速膨胀，直接导致了对社会保障服务的需求急剧放大，给基础薄弱、尚在建设中的社会保障系统带来极大压力。
1.4 迅速发展导致居民的期望升值
改革促进发展的同时，也一定会带来利益的重新调整。如何处理受改革冲击大、利益暂时有“损失”者与改革冲击小、“得益”人群间的矛盾；如何在不影响效率的前提下，最大程度地满足所有人共享改革成果的发展目标，为改革和开发开放赢得人民群众最大的支持；如何“填平”居民期望与现实之间的落差，并将这种“落差”转变为人民群众支持、参与社会保障事业改革的动力，是浦东的建设者们时止今日依旧需要探索的重大课题。
2 财政在社会保障方面的投入分析
自新区建立以来，社会保障支出逐年增加，从1993年的4779万元上升到2000年的84178万元；社会保障支出占财政支出的比重逐年增加，由1993年的5%稳步上升至2000年的12.8%，增长一倍多。到1999年，财政安排用于社会保障的资金共计约23.6亿元（注：本文所用的数据分析资料，均来自于浦东新区财政局年度统计资料（1993～2000年），并经过了整理分析。）。
新区财政安排的社会保障资金主要包括两大类：
一是行政事业单位的社会保障资金，主要包括医疗保险费、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位经费和各类事业单位社会保障费等四部分。
1993-1999年，新区财政安排社会保障支出23亿元，其中行政事业单位社会保障支出约18亿，占总支出的比重约为78%；1994年与1999年相比较，行政事业单位经费占支出总量的比重由48%下降到39%；事业单位的社会保障经费有了显著的增加，1999年占社会保障财政支出的比重达到25%。
公费医疗经费（从2000年3月19日医疗保险取代了公费医疗制度）自1993年以来每年以绝对值1000万元的数额增加，增幅达32%。享受公费医疗的人数从1993年的37240人增加到57182人，增长了50%。人均医疗费支出从1993年人均588元，上升到1999年的1942元，增长近3倍。
图1 1993年—2000年浦东新区社会保障支出及占财政支出的百分比
二是困难企业及社会特困人员的社会保障资金。1994年，经浦东新区管委会批准，新区财政设立“安民帮困”基金，纳入每年新区的财政预算，由财政安排资金，实行财政专户储存。1994年至1999年，新区财政预算安排的“安民帮困”基金总计达2.79亿元，实际支出金额约为2.44亿元；1994年—1999年，预算安排的“安民帮困”基金年均增幅达到19.3%，实际支出金额年均增长51.6%。
2000年新区建立了“企业转制”基金，重点帮助解决企业转制过程中困难企业职工的生活和社会保障。从2000年至2001年，新区财政预算安排“企业转制”基金总计达0.75亿元，实际支出金额为0.37亿元。
抚恤和社会福利救济费主要用于民政对象的救济和民政事业单位的开支，1996年起该项目支出大幅上升；1993年至1999年，抚恤和社会福利救济支出2.5亿，对企业帮困和“再就业”的支出年均增长53%，社会救助支出年均增长45%。从1996年开始，财政每年安排一定的资金建立农村扶贫救济基金；1997年集中对镇管18所集体敬老院进行维修和改善。从1999年起，新区财政将城镇居民最低生活保障支出纳入单列安排，财政支持的社会保障覆盖面逐年扩大，支出形式呈多样化特征，支出结构也得到优化。
3 社会保障发展进程中的财政角色与作用演进
我国现阶段的社会保障改革实质上是整个社会经济体系由计划经济向市场经济转变的一个组成部分。因此，社会保障改革及其成本在很大程度上受制于社保体系之外的其他系统改革的进展状况。财政作为社会保障的核心组织者和保障资金最重要的提供者，政府财政高效、有力与否，关系社会保障事业改革的成败。
浦东社会保障的基本构架，包括一些社会保障项目具体的操作流程，和上海、全国是一致的[3]，但浦东有自己的特点。浦东在社会保障改革方面的自主创新，大体可分为三个阶段：第一阶段是在国家、上海统一的社会保障方案出台以前。这一阶段，新区主要根据自身财力，针对改革、发展过程中的突出矛盾，在财政的支持下，适时推出了一整套、合乎新区实际情况、特点的社会保障地方性举措，政策重心主要是围绕困难企业和困难企业职工的生活。如设立“企业转制”基金帮助解决困难企业职工的社会保障，设立“安民帮困”基金解决城镇居民的最低生活保障，以及征地农民安置与社会保障等。这一时期浦东形成的许多做法，后来被推广到上海乃至全国；第二阶段，随着国家和上海统一的社会保障改革方案出台，浦东在加快形成社会保障基本形态的同时，投入大量资源用于优化社会保障的运营环境。时间上，浦东在这一阶段恰好处于形态开发基本结束，向功能开发转变这样一个过程。新区财政安排巨资建设了一批高水准的文化、体育、卫生、教育设施，在此过程中，浦东还吸纳了一大批与社会保障服务相关的专业人才。以卫生为例，如果不是当时兴建、引进了若干家高水平医院，浦东的医疗保险属地化改革绝不会如现在这般顺利；同样，如果没有财政安排专项资金用于改善新区的养老设施，浦东的机构养老相信不会如今天这般发达；随着社会保障体系的形态基本培育完毕，大规模、高强度的硬件建设完成，浦东的社会保障改革进入了新的（第三个阶段）阶段。在这一阶段，政府应以建设公共财政为突破口，以社会公正为目标，培育市场、尤其是社会力量介入社会保障体系，政府、市场、社会三股力量形成合力，彻底扭转政府目前在社会保障事业上“包揽”一切的局面。
表1 浦东新区财政社会保障资金投入方向（单位：万元）
3.1 推进以改革配套为目标的社会保障制度建立
浦东新区自主的社会保障改革发端于挽救新区内处境不断恶化的国有企业。一大批区属企业经营困难不仅影响新区的经济发展，也危及新区的社会稳定。这一阶段，新区财政积极介入企业的改制工作，在企业改制方案的制定、协助上报审批等环节发挥重要作用。新区财政会同有关部门全过程参与“协保”、富余人员解除劳动关系、老协保人员补缴社会保险费等方案的设计和资金的预测工作，及时拨付资金，确保了新区协保职工分流工作的顺利实施，切实减轻了企业的负担。并设立“企业转制基金”，支持企业的改革，扶持困难企业渡过难关。从而推进了浦东新区以改革配套为目标，以社会统筹为核心的初级社会保障制度的建立[4]。
3.2 推进以社会稳定为目标的社会保障制度建设与发展
政治稳定、社会安定是经济建设的基础。在这方面，浦东财政充分发挥收入再分配职能，切实完成两个“确保”：即确保国有企业下岗职工基本生活、企业离退休人员养老金的按时足额发放，实现优抚对象抚恤补助的全员覆盖。截至1999年底，新区救助各种社会救助对象6151156人次，救助金额达3500万元；确保各类社会救助对象生活费准时发放，切实保障弱势群体的生活，并合理安排资金，支持新区工会、妇联等机构的帮困救助工作。2001年，新区财政共安排企业帮困资金1.27亿元。
3.3 推进以社会公正为目标的社会保障现代化
社会保险覆盖面进一步扩大，保险的险种和层次更加完善。开辟了多头参保、按小时参保的渠道，基本上实现了对本区城镇范围所有从业人员的人员及其各种就业状态的全面覆盖；农村社会养老的覆盖面也有所扩大，管理水平有所提高；2001年新区企业医疗费清欠工作在全市率先完成，新医保政策正式启动，是新区社会保障体系步入现代化的一件大事。改革以后的社保体系，区财政的功能定位基本得到明晰：社会保险涵盖的养老保险、医疗保险和失业保险由上海市“拉条”统一管理。新区财政将重点转移到对社会保障系统最为薄弱的环节——社会救助进行投入。在进一步完善城镇居民最低生活保障和医疗救助制度的基础上，社会救助制度逐步向农村延伸。促进了以保障分层为标志，以社会公正为目标的社会保障现代化。
4 社会保障财政投入的最优化选择策略
社会保障是一项复杂的社会系统工程，深刻理解和把握财政在社会保障建设的地位和作用，是发挥财政功效的重要基础。在实践探索中，新区财政逐步形成了“财政是工具，保障是事业，民众是主体”的三维结构的理论指导框架。财政对社会保障的投入与支持的效用取决于新区的社会保障事业是否得到发展；而社会保障发展成效则取决于新区的居民是否普遍得到实惠，居民社会保障的可及性和公正性是否有进一步提高，新区居民的社会福利水平是否有进一步提高。并形成了社会保障财政投入的三大最优化选择策略，即以社会效益和社会福利最大化为目标的竞争性分配与优先策略，促进社会保障制度现代化的逐步优化策略和短期应急目标、重点目标与长期发展战略目标的均衡策略。
4.1 以社会效益和社会福利最大化为目标的竞争性分配与优先策略
新区明确了财政在现阶段社会保障发展中的核心地位。只有财政有条件、有可能在宏观上把握“社会效益”、“社会福利”，并依照最大化原则，分配社会保障资源。财政要从源头上影响社会保障资金的使用效率，对社会保障体系的终极运营效果起基础性作用。
在向贫困群体提供生活救助方面，浦东一方面沿“末端治理”的思路，新区财政根据国家和上海的有关规定，积极安排资金支持了一系列面向贫困群体的社保项目；另一方面，新区突出扶贫要从源头抓起，财政出台专门政策、投入大量资金用于优化“改制”企业的内外部环境，实行“公益性劳动岗位”财政补贴，以及“4050”工程的财政支持，推动新区的再就业工程等，谋求传统的被动“扶贫”向积极的主动“帮困”转变。浦东财政对两类（末端治理型和源头管理型）社保项目的支持力度始终以“社会福利”、“社会效益”的最大化为准绳，根据社会经济发展的具体矛盾，给予综合性安排。
4.2 促进社会保障制度现代化的逐步优化策略
“渐进式”改革模式是中国特色的改革模式，是中国社会经济改革成功的重要经验之一。改革的成功依赖三方面，即完备的改革方案，相应的改革环境和条件，以及改革所需的社会稳定存量。一个理论上十分完备的改革，超越现实或缺乏相应的改革环境或引起社会震荡风险过大，都可能归于失败。传统保障体系与现代化保障制度之间不存在天然的鸿沟。从这个意义上讲，社会保障改革必须坚持逐步优化的原则。“逐步优化”就是在“改革中发展，在发展中完善”。在新的社保体系尚未完善之前，对某些计划经济遗留下、过渡期发展起来的社保项目，财政在继续给予支持的同时，财政更注重对符合未来的发展方向的社保项目的支持。
浦东对征地农民社会保障的管理正是基于这一改革思路。“老人老办法，新人新办法”不仅解决了征地农民这一特殊群体的社保系统可持续发展的问题，同时，保障了农民的利益，为开发开放初期浦东经济的高速发展创造了条件。
4.3 短期应急目标、重点目标与长期发展战略目标的均衡策略
均衡策略直接和最大的威胁来自于部门利益的“割裂”，各个部门都争先“开口子”，上项目，造成财政资金不足、短期应急目标层出不穷、重点目标只好“蜻蜓点水”、长期发展目标“无暇兼顾”，成为一种恶性循环。
以浦东老年人保障为例，新区财政在支持浦东老年人口社会保障系统的长期建设的同时，关注热点矛盾和突出问题。提出要在长期发展目标之下，不同的发展阶段，社会保障发展要有应急目标和重点的阶段性目标，在一定的时间节点上，长期发展战略目标、重点目标和短期应急目标要协调一致。90年代后期，新区财政以实施福利型养老机构财政补贴和建设一批高质量的养老机构为抓手，并将其作为阶段性重点目标和应急目标，为新区的老年工作打开了局面。
5 财政投入对社会保障事业贡献的总体评价
浦东新区财政通过会同有关部门研究建立和完善了社会保障缴费制度，充分发挥财政作为社会保障资金主渠道的作用；参与研究制定科学合理的社会保障支付标准、水平，保证了社会保障对象的养老、失业和医疗需要，同时确保社会保障资金帐户的平衡；根据公共财政理论，积极提高了社会保障支出占整个财政预算的比重等措施，对新区社会保障发展作出了重要贡献。
5.1 满足了浦东新区社会发展进程中社会保障的“超常需求”
浦东的社会保障改革是“超常需求”的压力下进行的。从近期看，浦东面临紧迫的下岗失业考验，以及大量人口导入而引起的保障需求急剧放大；从长期看，浦东老龄化加速发展带来的社会保障压力，同样非常之严峻。从这个意义上讲，浦东在多重压力下，能保持社会稳定、经济发展、人民生活安定、社会保障改革顺利推进，与财政对社会保障事业高效、有力的支持密不可分。
5.2 促进浦东新区社会保障制度的现代化
目前浦东已建立起比较完善的社会保障体系：制定了与经济发展水平以及各方面承受能力相适应的社会保障标准；初步实现了社会保障对象管理和服务的社会化；一个独立于企事业单位之外的、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的社会保障体系已基本建设完成。
5.3 培育了社会保障社会参与的基本形态
在新区财政的大力协助下，浦东社会保障事业社会参与的模式已初现雏形：参与社会保障工作的部门目前包括社保中心、医保中心、失业保障部门、民政部门、在就业中心、工会、残联、妇联、城工委、团工委和老龄委等；此外，浦东目前设有社会保障基金90多个，这些基金在充分动员社会各方面力量，参与社会救助方面，已显示出独特的优势。