对中国城镇养老金制度目标模式的讨论，本文主要内容关键词为：养老金论文,中国论文,城镇论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国养老金制度的改革
中国过去的城镇职工养老金制度建立在现收现付企业养老基础上，使不同企业的养老负担畸轻畸重，阻碍了现代企业制度的建立和市场经济的发展，而且现收现付制度在人口老化的冲击下，面临日益严重的财务问题。因此，中国从20世纪80年代起对养老金制度实施改革试点，90年代明确了建立社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三层次结构的养老金制度，其中，社会基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的模式，由企业和职工个人共同缴费融资，强制实施。社会统筹负担旧制度下承诺的退休金的兑付，个人账户在新制度下建立基金积累，为新职工提供高于社会最低生活收入的养老金。企业补充养老保险在企业自愿的原则下，由企业或企业和职工缴费建立个人账户，个人储蓄性保险是个人自愿保险，通过购买商业保险公司的年金保险，或通过银行储蓄和其他投资方式实现。这一制度的设计目标是把养老职能从企业中分离出来，并建立一定的基金积累，应付未来人口老化对制度财务的冲击，同时，通过多层次结构，减轻政府的养老负担，并满足不同收入阶层的养老需要。1997年7 月国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求全国城镇职工基本养老保险从形式上统一起来。但在现行制度中，并没有明确过去制度积累债务的责任和补偿方式，也没有明确社会统筹基金与个人账户基金的界限，而是把他们放置在一起，因而，当社会统筹基金不能满足养老金支付时，必然采用占用个人账户基金的办法补充，使个人账户基金被逐步掏空成为空账，政府过去在养老金方面的承诺也通过个人账户空账的办法转嫁给了职工。个人账户预先承诺名义记账利率，实质仍然是现收现付制度，而企业补充保险和个人自愿储蓄性保险两个层次在全国范围内只占极少数，没起到养老保险支柱的作用，因而可以说中国城镇职工的养老保险是隐新在多支柱模式背后的由国家管理强制执行的现收现付待遇预定制度，与中国旧的养老金制度相比，除了变企业自筹经费的企业养老为城镇范围的社会统筹，及强制个人从工资中缴费外，在融资方式和给付方式上没有实质的改革。相反，由于覆盖范围的扩大，个人账户的空账和严格的投资限制使政府正在积累着大量的未来偿付责任，而在日益人口老化的形式下，未来年轻人相对缩减，很难再承担起国家在养老金上的欠债，从而制度必然陷入财政困境，成为社会经济稳定发展的巨大障碍。因而，中国养老金制度仍然需要从根本上进行改革。
二、未来养老金制度的架构
养老金制度的目标是为老年人提供基本生活保障和一定的收入替代，并有利于促进经济发展和社会公平。这可以通过人们在生命周期合理地安排储蓄实现，但不同收入阶层人们的储蓄能力存在很大差异，低收入阶层可能没有储蓄能力或储蓄不足，为促进社会公平，使所有老年人都能得到基本生活保障，政府有必要实施收入再分配。同时，为分散老年长寿风险和社会经济发展带来的收入水平波动风险，建立保险制度是必要的。因此，养老金制度需要同时具备储蓄、再分配和保险三大功能。同时兼备这三种功能的养老金制度必须是一个多层次的制度，这一点已达成共识，中国和世界各国养老金制度正普遍地向多层次方向发展。
从制度框架上看，中国养老金制度的目标模式应该是一个由政府主办的基本养老保险、强制的职业养老金计划和个人自愿储蓄性保险三个层次的组合。政府主办的基本养老保险由政府直接管理，通过在全社会范围内的收入再分配为老年职工提供基本生活保障。其融资方式应该是现收现付的，因为过去制度大量的隐形债务需要基金填补，在短期内，还不具备采取基金积累的经济基础。为了保证一定的待遇水平，养老年应该采取待遇预定方式，由政府对有权利享受养老金的职工承诺一定的退休后给付，养老基金给付不足的风险由政府承担。为了避免这部分养老基金的挪用和滥用，政府应该成立独立的管理部门，目前已成立的劳动与社会保障部应设专门机构管理国家基本养老保险。国家通过收缴税费的方式融资，以固定数额或社会平均工资的一定比例规定待遇，使收入从在职者向退休者再分配，从高收入阶层向低收入阶层再分配，其替代率目标是为老年人提供基本生活保障。但老年人的基本生活水平是一个随着社会经济发展而发展的数量指标，很难有一个普遍适用的固定不变的标准。如果以中国统计年鉴提供的不同行业职工人数和平均工资进行分类，设低、高收入职工各占职工总数的1／6，中等收入职工占4／6，这时，高、中、低收入的比例大约为1∶1。5∶2以低收入阶层收入的50%为基本生活标准时，以中等收入衡量的替代率为33%。在日益人口老化压力和市场经济发展对建设资金的迫切要求下，国家直接管理的现收现付基本养老保险不应成为养老多制度的主体。因此，从长远目标上看，国家基本养老保险的替代率不应过高，我们在这里取值为35%。国家基本养老保险通过收入再分配体现了社会公平，也有利于社会缓解老年贫困。
职业养老金计划是养老金制度的第二层次，在第一层次较低的替代率目标下，职业养老金计划应由国家立法管制，可以通过在税收方面的优惠和惩罚，以及法律手段强制执行。为了增加国民储蓄，促进储蓄向投资的转化，提高投资的回报率，并适应市场经济下劳动力流动的特点，职业养老金计划应该采取缴费预定方式和分散化管理。在法律规定的缴费标准下，企业和个人在职期间的缴费计入个人账户，个人账户基金在参加者达到一定年龄前不能自由使用。个人账户基金由独立的私营投资公司投资管理，在市场竞争下，分散的投资管理获得最大的投资回报率，企业作为一个整体有权选择投资公司。为了保证一定的投资收益，避免冒险性投资，国家法律要对投资做出严格的规定。为了使个人账户基金得到稳定的增殖，在基金投资回报率上也要有相应的保证，可以通过最低投资回报担保，并利用各种再保险形式分散风险，保护职工的利益。个人胀户的投资收益要定期计入账户，基金管理者要定期公布基金的投资状况和管理费用等。对于个体经营者，国家应该鼓励投资公司或保险公司建立相应的储蓄性保险计划。这一层次的养老金计划根据不同参加企业的性质可以采取不同的具体方式，但在给付方式上最终应该采取年金的方式，最简单的实现方式是购买年金保险，年金保险使收入在不同寿命人群中分散，同时也为中国保险业提供了巨大的需求，有利于保险业的发展。职业养老金计划采取强制缴费的个人账户制，对于形成储蓄积累基金，促进基金的发展具有重要作用。根据生命周期的收支分流75%的总收入替代率基本能够满足老年人相对于在职期间不降低的生活需求。这样，第二层次的目标替代率设计为40%。
第三个层次是自愿的个人储蓄积累计划。它是为满足在养老金和家庭内部收入转移方面有更高要求的个人而设立的，由于它是一种纯粹个人层次上的养老金计划，政府只需在相应的保险和储蓄政策方面给予一定的鼓励，而不需要直接进行管制。实际中可以通过银行、保险公司和其他专门投资公司进行投资管理，个人自愿储蓄、购买保险和进行其他投资，也可以根据需要随时变现使用。这一层次为满足个人不同生命周期的消费安排提供了储蓄工具，具有保险的功能。三层次结合的养老保险制度，在不同的层面上分别促进了社会公平和经济发展。同时从过去的待遇预定计划转化为第一层次的待遇预定和第二层次的缴费预定方式，避免了由于现在慷慨的养老金承诺产生的将来偿付责任，使国家将来在养老金上的责任减轻。
三、制度的激费率
国家基本养老保险采取现收现付筹资模式，其缴费率由制度覆盖人口抚养比和养老金替代率决定。根据世界银行对中国养老保险制度覆盖人口的预测结果（注：世界银行（1996）中国退休金体制改革，北京，1996。），在社会平均工资35%的目标替代率下，可以估计出在完全现收现付下每年需要的缴费率，见表1。
表1 基本养老保险满足社会平均工资35%的替代率所需的缴费率
年份
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
缴费率 8.2 7.6 7.1 7.6 8.2 9.5 11.6 14.8 17.5 18.3 16.5
由于制度规定的覆盖范围逐步扩大，以此估计的制度内人口抚养比在开始的一、二十年有所降低，从而现收现付下所需的缴费率出现下降的趋势，以后，随着制度人口的老化，缴费率迅速上升。在2045年缴费率超过18%，以后又有所下降。
为了避免缴费率上升给经济发展带来的不利影响，需要在长期内平滑缴费率，在人口抚养比较低的时期，建立一定的储蓄积累，为将来人口老化时使用。长期平滑的缴费率也就是长期精算平衡的缴费率，它是满足长期综合成本率等于长期综合收入率的缴费率，如果以2050年为测算终点，2000年为测算起点，并且不考虑期初基金积累和期末基金目标，仍以世界银行对制度覆盖人口的预测结果（注：世界银行（1996）中国退休金体制改革，北京，1996），可以估计出在不同预定利率和工资增长率下长期精算平衡的缴费率，见表2。
表2 在不同预定利率和工增长率下50年长期精算平衡的缴费率预定利率(%)
2 3 4 5 6 7
工资增长率%
2 11.9
11.4
10.9
10.4
10.0
9.6
3 12.4
11.9
11.4
10.9
10.4
10.0
4 13.0
12.4
11.9
11.4
10.9
10.4
5 13.5
13.0
12.4
11.9
11.4
10.9
6 14.0
13.5
13.0
12.4
11.9
11.4
7 14.4
14.0
13.5
13.0
12.4
11.9
随着预定利率的提高，所需的缴费率降低，而随着工资增长率的提高，需要的缴费率提高，利率和工资增长率对长期精算平衡缴费率的影响呈对角线规律，当利率和工资增长率相等时，所需的缴费率为11.9%。
为了实现个人账户提供40%的最后工资替代率，假设职工平均在20岁参加工作并加入个人账户养老保险，工资年增长率平均为4%， 退休年龄从60岁逐步提高到65岁，个人账户投资回报率在3%～7%之间，年金系数以3%的利率和《全国城镇从业人口生命表1989－1990》提供的死亡率数据计算，在此假设下为实现40%目标替代率所需的缴费率见表3。
表3 不同利率和退休年龄下提供最后工资40%代率所需的缴费率(%)
年龄3% 4% 5% 6%
60岁15 12 10 8 7
65岁11 9 7 6 4
可见，缴费率随着退休年龄和投资回报率的提高而降低。如果工作增长率和退休后购买年金的预定利率变动，结果会有所变化。假设个人账户的投资利率为4%，退休年龄分别为60岁和75岁， 不同的工作增长率和退休后年金预定利率下所需的缴费率见表4。可见， 为满足一定的替代率所需的个人账户缴费率随着工资增长率的提高而提高，随着退休年金的预定利率的提高而降低，而提高退休年龄将大大降低缴费率。这一分析结果也反映了个人账户方式的风险，因为即使在一定的退休前个人账户累积额下，退休后能够得到的年金水平也因退休时购买年金的利率变动而不同。当个人账户积累基金转化为年金的一定利率较高时，为实现一定的替代率所需的缴费率降低。
表4 在不同工资增长和退休年金预定利率下所需的缴费率
工资增长率60岁65岁
年金预定利率 年金预定利率
3% 4% 5% 6%
3%4%5%6%
3% 10 9 8 87 6 6 6
4% 12 11 10 109 8 8 7
5% 14 13 12 121010 9 9
6% 17 16 15 141312 11 11
从理论上看，工资增长率不应高于国民经济增长率，如果设个人账户累积利率在长期内与国民经济增长率一致，为4%， 工资增长率比个人账户利率低1个百分点，为3%，年金的预定利率为3%，职工60 岁退休时，满足40%最后工资替代率所需的缴费率为12%。同时，在工资增长率和基金累积利率相等时，第一层次的缴费率约为12%。因此，为满足上述目标模式第一层次和第二层次的给付目标，个人和企业的缴费率总和为24%。如果个人和企业的缴费率相同，个人和企业需要各缴付工资的12%。考虑到与中国旧的养老金制度的衔接，个人缴费率至少在短期不应过高，以后配合工资改革，个人缴费率可以逐步提高，在我们的设计目标中，企业仍然承担着国家基本养老保险缴费的主要部分，这里设定第一层次中企业缴费为10%，个人缴费为2%第二层次中，企业和个人各缴6%。
为了实现这一目标模式，首先需要扩大养老保险的覆盖面，我们在前面测算缴费率时。采用了覆盖范围扩大到所有城镇职工的口径，同时，在社会基本养老保险中，需要建立基金积累并进行适当的投资，获得不低于工资增长率的回报，个人账户基金的投资回报率不低于4%。 这里的测算，没有考虑管理费用支出因素，实践中，社会基本养老保险的管理费用可以由国家一般行政管理费开支，职业养老金计划的管理费用可以通过提高投资回报率实现。
四、从现实到目标的过程
中国现行的城镇职工基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的方式，企业缴费限制在工资总额的20%以内，个人缴费目标规定为个人工资的8%，个人账户的记账比例为工资的11%、 在本文提出的目标模式中，基本养老保险的企业缴费为10%，个人缴费为2%， 职业养老金计划中企业和个人分别缴费6%，从结构上看， 现行养老保险制度个人账户个人缴费的8%中，6%可以直接转换为目标模式个人账户个人缴费部分，2%转化为目标模式第一层次的个人缴费部分， 现行制度个人账户企业缴费的3%和社会统筹基金的3%转到目标模式第二层次的企业部分，社会统筹剩余的14%缴费中，10%转为目标模式第一支柱的企业缴费，其余部分可以用于制度转轨。
从现行养老金制度过渡到目标模式，关键的问题是把现行制度第一层次的社会统筹与个人账户相分离，而分离的关键是有相应的资金资助制度转轨。从现收现付制度过渡到现收现付和实贴积累的个人账户两个层次，由于已退休的“老人”和在旧制度下已有一定工龄的“中人”并没有在过去建立实账积累的个人账户，但却积累了将来得到养老金的权利，制度转轨后，需要继续兑现他们的既得权利，这需要新制度除了为“新人”和‘中人”建立个人账户外，还需要支付“老人”的养老金和对“中人”过去无账户工作期间进行补偿，对旧制度积累债务的偿还构成了制度的转轨费用。解决转轨费用的来源，成为制度转轨过渡时期的关键问题。
从现行制度向目标模式过渡，过渡费用就是目标模式提供的给付水平与现行制度对“老人”给付水平的差距所需的费用，以及个人账户不足提供“中人”40%最后工资替代率所需的费用，我们分别称为“老人”过渡费用和“中人”过渡费用。根据对不同时期“老人”退休人数和“老人”平均退休前工资的估计，可以估计出“老人”过渡费用。根据对不同时期“中人”个人账户累积额及其提供的替代率的估计，可以估计出“中人”过渡费用。由于篇幅所限，这里略去具体的估计方法和过程，直接给出过渡费用的估计结果。见表5。
表5 过滤费用及两种方案下的资金缺口（单位：百亿元）
年份过渡费用 增加7%企业缴费
年份老人中人合计缴费额 资金缺口 累积缺口
2000
10.666.4517.12 7.309.8232.22
20104.47
17.9322.4015.436.97
156.67
20200.71
26.4127.1125.301.82
297.07
2030
23.2823.2835.72 -12.44
396.46
2040 43.46 -43.46
221.84
2050 55.12 -55.12 -263.11
旧制度下的“老人”在死亡率的作用下逐步减少，并在2030年后消失，使“老人”的转轨费用逐年减少。而“中人”将在新制度下逐步进入退休年龄，随着“中人”退休人数的增加“中人”转轨费用增加，而随着“中人”个人账户提供的年金水平的增加，需要添补的费用减少，到2040年，“中人”个人账户能够完全提供40%的目标养老金替代率，不再需要补充资金。
从现行制度到目标模式过渡，不同的基金填补方式的选择产生了不同的过渡方案，如果我们有足够的国力，能够在转轨时一次性兑现“老人”将来的养老金和“中人”既得养老金，将立即完成向目标模式的转换，但中国的养老金债务水平和经济发展状况不允许采取这种方式。由于养老金是在职工生存期内逐步发放的，这为养老金债务的兑现赢得了时间，我们可以在社会经济长期发展的总体规划下确定每年的过渡成本，从而确定过渡期和过渡方案。比如，如果企业缴费提高到23%，其中10%用于目标模式的基本养老保险，6%用于个人账户缴费，7%用于资助转轨，此时，虽然制度在2030年前仍然存在资金缺口，但到2050年制度的债务完全偿请，在长期内实现了收支平衡见表5。
在实践中，根据每年资金的注入方式和数额，过渡方案可以有多种选择，注入资金的方式可以是一次性转移国有资产，也可以通过扩大覆盖面，使更多的人参加保险并缴费，以及提高缴费率等实现，还可以通过政府增加财政收入或减少在其他方面的财政支出资助制度轨。在测算中使用的预定利率水平、制度规定的退休年龄、由经济发展水平决定的工资增长率水平等，对过渡方案的财务收支也会产生影响，上面的两种过渡方案及其财务收支分析只是多种选择中的一种。
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