事实与价值的融合——公共行政伦理学探源，本文主要内容关键词为：伦理学论文,事实论文,价值论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政管理属于决策和执行的“事实领域”，伦理学属于“价值领域”。在西方的理论传统中，这是两个长期割裂的领域，各自拥有不同的实践范围与思维方式。进入20世纪，西方理论界出现形式主义思潮，公共行政领域也出现反传统趋势，行政活动被归入科学的事实领域。公共行政学产生之时，正值以科学方法取代价值研究的时期，传统规范伦理学被排斥在科学管理的大门之外。但是，不管学者们的意愿如何，也不管实践者是否承认价值方式在管理中的作用，事实上，行政管理离不开人，行政活动蕴涵着伦理的目的与方式。管理与伦理、事实与价值，一直是彼此伴生和互动的两个方面，公共行政伦理学作为一门交叉学科，正是这两个领域沟通与融合的结果。
一、“事实”与“价值”的早期结合
从公共行政学产生之时起，行政伦理的价值问题就受到密切关注，学者们关注效率与公平、责任与平等，就足以说明事实与价值一直并存于行政实践与行政理论研究中。不妨以几个标志性的概念为线索，探寻两者早期结合的过程。
其一，“效率”与“公正”。效率与公正是公共行政活动的两种核心价值。威尔逊于1887年发表《行政学研究》时，就提出效率是一个好政府的特征，主张发展和完善行政科学的方法，以便实现政府行为的高效率。针对当时有些人注重行政活动中的道德教育，他认为，这种道德教育是培育个体道德行为的方式，但不适用于公共事务中的道德行为。相反，只要对政治权威和政府机构的自由裁量权进行有效限制，就可以很好地保障政府的行政效率。在他的判断中，私人领域与公共领域、作为科学的行政管理与作为价值的行政伦理是不可沟通的，公共行政人员的私德与公德之间存在着不可逾越的障碍。
但是，威尔逊并没有意识到，他把“效率”作为政府行为的最高标准，其实不自觉地提出了一种伦理价值标准。他关注提高政府效率的技术手段，重视对政府管理的“经验事实”研究，其背后蕴涵着某种价值追求，在他“科学化的”行政思想中不乏伦理的意蕴，只是主观上不是有意为之而已。这说明，价值问题不以人们的主观偏好为转移，它始终与人类行为并存，依附于人类行为的目的中。威尔逊的研究兴趣不在价值领域，并不等于他的思考完全是非价值的或中立性的。
也有学者是以伦理视角为起点进行行政研究的，如伊顿在1880年对英国市政服务的研究。他把市政服务改革作为一项基本的伦理活动，认为“长期以来人们致力于形成某种公共权威，并为此做了大量的工作”，正是这种“制造”公共权威的行为，败坏和麻木了英国人对道德伦理的知觉能力，使伦理改革变得十分艰难。伊顿注意到“由一个腐败而专断的皇帝”委任政府机构成员，向按品德与能力委派政府机构成员的转变，这样的转变正朝着公正和自由迈进，并且提出，市政服务不仅仅是一项公共事业，而且也是“考验和表达国家政治的正义与道德风气”的途径。[1]他强调一个国家的道德感与道德风气的重要性，并且把正义与自由作为政府行为的决定性原则，关注公共行政活动的公正性。
其二，“责任”。古德诺在威尔逊观点的基础上，对行政人员个体责任做出更具体的规定。他在1900年出版了《政治和行政：对政府的研究》一书，进一步系统论述了政治与行政的区别，明确界定了政治与行政的职能。所谓政治，就是国家意志的表现，也是民意的表达和政策的决定，这是由议会掌握的权力，负责制定法律和政策以表达国家意志。所谓行政，就是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，这是由行政部门掌握的权力，负责执行法律和政策。政治官员负责政治的决策，而行政官员只负责执行政治决策。据此，有的西方学者甚至认为，他的这本书就是关于行政伦理学的著作。不管这一论断能否成立，他在书中对行政责任的关注，不仅使他成为行政学的重要奠基人之一，而且也是行政伦理学产生过程中不可忽视的重要人物。
其三，“平等”。魏洛比首先将“平等”标准引入行政管理领域。他认为市政服务的评价体系实际上是一种道德结构，这种道德结构要求政府行为在提高效率的同时，对市民倾注更多的道德关怀，这使公共行政管理日益依赖于伦理的评价。他还用伦理学的语言论证公正的人事体制的重要性，并指出公正的人事体制能够“为所有公民提供平等的机会，以便使他们进入政府部门，对所有具有同等智力与能力的政府雇员提供平等的报酬、平等的职业与发展机会，对所有受雇者提供同样受人欢迎的工作条件和同等的退休津贴，并且对所有雇员提出同样的工作要求”[2]。如果没有这些条件，忠诚、合作精神和工作热情就无法得到保障。但是，魏洛比没有详细论述公共行政人员的道德品质，当他发现评价行政人员的道德品质有困难时，就断然将它们排除出组织内部控制的范围，认为伦理与德性只是组织的外部控制力量，在对行政行为的控制中处于次要地位。不过，他丰富了行政伦理规范的内容，在行政与伦理的融合进程中，他的平等标准为两者的结合提供了“纽带”。
上述看法并没有提出系统的行政伦理范畴与规范，通常是在论述政府职能、政府行为目标等行政管理问题时，触及行政过程的伦理问题，如效率与公正、责任与平等，一些行政伦理范畴的提出不是为了创立行政伦理学，而是在探讨政府管理的效率、责任与公正等问题时，引申出来的道德思考，是从“效率”引发出来的伦理关注与兴趣。就完整的行政伦理学理论体系而言，这一时期的成就还远远不够。不过，管理与伦理、事实与价值在这种情形中得以初步结合，学者们的努力为公共行政管理与伦理学的结合奠定了基础，也预示着公共行政管理与伦理学的同渊之缘。
二、由重“科学事实”转向重“伦理价值”
行政学家对伦理价值的关注，意味着行政理论与实践逐渐从重科学转向重伦理，也促使行政领域开始接受伦理法规，把伦理法规作为行政行为的一种“内部控制”，正是在这一转向中，公共行政伦理学的理论准备日趋成熟。当然，这是一个缓慢的建构过程。
首先，向内审视伦理责任。对行政主体内在责任的思考，标志着研究者开始对伦理价值有了自觉意识。高斯、怀特和迪莫克等人于1936年出版了《公共行政管理前沿》一书，他们在批评“效率”行政的基础上，从自由裁量权入手，审视行政组织的“内部督查”问题，进而论证实现行政人员责任的途径。迪莫克指出，价值问题直接关系到政府行为目标的实现，提出公共行政呼唤一种“行政哲学”，以便更加高效、更加令人满意地服务于公众，因为行政哲学中包含“忠诚的美德”和诚实、热情、谦虚等有益的品质和行为。高斯首次提出“内在督查”（inner check）概念，以此说明行政人员主动承担责任的重要性。他认为，随着行政自由裁量权的扩大，必然伴随出现另外一些问题，即行使自由裁量是为了谁？行政人员对自由裁量行为该负怎样的责任？如何负责任？他认为，通过“内部督查”可以有效地督促行政人员对公众负责，行政人员一旦认同这些责任，并把它们作为行政活动的职业准则与理想，就可形成有效的“内部督查”机制，这是行政人员履行责任的内在保障。而有效的“内部督查”需要把伦理法规转化为一种“内部控制”，即通过职业道德和伦理标准控制行政行为。为此，弗雷德里克不同意菲那的观点，后者认为，由于人性的弱点，人类不可能自我控制本能欲望，这决定了“内部督查”的局限性。弗雷德里克则坚持认为，在复杂的现代政府机构中，用外部控制来维持一种负责任的管理形式是不合适的，他呼吁培育“内部督查”的方式，实现“内部控制”。
这样的思考已经十分接近伦理反思与价值判断，标志着行政研究从重外在技术向重内在伦理、从外在制约向个体内在责任机制的转变。自由裁量权的扩大，需要行政人员用伦理规范制约自身行为，主动承担道德责任，不仅从认识上，而且从行为中真正理解责任，理解个人利益服从公众利益的准则，自觉履行大众公仆的角色。正是在这种思考中，行政管理与行政伦理之间的距离在渐趋缩短。
其次，以“共同利益”为伦理责任的来源。以往的学者虽然关注“责任”，但究竟什么是公共行政人员的基本责任，仍然不甚明了。“共同利益”概念的提出解答了这一问题，即行政人员的基本责任是维护公众的“共同利益”。特格韦尔首次将“共同利益”概念运用于行政评价，并把这一概念作为一个核心伦理范畴，用来评估当时正在规划中的纽约市政委员会，他指出，公共行政人员除了组织机构规定的职责以外，还承担着某些重要的政治责任，这就是实现公众的“共同利益”。他告诫行政官员必须切记自己是“公众的仆人而非主人”，以确认公共服务人员的政治责任。[3]阿普尔比同样强调公共行政的政治性，他在题为“发展更好的公共管理”的文章和《大民主》一书中，探讨了公共行政管理如何“为道德目的之实现创造机会”的问题[4]，公共行政人员支持民主价值的责任和对公民的义务问题[5]。他所说的“责任”，主要是对公众的“共同利益”所负的责任，并把它作为行政责任的核心内容。莱斯也明确肯定公共行政的政治本质与价值内涵，确认“共同利益”为行政人员的基本责任，并把它作为行政伦理的基础。
但他们有一个共同的问题，即都没有超越对某一具体问题的研究，没有进行系统的行政伦理的理论研究，而只是再度思考旧的管理方式中存在的缺陷，呼吁重新评估行政伦理的作用，给行政伦理一个新的地位，并尝试性地提出一些建议，以便确立行政伦理的发展方向。莱斯呼吁关注职业伦理要求，这种伦理应该以哲学为基础，并尝试建立行政伦理的理论框架。但他又明确表示，他对建立伦理学的规范体系并没有特别的兴趣，因为这些规范只是“对行政官员自身行为的描述和评判标准”[6]。怀特也认为，伦理学是外在于公共行政领域的，“伦理法规”是行政组织之外的一种“外部控制”，不能有效地处理管理中遇到的现实问题，而只是“吸引公众注意和提高声望”所必需的条件。[7]
再次，从“外部控制”向“内部控制”的转变。“共同利益”作为责任的外部资源是必不可少的，但是，假如无法把这种外部资源转化为组织与行为者的内部约束机制，还是无法从根本上体现“共同利益”的伦理价值，行政与伦理的结合依然缺少必要的内部条件。在弗雷德里克“内部控制”的基础上，蒙内俳尼提出，为了使外部控制与内部控制达成一致，必须“从内部发生转变”，从行政管理内部发展出公共行政伦理规范。针对伍德强调上级控制、拒绝发展职业伦理准则的观点，蒙内俳尼主张“在行政审查方法中实行制度化的雇用制度”，这种雇用体系“能为行政部门的雇员提供个人的行为信息”，以便于从组织内部揭露错误的行政行为，保持组织的声誉。但是，他虽然意识到从“外部控制”向“内部控制”转变的重要性，并努力建构行政伦理规范，却并没有自觉地把伦理规范直接用于行政体系的内部控制，也没有从行政组织内部建立自我监督机制，更没有意识到应该构建行政伦理学理论，彻底完成从“外部控制”向“内部控制”的“转变”。
尤其值得一提的是戈利姆布留斯基。他在《组织是一个道德问题》一文中，针对“组织已是一个技术性问题”的观点，提出“忽视组织是一个道德问题，这是不可原谅的。在组织形态中存在着人与人之间的关系，正好说明组织不仅仅只有技术性的一面”[8]。他的独特在于，以“基督教价值”指导并处理组织内部的人际关系，并且相信“基督教价值”可以纠正官僚等级关系的弊端。当然，将基督教价值作为行政伦理规范的基础无疑显得过于狭隘，但关注组织背景的道德意义，对于确立伦理的“内部控制”机制，具有重要的价值。
综上所述，学者们不仅已经意识到行政伦理在公共行政中的作用，而且自觉地把伦理问题纳入公共行政的理论研究，从而使行政与伦理、事实与价值的二元对立格局逐渐消解，建立一门公共行政伦理学已经成为行政实践的现实需要，甚至可以说，开始成为一种理论趋势。学者们呼吁应该对行政伦理学投入更多的热情，并且向古典伦理学方法回归。莱斯认为，伦理学的方法可以检验技术规则是否合理，也可以澄清与解释社会设计中的模糊标准，“促使有争议的标准合理化”[9]。他为行政伦理学的产生确立了哲学基础。马克斯进一步提出，当时的行政评价之所以无法真正影响公共政策，原因在于行政评价的标准无法得到普遍认同，改变这种状况需要更“稳定的行政伦理实体”[10]，并指出，“公共行政的最高任务是……作为达到政治目的之手段，由此勾画出公共行政伦理学理论”[11]。在他的视野里，公共行政伦理学的目的与公共行政目标是一致的，都是为了实现政治目的，进而有意识地将政治与行政结合起来。他认为，“行政伦理……需要从政治观点中引申出自身的内在逻辑，这种政治观点将政府机构转变为社会现实”，“所有行政伦理的核心观念都是为政治体系提供养分。因此，在美国，公共行政道德根植于传统的公众治理的平等观念”[12]。他也强调“行政人员有义务促进自由社会的健康发展”[13]，“外部控制”只能“强迫行政人员每一分钟都按照控制性的规则行事，与要求他们为自身行为与公共美德而接受伦理责任相比，后者比前者更重要。换言之，他们对实现公共利益中的每一个失败行为都必须有能力做出回应”[14]。马克斯的这一观点得到塞尔的支持。塞尔认为，1940年以来知识界发生了显著的变化，其中最重要的莫过于对科学与价值两者关系认识的改变，科学与价值曾经属于不可沟通的两个世界，现在，价值已经成为公共生活中一个不可缺少的组成部分。他认为，“对行政管理的基础性研究不同于行政科学的研究，这是一门关于政府的理论。”[15]在这种理论中，行政伦理学占有重要的一席。
很显然，这些认识推动了行政伦理学的理论建构。同时也表明，长期分裂的政治与行政、事实与价值，开始植入行政伦理学的土壤，通过“共同利益”的催化，在新型的规范伦理中得以融合，进而在理论上深化了对行政伦理学的思考，行政伦理学作为一个独立的研究领域的条件日益成熟。
三、公共行政向伦理价值的回归
20世纪70年代之前，实证主义是公共行政研究领域的基本方法。进入70年代，行政学界全面反思和挑战这种“科学的”方法论，出现向规范方法回归的趋势，公共行政伦理研究掀起了新的热潮。在这一潮流中，罗尔斯于1971年发表了《正义论》，其规范的契约论方法为公共行政伦理学的形成提供了两个重要基础：一是以正义价值为核心的行政哲学基础，为公共行政提供足以与“效率”对峙的伦理标准，使前期学者提出的“公正”价值得到系统的论证；二是他的契约论提供了有效的方法与途径，推动了公共行政伦理规范的构建，促使行政管理从科学领域向价值领域回归。
斯科特和哈特于1973年发表文章指出，实证主义将事实与价值相分离，仅仅强调可行性研究，长期用这种方法处理行政管理和组织问题，已经导致“形而上学导向”的缺失，“忽视形而上学的沉思”，产生了“行政危机”[16]。正是在“价值中立”的公共行政活动中，那些控制组织的精英人物从不检验他们的价值观，不考虑行使权力应该承担的责任。沃尔多的反思也是从事实与价值的关系入手，他指出，随着政治制度的变化，公共道德与私人道德之间的各种联系日益显现，人们越来越清楚地看到，两者之间并非不可沟通。但是，“公共行政在几十年前就开始回避道德问题，只希望解决科学技术问题，例如，通过行政领域以外的机构，以技术手段有效地实现既定目标”[17]。乔治·格雷姆于1974年发表《公共管理人员的伦理指导：游戏规则的考察》一文，提出了联邦政府的行政行为规范，并且强调这些“游戏规则”都有特定的伦理渊源，都根植于官僚组织的责任。沃尔多也看到，“公共行政文献中开始出现对道德问题的思考”，这些思考以政治理论和哲学观点为基础，这是向形而上学的回归。
这些思考的价值体现在两方面：首先促使“新公共行政”核心价值的形成。以前，社会平等并不是公共行政领域的核心价值，通过新公共行政运动，人们越来越关注社会公正问题。例如，哈曼和哈特都很重视罗尔斯作为公平的正义观，阐述了罗尔斯的社会公平观与公共行政实践的关系。哈特总结了罗尔斯作为公平的两个正义原则，揭示出它们对行政管理的意义，并把它们作为公共行政伦理的基本原则，认为两个正义原则对组织民主制也是必不可少的，甚至直接运用两个正义原则来论证特殊的政策规则。尽管在实践中，西方的公共行政领域并没有普遍接受社会公平的理想，出没有把两个正义原则作为公共行政伦理学的核心原则，但是，学者们对社会公正的关注，强化了公共行政的正义理想。行政伦理研究关注的问题从“效率”转向“公正”，使人们看到建构行政伦理学的可能性与必然性。
其次是“政体价值”的确立，为行政伦理学的产生提供根本的价值来源。独立的公共行政伦理学需要体系化的行政伦理规范，先前的学者都涉及这一问题，但不够全面。如果不揭示伦理规范的终极价值来源，仍然不能最终证明行政伦理规范的合理性。完整的公共行政伦理学不仅需要提供一整套体系化的规范原则，还要对这些规范的根源进行深层次的论证，否则，事实与价值的融合无法从根本上得到说明，该学科的独立性就会受到怀疑。
“政体价值”是行政伦理规范的制度根源。罗尔斯在提出正义原则时，论证了民主立宪制的价值。不过，罗尔斯是在社会基本结构的层面上强调政体价值，而不是专门阐述行政伦理规范的价值源泉。相比较，罗尔斯的视角更具体，他在《在公共行政管理课程中的伦理学习》一文中，不同意以政治哲学作为行政伦理规范的价值基础，因为政治哲学过多地受个人价值的导向，有“太多的要求……”[18]他强调“政体价值”对行政规范的影响，这些价值正是每一个公共行政管理者就职时宣誓遵循的要求。1978年，他在《官僚伦理学：一篇有关法律和价值的论文》中，再次讨论政体价值问题，并结合一些涉及政体价值的案例，具体阐释“政体价值”对行政伦理规范的意义。
考德威尔同样强调“政体价值”，他认为行政伦理标准来源于美国的立宪传统。宪法的制定总是包含一整套“假设前提”，预设一系列价值目标，这些前提目标又“无言地构成美国公共生活的道德命令”[19]。这些公共生活的道德命令正是行政伦理规范。韦克菲尔德则从另一个角度论证伦理法规的基础，她批评行政领域的官僚主义倾向，认为官僚体制阻碍了个体责任的落实，甚至导致行政人员在集体责任的借口中，逃避个体责任。如果公共服务人员要维护公共利益、防止腐败和维持民主政府的话，他们就应该根据宪法和法律的要求，对公众承担起应尽的责任。她的观点同样为公共行政伦理规范提供了根本的价值基础。
对行政伦理规范价值基础的拓展与深化，使行政伦理学的理论准备日趋完善，人们对行政伦理在公共行政实践中的作用也逐渐达成共识。相应地，行政伦理的实践进入崭新的阶段，行政伦理规范逐渐融入公共行政管理领域。最终，行政伦理学不仅从理论上，而且从实践中真正独立出来，形成了完整意义上的行政伦理学科，完成了自身的理论建构，确立了指导公共行政的制度伦理框架。伦理价值作为公共行政领域认同的普遍信念，成为评价行政行为的重要依据，公共行政领域从最初排斥伦理价值，到接受伦理规范作为行政活动的“内部控制”机制，实现了“事实”与“价值”的融合。