德国基础设施规划中的公众参与研究
目前，德国公众对大型工程项目越来越关注，与此同时，项目发起者却遇到越来越大的阻力。2013年，德国联邦立法机构对此作出了回应，促使初期公众参与标准化，规划制定程序统一化。本研究对德国 2个铁路基础设施项目在规划过程中的公众参与程序进行了比较，对降低公众与发起者之间的意见冲突具有借鉴意义。
1 将非正式的公众参与程序作为降低冲突的工具
20 世纪 90年代末，在法兰克福“西跑道”基础设施建设规划中，公众与项目发起者发生意见冲突，爆发了激烈的平民抗议和政治暴力事件。面对这种冲突升级，政府管理部门和项目发起者进行了深思，随后启动了对话进程。2010年秋季爆发的斯图加特 21 项目抗议活动，作为冲突升级的典型事例，促使联邦立法机构在2013年5月31日，颁布了《关于改善公众参与和统一规划制定程序的法案》，公众参与程序得以规范化。斯图加特事件说明，要取得较好的规划结果，需要简化行政程序，提前发现冲突以及引入公众参与程序，从而促使冲突降级或减少冲突，这对于保障合法、有效和高效地规划重大项目至关重要。
After grasping relevant knowledge and skills,the students should beencouraged and guided togointothefield they arenot familiar with before.
从职责上而言，项目发起者没有法律义务组织非正式的公众参与程序（以下简称“非正式参与程序”）。然而在实践中，行政部门和各公司却在越来越多地使用这种公众参与方式。本研究对德国铁路基础设施规划中的2个参与程序——“费马恩跨海通道”和“北方铁道”对话论坛进行了比较，研究其对减少冲突的贡献。对这 2个案例进行社会学、工程学和法理学分析后，得出主要结论：虽然这 2种参与程序在结构上和事实上都不同，但它们都可以有效地缓解冲突。
2 冲突类型和沟通模式
国家与公民之间或者各种利益集团之间的冲突通常无害，它们是民主的构成要素。政治、行政和公民之间的关系是相互作用且可变的。选民的权利不仅需要议会代表来行使，也需要有参与性的汇总和表达途径。然而，政治决定具有集体约束力，而且国家通过垄断赋予其“合法的强制力”。
由于非正式参与的重要性日益增加，产生了一个问题，即初期公众参与过程对大型项目的规划和决策究竟产生了哪些具体影响。
培养粪渣后，取适量（内含重铬酸钾溶液）加入离心机中离心，用3 000 rpm离心10 min，使其中的粪渣和卵囊得到沉淀，丢弃全部重铬酸钾溶液，得到的沉渣加饱和糖盐水到离心管中浸满，搅动管底的粪渣，再用3 000 rpm离心10 min，使粪渣下沉，卵囊则漂浮于表层。
在行政部门的需求规划中也可以有非正式参与。即使在基础设施项目的后期阶段, 项目发起者也会执行参与程序。
比如，效益成本分析可以确定项目的预期效益以及该项目的成本。这是专家知识，但并不是公众考虑的首要因素。原因在于：①对于没有专业知识的外行人来说，效益成本分析值的结论很难理解；②对于公众而言，仅仅有经济性可能不是项目实现的充分理由，特别是在项目会立即对他们造成空间影响的情况下。
2011年秋，斯图加特冲突升级一年后，石勒苏益格-荷尔斯泰因州政府建立了“费马恩跨海通道”对话论坛。下萨克森州的公众参与程序——“北方铁道”论坛筹划于 2014年底，并在 2015年2月召开第一次会议。该论坛的调查结果和结论已明确纳入《联邦交通道路规划 2030》。当时，州政府承诺，如果投票结果支持一种或多种可选路线，他们也会将此结果作为一个项目报告给联邦部委。与时间有限的“北方铁道”对话论坛相比，“费马恩跨海通道”对话论坛伴随着建造跨海通道以及通过铁路和公路建立腹地连接的整个过程。
表1 沟通模式和沟通导向
在议会决策中，大多数情况下，现实主义者都占上风，因为无论他们有共同目标或竞争目标，都很容易在成本和利益分配上达成共识。恰恰相反，非正式参与程序采取自愿谈判制度，自愿即意味着可以退出，而且投票通常不受法定人数的限制，参与者可以自由地表达自己的看法和意见。在出现明显利益冲突的情况下，参与者可以发挥调解作用。通过讨论，将意见分歧公开化，可以在众多立场和意见中达成共识。
总之，争论和谈判可以有效处理冲突。这要求当局或项目发起者和参与的公众在平等基础上进行沟通。
3 初期公众参与（《行政程序法》第25 条第3 款）
非正式参与程序可以在正式决策程序之前或者与之同时执行。为了确保公众能接受和有意愿参与，政府和行政部门必须给予公众真正的影响力。
在此之前，相关法规分散在大量法律文献中，缺少一部汇总统一的法典，而且公共和私人发起者采取的参与方式也不同。这导致许多规划决策在制定好后，公众才能合法参与。初期参与旨在让受影响的公众有表达和讨论的机会。项目发起者应该最迟在发起申请时，将参与的结果告知公众和当局。至于在决策时，项目发起者或当局是否考虑或者以何种方式考虑初期参与的结果，以及私人发起者是否承担某些行为的责任，法律并未作统一规定。从《行政程序法》出发并考虑公众参与的作用，还需要深入思考哪些法条适用于改善参与程序。
在德国各联邦州的宪法中，很早之前就对公民请愿和公民决策做出了相关规定。在德国《空间规划法》和《交通道路规划法》中，也对公众参与进行了规范。“斯图加特 21”项目的冲突升级之前，在法学文献中几乎从未探讨过程序规则的法理意义。遇到实际操作问题之后（例如召开公开听证会），才引发了对设计和优化公众参与行政程序的深入思考。随着《行政程序法》第25 条第3 款作为总则生效，项目发起者可以尽早让受影响的公众参与到项目中，并告知他们项目的目标、方法和可能的影响。
如今，毕威高速公路在小天桥和天桥村，上方100多米的高空飞越而过，任桥下云卷云舒，鸟鸣风啸。当地人因此感叹：在天桥上面修的，是一条天路。并把李白的诗“天姥连天向天横”改成“天路连天向天横”，来形容毕威高速公路的壮美。
H社区公共消防安全服务供给现状如图1所示，H社区所属的街道设有安全监督管理站，街道辖区内九个社区均设有社区微型消防站。
在程序制定环节，例如在选择适用的法律条文或邀请参加人员等方面，项目发起者具有相对较大的操作空间。而且法律未规定：项目发起者有向当局报告参与结果的义务。
4 大型项目的规划程序和公众认知
此外，值得注意的还有：不同鉴定中的评价通常不同。因为专家之间有时没有达成共识，公众对专家鉴定的特别高度关注和需求甚至可能导致权威的丧失，因此专家鉴定也会受到质疑和批评。
我国政府高度重视并着力解决水问题。陈雷部长在会议致辞中列举了一组数据：改革开放30多年来，解决了3亿多农村人口的饮水安全问题，提前6年实现联合国水与卫生千年发展目标；以年均1%的用水低增长支撑了年均近10%的经济高速增长，在农业用水连续30多年保持零增长的情况下，粮食产量提高了78%，实现了2004年以来的八连增。中国以占世界6%的淡水资源和9%的耕地，保障了占世界21%人口的粮食安全、饮水安全。对于发展中的中国而言，这是了不起的成就，也是对世界繁荣与发展作出的重大贡献。
非正式参与程序在早期阶段，可以帮助公众建立对项目的认知，从而实现交流公开化和规划过程透明化。德国联邦交通部的《公众有效参与手册》中阐明：在当局和项目发起人的决策空间缩小的同时，公众对基础设施项目的关注和兴趣反而在上升。这也是重大项目规划和实施中可能会增加冲突的因素。
《联邦交通道路规划》中包含了所有必要的基础设施方案，从而可以实现规划安全。《联邦交通道路规划》是根据对德国未来交通发展的预测制定的。预测的实现取决于许多因素（包括政治和司法决策），依赖于先有条件。然而，在公众讨论中一般不讨论预测是否正确，公众关注的焦点往往是涉及自身利益的问题。尽管如此，关于特定项目的具体争论也表明作出的预测有争议。
社会学中的冲突类型学可以帮助我们在非正式参与的背景下系统地分析决策过程（表1）。在处理各种冲突时，有争论的、以理解为导向的互动模式，被认为特别有效。知识冲突基于所宣称的有效事实，而利益冲突的特征在于各方需要在成本和利益分配上达成共识。
法律对项目初期的非正式参与程序限制很少，而正式程序的决策中又可能采纳非正式参与的结果，因此，需要对初期参与程序提前进行规划部署和技术标准制定。
在妊娠前半期，支持胎儿脑神经发育的甲状腺激素主要来自母体。妊娠期患有甲状腺疾病的患者也要摄取足够的碘，食用加碘食盐是最好的方法。患有自身免疫甲状腺炎和甲状腺功能减退的妊娠妇女，还要定期监测甲状腺功能。
5 “费马恩跨海通道”和“北方铁道”对话论坛
首先，从地方高校领导层面看，大多数地方高校领导对服务地方经济社会发展重视不够，对高校科学研究、人才培养和社会服务三大职能认识不够全面，较少关注社会服务职能的发挥，导致在服务地方经济社会发展方面缺乏具体可行的政策和措施保障，经常停留在理论或口号上。
5.1 铁路基础设施项目
费马恩跨海通道项目以丹麦和德国之间的一个国家条约（2008年）为基础，条约上约定：将在两国之间修建一条跨越费马恩海峡的固定交通连接线。德国境内的腹地连接线建设须由德国自己规划并负责筹集资金。因此，丹麦隧道与德国腹地连接线项目彼此独立。该条约签订于项目的经济评估之前，是一个政治决策。但项目发起者在建议启动此项目时，并没有充分考虑到经济、环境及其他因素。
克山县确保高效节水灌溉工程长久发挥效益的实践……………………………………… 秦福兴，国传江，李学成(11.25)
反对者质疑该项目的需求，担心交通量增加将导致噪声增大和环境破坏。此外，成本增加也受到诟病，整个项目可能因此不再有经济上的可行性。
“北方铁道”对话论坛探讨的是不莱梅、汉堡和汉诺威之间的港口和腹地连接线项目。项目目标是促进区域经济发展和优化铁路网连接。2003年，该项目已被纳入《联邦交通道路规划》中。然而，主要由于融资问题，项目无法继续推进，被迫中止。2014年，“北方铁道”对话论坛研究了替代路线和扩展方案。
德国联邦铁路公司受德国联邦交通部的委托，提出了原“Y-路线”的五种替代方案和一种补充方案。在论坛第一届会议召开之前，另外 2种方案，即“Alpha 方案”和“VCD（德国交通俱乐部）方案”也被纳入讨论范围。第一届会议期间，一个县长又提出了“OHE（汉诺威东部铁路）方案”。因此，该路线有 10个方案可供讨论。与费马恩跨海通道项目案例相同，在这个项目的实施方案中也形成了公民倡议团体。这些团体集中支持其中的几个方案。
5.2 对话过程比较
通过对话过程的比较可以得出一个至关重要的结论：在这 2个程序中，知识冲突只起到了次要作用。此外，这 2个程序尽管过程不同，但都促成了实质性的、以事实为导向的讨论。
情况在2018年当中有所好转，预计板材尤其是刨花板产量开始增长了。不断改善的经济和消费者的乐观应该会推动家具的销售，对板材制造商有着有益的连锁影响。
2个对话论坛的不同之处：石勒苏益格-荷尔斯泰因州的对话论坛伴随着整个实施过程（包括正式的行政程序）；而“北方铁道”对话论坛通过将项目纳入到《联邦交通道路规划》的决策过程中，从而实现了它的项目目标。这 2个案例中，州政府都启动了初期参与程序。建立 2个对话论坛的目标都是实现信息透明化。
在石勒苏益格-荷尔斯泰因论坛成立之初，就提出了合作原则。参与者可以向项目发起者、当局和其他相关人员发出声明、建议和忠告。这些声明、建议和忠告都“有参考价值，并可以在法律允许的范围内纳入正式程序”（“费马恩跨海通道”对话论坛 2011），但没有法律约束力。“北方铁道”对话论坛在短时间内召开会议，与会者就共同原则达成了一致，并商定了最低目标（如实现信息透明化）以及应急目标（如减少路线方案数量等）。“费马恩跨海通道”对话论坛的主办人，将参与者的人数限制在 30 人以内；而“北方铁道”对话论坛由于实施方案数量比较多，参与者人数多达 94 人。
经研究发现,实验组脑卒中偏瘫患者的治疗效果和患者的生活质量明显好于对照组患者。根据统计学分析,差异具有统计学意义,P<0.05。详情见表1。
这 2个程序的参与者，最初都是由于受到规划项目造成的空间影响才参与其中，包括市长、县长或地区行政人员。在石勒苏益格-荷尔斯泰因州，东荷尔施泰因县希望能够最大限度地降低项目（特别是腹地连接）给该县及其居民带来的影响；而在下萨克森州，有多个县也表明了自己类似的立场。在这 2个论坛中，公民倡议团体代表了公众的利益。贸易和手工业商会、农民和环境协会、项目发起者和行政机构均参与了这 2个程序。不同点在于，石勒苏益格-荷尔施泰因州的项目中有工会的参与。
在费马恩跨海通道案例中，城市与区县之间关于线路走向的冲突也显露出来。哥本哈根和汉堡 2 座城市有意通过跨海通道加强它们之间的联结，而此通道的建设对费马恩岛和腹地区县可能产生消极影响。在“北方铁道”对话论坛中，各方参与者追求各自不同的目标，如争取有利的线路走向方案。然而，他们在一个原则上达成了共识，即与新建铁路相比，更倾向于扩大现有铁路运输能力。在最后，参与者在工作组中讨论和介绍过的一个扩建方案（“Alpha”）得到了多数人的赞同。该对话论坛还制定了自己的一套评估现行市场价值的标准，主要由市长组成的“人与地区”小组提出：如果当地民众接受了该路线，则需要改善客运交通。一小部分参与者没有签署最终文件，因为他们反对该方案或更喜欢其他方案。甚至在论坛的最后一次会议之前，有 3个公民倡议团体（德国 Evern 社区、自由汉萨城市汉堡以及下萨克森州 PRO BAHN 和 VCD 协会）虽然接受了部分“Alpha”方案，但还要求建造另外 2 条轨道来连接汉堡和汉诺威之间的南北交通。
由此可以看出，2种程序中都存在利益分歧，但都可以实事求是地对此加以讨论。与之相比，知识冲突在这 2个过程中的重要性不如预期那么大。特别是，下萨克森州论坛的参与者在提出程序支持的要求时，表现出了良好的冲突处理能力。凭借这种能力，随后才进行了实质性的讨论。
在“费马恩跨海通道”对话论坛中，参与者也同样讨论了需求相关的问题。“反费马恩跨海通道联盟”提议由一名外部专家来对效益成本分析的结果进行审查。在德国联邦交通部的鉴定书中，效益成本比率为6.7；在由联盟组织的鉴定中，效益成本比率为0.2；在另一份反对鉴定书中，该值为0.6。造成效益成本比率不同的原因是采用了不同的方法和基础参数。然而，令人惊讶的是，对话论坛得出结论：如果已确定措施并讨论其实施方法，则需求审查无效。
该论坛还讨论了《空间规划程序》。在公民接待时间，有公民建议在对话论坛中制定《空间规划程序》的标准，目的是使交通远离乡镇。也许是由于公众的压力，《空间规划程序》没有采用德国联邦铁路公司提出的规划，而是制定了一种新的路线方案。
6 结论：公众参与促成了政策变化及冲突减少
这 2种程序的比较分析表明，尽管它们的组成和冲突对象不同，但结果相似。知识和利益的冲突没有升级。相反，这 2个程序都促成了政策变化和冲突减少。“北方铁道”对话论坛的大多数参与者，就一种路线方案达成了一致。“费马恩跨海通道”对话论坛则独立编制了相关的解决方案，这些解决方案已经或正在被项目发起者和当局的规划程序采用。
在对话进程开始时，甚至连政治代表都怀疑能否以事实为导向进行研讨。市政代表认为，根据受影响的群体所预期的规划方法，不能确定和评价线路分析的标准。在 2个非正式程序中，有争论的互动促成了共同的解决方案。然而，早期参与程序能否承担“智库”的功能，还需要进一步调查。比如，“北方铁道”对话论坛案例中，被大多数参与者接受的“Alpha”方案，在程序开始之前就已经引入。
在这 2个案例中，参与者都成功地要求使用外部专家鉴定，这一现象与知识冲突问题有关。
此外，如果初期参与失败，可能会提高《联邦交通道路规划》后续程序执行以及项目建设过程中的冲突层级。鉴于对话小组对基础设施规划的结果具有明显的影响，因此，对参与合法程序的人员进行平衡合理的组合至关重要。
最后，值得强调的是：在没有特别授权的机构中，达成共识才是根本。
参考文献
[1] Lindloff K, Lisetska K, Stender J.Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Planung von Infrastruktur[J].Eisenbahntechnische Rundschau，2017（7+8）：42-46.
苏靖棋 编译
收稿日期 2019-01-02
标签：基础设施规划论文; 公众参与论文; 德国论文; 大型工程项目论文; 基础设施项目论文; 制定程序论文; 标准化论文;