论“国家治理体系和治理能力现代化”的“法治精神”，本文主要内容关键词为：法治论文,体系论文,能力论文,精神论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1005－9245(2014)03－0015－06 国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。现代化作为一个世界历史进程，是反映人类社会从建立在自给自足的自然经济基础上的传统农业社会，向建立在发达的市场经济基础上的现代工业社会发展的历史巨变。它是一种全球性的时代发展趋势，也是世界各国、各地区发展的必经之路。“国家治理体系和治理能力现代化”是一个非常崭新的课题。社会经济基础和物质保障条件的现代化主要的标志是国家强盛、物质的极大丰富和综合国力的提升；而作为社会的上层建筑，“国家治理体系和治理能力”的现代化主要的标志就是要全面贯彻落实依法治国基本方略，用“法治精神”来构建“国家治理体系”和提升“国家治理能力”，通过“国家治理体系和治理能力现代化”为实现“工业、农业、国防和科学技术现代化”提供所要求和相适宜的制度土壤。 一、“国家治理体系和治理能力现代化”的基本内涵与重要意义 近期，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平多次谈到了国家治理体系和治理能力现代化的紧迫性与重要意义。习近平的谈话精神使我们深刻地认识到，相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质的干部队伍。我们要更好地发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各领域推进“国家治理体系和治理能力现代化”。 推进“国家治理体系和治理能力现代化”，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面的制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高我党科学执政、民主执政、依法执政水平。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)首次提及“国家治理体系和治理能力现代化”，对“国家治理体系和治理能力现代化”重要性的认识，特别是对于全面深化改革重要性的准确把握，具有丰厚的理论支撑和实践佐证，是在对古今中外国家治理经验进行深刻分析基础上得出的正确结论。 “治理”一词，是近年来在学界流行的社会学、政治学和法学术语。但对治理概念内涵的理解却众说纷纭。《维基百科》定义“治理”(governance)为：“决策过程及执行(或不执行)决策过程”①。从逻辑上看，“治理”一词与“统治”和“管理”有密切的联系。治理区别于“统治”的基本特征是“统治”(government)一词强调的是服从与被服从的社会关系形态，治理更注重社会关系中的主体互动。与“管理”(adminstration)不同的是，治理不仅仅包括了“管理”(也就是政策的执行或不执行)，也包括了决策过程本身。 英语中的治理(governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方学者。特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。治理理论的主要创始人之一罗森瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权。却能有效发挥作用。与“统治”不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。研究治理理论的另一位专家格里·斯托克(Gerry Stoker)对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止，各国学者对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是： 一是治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。 二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界限和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由其独自承担的责任转移给社会。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。 三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。 四是治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。 五是治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。 在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会(the Commission on Global Governance)的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程：治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 在治理实践中，1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(Crisis in Governance)的概念，此后，“治理”一词便被广泛地运用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。例如，世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”(Governance and Development)，经济合作与发展组织(OECD)在1996年发布一份名为“促进参与式发展和善治的项目评估”(Evaluation of Programs Promoting Participatory Development and Good Governance)：联合国开发署(UNDP)1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”(Governance for Sustainable Human Development,Management Development and Governance Division)；联合国教科文组织(UNESCO)在1997年也提出了一份名为“治理与联合国教科文组织”(Governance and UNESCO)的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一期名为“治理”(Governance)的专号②。 综观当今关于治理概念的各种认识，虽然对“治理”内涵的理解角度不同，但是，“治理”这一概念通常都被应用于国家、政府、社会和公司领域，形成了国家治理、政府治理、社会治理和公司治理的专门术语。其中，“政府治理”与“国家治理”成为治理概念下讨论的主题。而在“国家治理”概念下，虽然很少从“国家治理体系和治理能力现代化”的意义上来研究国家治理的基本结构，但对“善治”概念及意义的探讨从某种程度上回答了“国家治理体系和治理能力现代化”所包含的各种理论和实践问题。 根据俞可平教授的考证，善治概念主要有三个基本的来源③：首先是来自于中国传统的政治语汇，在这种情境下，“善治”与“善政”两个概念之间并无本质区别。例如，董仲舒在《对贤良策》中写到“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也”。因而，在这种情境下，善治即等同于善政。其主要意义是指好的政府和相应的好的治理手段。善治语汇的第二个来源是新的治理理论和对英文good governance的翻译。在这一情境下，新的治理理论更加强调社会管理的主体多元化。善治语汇的第三个来源和发展是俞可平教授的总结，其主要的概念是“公共利益最大化的管理过程”，认为善治的实现是政治制度的终极目的④。 从理论上如何解决社会主义初级阶段国家治理中的“善治”问题，或者从“现代化”的角度来透析“国家治理体系和治理能力”，这些在以往世界范围内社会主义治理实践中没有得到很好的解决。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题：苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，最终没能解决这个问题。我们党在全国执政以后，不断探索这个问题，虽然也发生了严重曲折，但在“国家治理体系和治理能力”上积累了丰富经验，取得了重大成果，改革开放以来的进展尤为显著。我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，同世界上一些国家和地区乱局不断形成了鲜明对照。这说明，我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是适应我国国情和发展要求的。 党的十八届三中全会通过的《决定》从执政党的政策角度正式将“国家治理体系和治理能力现代化”提到“全面深化改革的总目标”的高度来认识，说明了我们党在执政能力建设方面的高度自信。从理论上来看，“国家治理体系和治理能力现代化”是一个崭新的课题，虽然有相关的经验做法可供参考，但没有现成的答案可供沿用：从实践中来看，“国家治理体系和治理能力现代化”是在全面贯彻落实依法治国基本方略的基础上，根据社会主义现代化建设新的实践提出的新的奋斗目标，具有时代的紧迫感和现实意义。“国家治理体系和治理能力现代化”是社会主义现代化理论与依法治国基本方略的有机结合，一方面，体系化思想与现代法治精神中“法制统一性和体系化”观念一脉相承，体现了国家治理活动有序化和制度化的要求：另一方面，现代化思想具有鲜明的时代性，符合当今世界范围内主流化的治理观念。在法治和现代化的双重意义上对国家治理活动及治理能力提出制度建设上的高要求和新期待，是《决定》全面深化改革思想的重要体现，也是《决定》提出一系列深化改革措施的指导思想和奋斗目标。因此，客观正确地看待“国家治理体系和治理能力现代化”概念的意义及重要性，对于全面深化改革、建设法治国家和实现“中国梦”的宏伟蓝图，具有积极作用。 二、“法治精神”是“国家治理体系和治理能力现代化”的核心要求 “治”与“乱”是贯穿人类社会发展过程中的国家兴衰和社会更替的基本规律。对此。古人有着深刻的认识。其中一条基本的规律就是什么时候重视法治在国家治理中的作用，什么时候就可能出现“盛世”；什么时候忽视了法治，国家治理能力就会下降，甚至丧失殆尽。所谓“国无常治，又无常乱。法令行则国治，法令弛则国乱”⑤，“明法者强，慢法者弱”⑥，“法，国之权衡也，时之准绳也。权衡所以定轻重，准绳所以正曲直”⑦。秦始皇虽然统一了六国，并且秦朝还制定了中国历史上比较完备的秦律，但由于秦律过于苛刻，“苛政猛于虎”，故统一的封建秦王朝三世而竭。杜牧在《阿房宫赋》中一针见血地指出：“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。”历史的教训是值得认真吸取的。 《决定》明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”，正是基于对古今中外王朝兴亡更替的“治乱”规律以及新中国成立以后64年来社会主义建设的经验和教训的总结，是从马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的理论高度提出的带有全局性、根本性的发展战略。它的核心价值追求是实现国家硬实力与软实力的协调发展和同步现代化，修正了以往关于现代化建设的指导思想仅仅侧重于工业、农业、国防和科学技术现代化等经济基础和物质保障条件领域的局限性，对于工业、农业、国防和科学技术现代化构成的“四个现代化”赖以存在和实现的制度保障的状况和水平也提出了现代化的要求，这一主张完全符合马克思主义关于社会上层建筑必须与社会经济基础相适应的原理，也就是说，经济基础的现代化必然会推动上层建筑的现代化，没有上层建筑的现代化，经济基础也不可能实现真正意义上的现代化。 “国家治理体系和治理能力的现代化”，可以从不同角度来加以认识。例如，国家治理体系的民主化程度和科学化水准可以视为国家治理体系是否具有“现代化”水平的重要判断标准；执政党总揽全局、灵活自如地应对各种复杂局势、有效地维护社会稳定与和谐、妥善地处理党政关系等都可以归纳到治理能力“现代化”的范畴。但从保证国家软实力“现代化”具有可持续性的长远发展战略角度来看，“法治精神”才是判定“国家治理体系和治理能力现代化”最有效的评价标准。“法治精神”在国家治理体系中的体现集中表现为宪法和法律具有最高权威，法制保持高度统一，一切社会关系都毫无例外地被纳入宪法和法律的范围加以调整，依法建立的各项制度具有可靠性、稳定性和可预测性，等等。特别是在国家与个人相互关系中能够依法确立比较清晰的权力与权力、权力与权利以及权利与权利之间的相互关系，建立有效的法律责任体系。“法治精神”对国家治理能力的要求归根结底就是要保证一切国家机关及其工作人员能够运用“法治思维和法治方式”来处理在国家治理中出现的各种复杂问题，“国家治理能力现代化”的核心内涵就是“运用法治思维和法治方式”解决重大和复杂社会问题的能力。 “现代化”的国家治理体系说到底就是国家治理的法治体系，既包括了静态的以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，也包括了以“科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”为基本要求的动态的社会主义法治体系，其中最重要的是依据宪法和法律对公共权力的科学合理配置体系。 中共中央首次在《决定》中提出“国家治理体系”的概念，其中的“体系”是一个辩证的整体概念，其核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。涉及经济、政治、文化和社会等所有领域。在计划经济时代，我们强调社会管理，由掌握公共权力的人，通过行政命令，要求被管理者服从其管理。但强制性、命令式的管理已不能适应社会发展的要求，作为市场配置资源的一种主要机制，国家管理被提升到国家治理的层次。国家治理不仅是国家机关对社会的单方管理，还包括正确处理国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系以及公民与公民之间的关系，尤为重要的是国家治理体系关注在国家治理过程中各方参与者相互之间的有效互动。国家治理要求遵循社会发展的客观规律，管理者与被管理者是平等的，要共同构建社会秩序，管理者自身也要受到规则的约束，接受制约和监督，要与被管理者形成良性互动。 国家生活和社会生活制度化、规范化、程序化运行的法治程度，是实现国家治理体系现代化的重要保障和关键指标。 “现代化”的国家治理体系应当由六大法律制度体系构成：首先是规则体系。要依法实施管理，依法控制权力。在国家治理过程中，国家机关、社会公众都要依法办事，按照一个行为规则去做，政府要限制自身权力，防止越权，要切实做到“全民守法”。规则意识和规则体系是“现代化”的国家治理体系的制度基础，没有科学合理的制度和规则体系，国家治理活动就不可能产生体系化的整体效果。 二是“现代化”的国家治理体系需要建立一套科学、合理的公共权力体系，注重依法配置国家权力。我国现行法律中没有逻辑自洽的权力配置机制。这就导致了在国家治理实践中现有国家机关之间没有很清晰的权力分工和界限，现有权力安排方式不论是纵向的，还是横向的，还存在明显的不合理的地方。如现行宪法规定，全国人大和全国人大常委会享有国家立法权，但并未规定其他机关有独立的立法权，但实际情况是很多机关都在立法，而自身立法的依据却不是非常清晰；再比如宪法中只有立法权概念，没有行政权和司法权的概念，但实际上国家行政机关行使的就是行政权，法院、检察机关行使的就是司法权。故要实现国家治理体系的“现代化”，应研究各国家机关的权力和相互关系，厘清现有国家机关享有的国家权力的性质和运行规则，逐步通过《宪法》和《立法法》有效地划分立法权限，明确不同的国家机关可行使哪些权力及各种权力间的关系等。 三是“现代化”的国家治理体系在处理国家与个人之间的关系过程中，要关注个人与国家及国家机关在宪法和法律面前的权利平等关系，特别是要建立一套合理保障公民基本权利的体系，明确社会公众、居民个人或社会团体所享有的什么样的利益合法，什么样的利益不合法。公民的基本权利体系在制度上保证了国家与个人之间所发生的各种社会关系的稳定性，实现了国家与个人之间从传统的“统治关系”转变为“治理关系”，可以有效地增强国家与个人之间的互动，调动国家与个人的主动性和积极性。 四是“现代化”的国家治理体系需要建立国家责任体系和政府责任体系，明确国家机关对公民个人存在什么样的责任，公民的合法权利如何保护。国家责任体系和政府责任体系在传统的“统治关系”下并不清晰，更不可能有效地予以制度化。在传统的“统治关系”下，由于国家责任和政府责任缺失，或者是零散不成规模和体系，使得国家和政府在对社会公众进行管理时始终居于主导地位，享有很大程度的制度上的特权，成为国家与个人相互关系中的强势一方，很难产生平等关系基础上的国家治理关系。 五是“现代化”的国家治理体系需要建立健全公民义务体系，明确公民有维护公共利益和国家安全的义务。现代主权国家是由领土、政权和居民三个基本要素构成的。如果一个主权独立的国家缺少居民的必要忠诚度，那么，这样的主权国家就可能面临解体的风险，因此，通过宪法和法律明确公民对于国家的最基本的法律义务，有助于建设主权国家，增强国家的凝聚力，强化公民个人与国家之间的法律联系。 六是“现代化”的国家治理体系需要建立全体公民都要对公共利益负责的“普遍责任体系”。在现代社会中，追求和实现公共利益与个人利益是一个社会生产力不断向前发展的物质和精神推动力，但是，公共利益与个人利益之间始终存在着冲突和矛盾，两者之间的冲突和矛盾是国家治理必须面对的最重要的问题。如何让每一个社会成员在追求和实现个人利益的同时也能对整个社会承担相应的责任，在个人利益与公共利益之间找到一个恰当的平衡点，需要在制度上依法建立公民个人对公共利益负责的责任体系。只有每一个社会公众都对公共利益的实现承担一份责任，国家治理才能起到事半功倍的效果，因此，公民责任体系的建立有助于国家治理体系的完善。 总之，国家治理体系现代化要用“法治精神”，通过制度和法律的安排来规范国家治理中所遇到的各种社会关系，旨在建立一种可持续的治理模式，产生最大的治理能力，形成一个有利于保证国家硬实力和软实力共同现代化的制度保障体系。 三、“国家治理体系和治理能力现代化”的“法治精神”新追求 国家治理体系现代化除了能够产生“现代化”的国家治理能力，国家治理能力的“现代化”也能够推进国家治理体系的“现代化”，两者之间是相辅相成、相互促进的关系。“现代化”的国家治理能力涉及“运用法治思维和法治方式”来处理各种重大和复杂的社会问题，包括对紧急状态、自然灾害等突发事件的处理能力，在国际舞台上维护国家主权、安全和利益的能力，全面有效地建设和谐社会、让人民安居乐业的能力等。 应当看到的是，中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美的、成熟定型的。中国特色社会主义事业不断发展，中国特色社会主义制度也需要不断完善。以“法治精神”来推动国家治理体系和治理能力的“现代化”，在全面深化改革的实践中也不可能一蹴而就。邓小平同志1992年在视察南方讲话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”⑧党的十八大强调，要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。习近平也明确指出。我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障⑨。 社会主义现代化建设是一项前无古人的宏伟事业，对于实现“中国梦”和中华民族的伟大复兴都具有非常重要的奠基作用。《决定》明确提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，不仅丰富了中国特色社会主义现代化建设的理论，更重要的是为正在积极推进的全面深化改革指明了正确的发展方向。只有以“法治精神”来铸造国家治理体系和提升治理能力，赋予国家治理体系和治理能力以丰富的“现代性”，才能有效地提升国家软实力，全面推进社会主义现代化建设事业健康有序地发展，最终实现“两个一百年”的奋斗目标。 收稿日期：2013－12－25 注释： ①From Wikipedia,the flee encyclopedia,Cf.http://en.wikipedia.org/wiki/Good_governance. ②③俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》，1999年第5期。 ④俞可平：《善治与幸福》，《马克思主义与现实》，2011年第2期。 ⑤王符：《潜夫论·述赦》，银川：宁夏人民出版社，2009年版。 ⑥韩非：《韩非子·饰邪》，北京：燕山出版社，2009年版。 ⑦吴兢：《贞观政要·公平》，郑州：中州古籍出版社，2008年版。 ⑧邓小平：《邓小平文选》(第3卷)，北京：人民出版社，1993年版，第372页。 ⑨习近平：《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义 学习宣传贯彻党的十八大精神》，《人民日报》，2012年11月19日，第2版。标签：国家治理体系和治理能力现代化论文; 国家治理论文; 国家治理现代化论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 法治政府论文; 公民权利论文; 政府治理论文; 社会关系论文; 个人管理论文; 法治国家论文; 现代化理论论文; 经济论文; 时政论文; 法律论文;