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政府投资是推动我国国民经济持续增长的重要因素，尤其在我国经济处于相对低谷时更是如此。在未来一段时间内，政府投资仍然是中国经济增长的主要推动力之一，而通过政府投资推进经济增长方式的转变，关键是重新界定政府职能和投资范围，力求做到政府投资要有所不为才能有所为，并要严格政府投资责任制，规范决策程序与机制，努力提高政府投资效益。
一、经济增长中的政府投资
1、政府投资与经济总量增长
在我国，政府投资与经济总量呈现同步增长的趋势，也就是说，政府投资与经济总量增长有着极其密切的关系。这种关系表现为两个方面：一方面，经济总量增长水平决定政府投资总量水平，政府投资总量的多少主要是由上期国民收入积累水平所决定的；另一方面，政府投资对经济总量增长具有强有力的推动作用。在一国科学技术进步和拥有的资源量既定的条件下，经济增长率的高低，在相当程度上取决于投资总量的大小及其增长率。因此，政府投资作为我国总投资的一个重要部分，它与经济总量增长的关系是一种相互促进、相互制约的关系。投资对经济增长的作用，早在18世纪古典经济学家就给予了充分的肯定。在我国，由于政府投资在整个投资中的特殊地位，它对经济总量增长的影响更直接，更为明显。我们来实证考察一下我国国民收入增长与政府投资增长的关系。这里选用国民收入作为我国经济增长的综合指标，选用全民所有制单位的固定资产投资额作为政府投资增长的指标。
我国国民收入与全民所有制固定资产投资指数
1952 1957 1960 1965
1970
1975
1980
19851990
国民收入 100 153 199.2 197.4 294.6 384.7 516.3
830.6 1191.6
投资额
28.8 100 275.5 143.4 243.4 360.3 493.2 1111.2 1696.7
所列举的是1952年—1990年按可比价格计算的国民收入指数（以1952年为100）和按当年价格计算的全民所有制单位固定资产投资额指数（以1957年为100）。根据我国由政府主导的全民所有制固定资产投资与国民收入增长的动态变化，可以看出，政府投资与经济增长具有同步趋势。
2、政府投资与经济结构
政府投资与经济结构间的关系表现为两个方面：一方面，政府投资强有力地影响甚至从根本上决定着国家的经济结构；另一方面，现有的经济结构又在相当程度上制约着政府投资总量的增长和投资的分配。
建国初期，我国在完成对资本主义工商业的社会主义改造后，政府投资集中在全民所有制企业上，全民所有制单位投资在全社会固定资产投资中比重偏高，而私营经济等其他经济成分很少进行固定资产投资，因而形成我国单一的所有制结构。改革开放以来，实行以国营经济为主导、集体经济为重要组成部分、个体经济和其他经济为补充的多种经济形式长期并存的所有制结构。这种新的所有制结构的形成有赖于以全民所有制单位投资为主导、集体经济投资为重要组成部分、个体经济和其他经济投资为补充的多种经济成分投资并存的投资结构。目前全民所有制投资占全社会固定资产投资的比重下降到接近1/2，而城乡个人投资所占比重上升到超过1/4，使城乡集体所有制经济、私营经济、公私合营股份经济、中外合资经济、外商独资经济都获得较快的发展，所有制结构趋向合理化。
地区经济结构的形成和改善是由投资在各地区的分配比例关系所决定的。改革开放以前，地区经济结构的改善，主要是依靠调整国家预算内投资即政府投资的地区分配结构而实现的。国家从“一五”时期开始把工业建设投资的重点逐步移向工业落后的广大内地。“三五”、“四五”时期又着重投资于西南、西北、湘西、鄂西、豫西等大三线的工业基地。这样，从根本上改变了旧中国工业畸形集中于沿海地区的不合理状况，内地资源得到充分利用，少数民族地区经济水平有了提高。中央地方划分财政收支后，地方的财权逐步扩大，各地区有权利用自身积累安排本地急需的基本建设投资项目和技术改造项目，这样各地区安排的固定资产投资成为改变地区经济结构的一个重要因素。
政府投资对产业结构的影响和决定作用主要表现在两方面。首先，政府投资总量的增长速度强有力地影响着产业结构的变化方向。政府投资总量增长速度加快时，对投资品的需求就增多，从而拉动生产投资品的产业扩张。如政府投资规模过大时，就会造成钢铁、水泥等建筑材料供应紧张，价格上涨，从而带动这些行业发展。反之，如果政府投资总量增加缓慢，甚至负增长时，对投资品需求不旺，生产投资品的产业就会相应萎缩。其次，政府投资结构决定产业结构。现存的产业结构是过去政府投资产业分配的结果，而现在的政府投资结构又决定着未来的产业结构。政府投资到产业结构形成有时滞性，从某一特定时期看，本期的政府投资分配可能对本期产业结构的改变贡献不大，但从相当长的时期看，产业结构最终还是由政府投资结构所决定的。
3、政府投资与经济增长周期波动
政府投资波动的特点是什么呢？1953年—1990年我国全民所有制固定资产投资增长率变动情况（按当年价格计算），显示出我国政府投资的波动具有明显的周期性，并呈现出以下特点：周期波动时间平均约5年。建国以来，我国已出现较完整的投资周期7次，平均每一周期波动时间约为5年；投资波动幅度大。投资总量增长率的高潮期几乎与每一次政治运动合拍。1953年的投资高潮与执行党在过渡时期的总路线和总任务相联系；1958年的投资膨胀是“大跃进”运动的结果；1964年前后的高涨与当时全面开展社会主义教育运动，组织生产建设高潮有关，等等。
当然，随着经济体制改革的深化，高度集中的政府投资格局的打破，多渠道筹资、多元主体投资的新格局的形成，城乡集体固定资产投资、个人投资在投资总额中的地位渐趋上升；中央政府积累职能减弱，地方政府、企业的积累职能增强，投资规模不再单一地取决于中央政府的直接安排，而是分别取决于各投资主体能筹集到的投资资金量。因而，政府投资膨胀和波动受到一定的控制。但是，预算约束尚未完全硬化，经济指标的硬约束，投资监督机制功能没有完全建立，这样，地方政府和国有企业仍然存在投资需求的盲目扩张冲动，所以政府投资波动依然不可避免。
二、政府投资方向性调节
政府投资方向与效益问题，这是长期困扰着政府投资的带有根本性的问题，其突出地表现为以国有经济导向为主的政府投资格局同现实的经济增长格局和投资绩效不匹配。1979年以后国有经济的产出份额和就业比例仍然呈显著下降趋势，利润下降、增长缓慢及高额亏损始终是国有经济面临的突出问题。政府投资为主导的国有经济投资的低效益更多地反映了制度的失效，因此，改革政府投资体制迫在眉睫。
1、政府投资主体的法人化
市场经济要求法人或自然人等投资主体必须独立自主，并在法律规定的条件下享有充分的责、权、利，它是投资主体的决策主体、利益主体和责任主体的统一体。也就是说，投资的启动、运行、导向都是建立在经济利益的原则基础上，对投资主体的管理也主要是通过对其利益的引导和约束来实现。为了更好发挥政府投资的导向作用，国家新成立由国务院直接联系的国有独资政策性投资机构——国家开发投资公司。其职能和任务是：按照国家确定的经济发展战略、产业政策和区域布局政策的要求，对基础产业、基础设施和支柱产业等政策性项目进行参股、控股投资，并对促进老少边穷地区发展的重大项目进行投资，以保证国家重点建设，提高投资效益，增强宏观调控能力。公司为独立法人，要按现代企业制度的要求，建立运行机制。
国家开发投资公司的运作要有助于推进和深化政府投资体制改革。它是国家独资的投资机构和国家出资者的代表。对划转项目的存量资产，它是国家出资者的代表，负有保值、增值责任，对增量资产，它是中央投资主体，是业主，对资产的保值增值要负全责。国家推行现代企业制度，重要问题之一是要解决好产权关系，国家开发投资公司的成立和运营，要从明确产权关系入手、坚持改革，探索实践，维护国家利益，确保国有资产的保值增值。要按照现代企业制度的要求，推动国有企业深化改革，为此，要对现有划转项目，按照现代企业制度进行规范，规范中要尽可能支持国有企业的改制、改组、改造工作，积极优化资产结构，进一步转换企业经营机制，增强企业活力。
国家开发投资公司的投资，要始终不渝地贯彻政策性这条原则，服从和服务于国家经济建设全局。与此同时，必须认真讲求投资效益。国家除在投资方面对投资公司进行监督考核外，重要的一条是要对投资公司进行国有资产保值增值考核。公司在项目评估、项目管理、资金回收直至产权转让等各个环节，都要加强管理，建立完善的规范的制度，特别要适应深化投资体制改革的要求，建立和强化投资风险约束机制。
2、政府投资领域的最优化
我们追求政府投资领域的最优化的提法，其意义在于它可以带来更大的好处：一是可以正确发挥政府投资在整个国民经济中的基础作用和主导作用；二是为政府投资开辟更广泛的来源。
从政府投资的社会整体效益、宏观经济效益和长远发展效益看，政府投资领域最优化主要体现在基础性领域、战略性领域和公益性领域三大方面。
要保证政府投资领域的最优化，为此，在一般性竞争行业，政府投资应当逐步减少并退出。一般竞争性行业，是比较容易吸纳社会资金和外来资本投入的经济领域。一般竞争性行业如果资本过于集中，会导致社会经济资源配置的偏颇和不合理，甚至会因为不适当的竞争而产生资源的浪费和损失。为保证我国基础设施、基础产业和社会公用事业的充分发展，使社会资源配置合理优化，使政府投资发挥最大的效益和作用，并为非国有资产的投入创造良好的投资环境和竞争环境，我国政府投资应当从一般竞争性行业向基础产业和非竞争性行业转移和集中。具体地讲，中央政府投资范围主要应是关系到国民经济全局的各类重点建设与发展项目，国家级科研、教育、文化、卫生等社会公益性项目，国防建设项目，扶持国家产业政策重点支持的产业项目和关键的新兴产业项目，扶持经济欠发达地区建设项目；地方政府投资范围主要应是科研、教育、文化、卫生、体育、公共环境保护等社会事业项目，以及基础性项目、原材料基地、竞争性项目中达到经济规模，技术先进，对地区经济发展有重要作用的支柱产业项目和高技术开发项目。对于后一类项目建设，中央政府要以与地方政府共同投资的方式予以扶持。企业投资范围主要应是一般竞争性建设项目，竞争性的社会公益类项目，以及商业服务，房地产开发建设项目等。对这些项目，政府主要是通过加强产业政策指导和土地管理，重点扶持一些符合规模经济、技术含量高的高新技术开发项目。同时，鼓励跨地区、跨行业、中央与地方、政府与企业以及不同所有制企业之间的联合投资，这是提高投资集约化水平的重要途径。必要时，还可由中央政府发起或组织一批地区之间、企业之间的联合投资项目，国家在项目审批、资金安排和税收、价格政策上，给予优惠和扶持。
3、政府投资方式多样化
按照市场经济的要求，即投资责、权、利关系明确，政府投资主体必须承担投资风险责任，不仅应该量力而行进行投资，合理地选择投资项目、投资方向以及投资伙伴，而且要力求投资回报最优。因此，实行中央与地方、地方与地方、政府与企业间的联合投资，中外合资、合作建设以及采取债券、股票等多种方式，即投资方式的多样化，有利于促进投资要素的有效流动和合理组合，有利于产业结构、产品结构和企业结构的及时调整，实现社会资源的合理分配，促进国民经济持续、稳定、协调、均衡、快速发展。
在政府投资方式中，尤其要提倡和推广BOT投资方式，即建设—经营—转让的投资形式。它的含义是：一个建设项目，承建者或发起者（非国有部门）通过契约从委托人（通常为政府）手中获得特许权。成为特许权所有者之后，着手从事这个项目的投资、建设、经营，并在政府的特许期内，拥有该项目设施的使用权和项目的经营权。特许权期满后，将项目设施全部移交给委托人。在特许权期间，承建者或发起者通过对项目的良好经营，收回投资融资成本，并获得合理利润。BOT项目特许期，一般为10年至35年。
4、政府投资管理的法制化
加强投资：立法，构建适应社会主义市场经济要求的投资法制，以运用法律来引导、规范、保障和约束政府投资活动，既是投资体制改革深化的重要内容之一，又是推行投资体制改革的基本保证。投资法制建设的目的，是规范包括政府投资主体在内的投资主体及其投资行为，确定各类市场的交易规则和竞争规则，建立和完善投资管理、调控程序。投资法规要明确各层次投资决策部门、政府投资主体的经济权益和责任风险，以及执法部门的权力和责任。现阶段，需要尽快制定和出台的投资相关法规主要有：《投资法》。这是投资管理的总体法规，确定投资管理各环节的工作规范以及各有关方面的经济权益和责任风险，从法制上建立起一个合理的、能对投资行为负责的投资机制。《证券法》以及相关的《证券交易法》、《股票发行法》等。这些法规，用以规范证券市场各参加者的地位、权力和责任，以适应日益发展的证券市场筹资的需要。《工程招投标法》以及《投资建设经济合同法》，用以规范投资建设的竞争行为，维护市场秩序，保障公平竞争。
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