国内外生态补偿现状及其完善措施，本文主要内容关键词为：现状论文,国内外论文,生态论文,措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
经济和市场手段被用于环境污染和生态保护已有很长时间[1～3]。最初，生态补偿主要用以抑制负的环境外部性，依据污染者付费原则（Polluter Pays Principle,PPP）向行为主体征收税费。然而，在过去的十几年中，生态补偿逐渐由惩治负外部性（环境破坏）行为转向激励正外部性（生态保护）行为[4～6]。
众所周知，生态保护是一种具有正外部性的社会经济活动，实施过程中会引发两种矛盾：一是较低的边际社会成本与较高的边际私人成本之间的矛盾，二是较高的边际社会收益与较低的边际私人收益之间的矛盾。在这两种矛盾的作用下，生态保护往往以牺牲部分人的当前利益来获取社会大范围的长远收益[7]。如果不提供补偿，就难以调动人们参与的积极性。经济合作与发展组织（OECD）为此提出了“谁保护，谁受益”原则（Provider Gets Principle,PGP），此处的“受益”即受到补偿。对于生态服务的受益者来说，长期以来一直视生态服务为“免费的午餐”，随着生态问题的日益严峻，逐渐有了为生态服务付费的意识，这就是生态补偿的另一基本原则，“谁受益，谁补偿”原则（Beneficiary Pays Principle,BPP），此处的“受益”指享受生态服务。
许多国家和地区已采取了生态补偿措施[8～13]，但在实施过程中常常是政府买单而不是受益者。通过对多个国家的调查，Hanley[14] 发现PGP在一些地区已付诸实践，而BBP却很少被采用。即使有的项目向受益者征收补偿，但多为单要素补偿，仅考虑部分受益者。虽然随着生态意识的加深，人们的支付意愿也逐渐增强[15]，但要使生态补偿变为一种主动行为并将其制度化仍存在很多困难。真正实现BPP原则是完善生态补偿机制尚待解决的主要问题之一。
受偿地区一般为贫困地区，如不能解决贫困问题，补偿停止后将重新面临生态退化的危险。若要实现生态系统的持续健康发展，必须同时满足人们日益增长的物质文化需求。因此，生态补偿还肩负着提高社会福利，改变粗放落后的生产方式，调整产业结构，提高生活水平的重任[8]，即应将“输血式”补偿转变为“造血式”补偿。
补偿标准问题也有待于解决。补偿标准（针对生态服务的提供者，即受偿方）和支付标准（针对生态服务的受益者，即支付方）是生态补偿的两个关键指标。由于生态补偿的BPP原则未能得以贯彻，以往的研究侧重于前者，但其理论依据和计量方法存在诸多问题，导致补偿标准设置不合理。
本文以“造血式”补偿为生态补偿的最终目标，遵照PGP和BPP为基本原则，在充分协调受偿方和支付方二者关系的基础上，提出生态补偿机制的完善措施：正确识别生态补偿的参与者与受益者；以机会成本为理论依据，设定合适的具有区域差异性的补偿标准；综合受益程度、支付能力和支付意愿确定支付方的支付标准；资金筹措和发放措施；建立生态补偿组织管理体系。文章为确立生态补偿标准（补偿标准、支付标准）和补偿资金的管理和发放提供了新的思路。
2 国内外生态补偿实践
2.1 生态补偿案例
自20世纪80年代以来，国内外很多国家和地区进行了大量的生态补偿实践（表1），主要涉及流域水环境管理、农业环境保护、植树造林、自然生境的保护与恢复、碳循环、景观保护等，根据不同项目所提供的生态服务的种类及其作用的范围，可以划分为流域、区域、国家、全球等尺度。
最有代表性的生态补偿项目是在哥斯达黎加、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥等拉丁美洲国家开展的环境服务支付（Payments for Environmental Services,PES）项目[8]。该项目由世界银行发起，改善流域水环境服务功能是PES主要的生态补偿方向。日本和美国也在部分流域实施了具有生态补偿性质的流域管理计划[16]。大多数此类生态补偿项目主要通过增加流域内的森林覆盖率改善水质和水文条件，因此补偿费主要向用水者征收，其他生态服务的受益者不被考虑。
生态补偿在农业环境保护中也广为应用。中国的“退耕还林还草”工程向退耕农户提供一定数额的实物和现金补偿，主要补偿农户粮食损失和造林的各种投入，这是中国首次对大规模的生态建设工程采取补偿措施。加拿大联邦政府在“永久性草原覆盖恢复计划”（PPCRP）中，由农业部向土地所有者提供管理费用并补偿他们的损失。美国的保护与储备计划（CRP）、环境质量激励项目（EQIP），以及欧盟的农业环境保护项目都采取了补偿措施[17]。
由于森林对提供各种生态服务最为有效，生态补偿措施在林业中也广为采用。爱尔兰为鼓励私人造林采取了两种政策激励措施，即造林补贴（planting grant）和林业奖励（forestry premium）[18]。哥斯达黎加对造林、可持续的林业开采、天然林保护等提供补偿[19]。中国2001年设立了“森林生态效益补偿基金”，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。在地中海河谷地区，为鼓励造林，常常采取现金奖励、税收减免等形式的生态补偿措施[5]。
欧盟于1992年推出了栖息地保护公约，用以保护生境的生态补偿措施在法律上被确立。美国的渔业与野生动物保护方案（FWS）和一些非赢利性的土地信托通过激励机制促进私有土地所有者相互加强合作，以创建和改善生境。在新西兰，促进私有土地参与生物多样性保护的激励措施包括：自然遗产基金、开放式契约以及降低税率等[20]。
全球碳贸易也是生态补偿的一个重要方面。为了减少温室气体的排放，1997年12月联合国气候变化框架公约参加国第三次会议制定了《京都议定书》，由于在本国内实现温室气体减排的成本更高，于是，一些发达国家热衷于向发展中国家购买碳当量以实现减排目标，全球碳贸易被逐渐推向高潮。欧盟的排放交易方案（EU ETS）[21] 作为对《京都议定书》的响应，于2005年开始实施，欧洲的碳贸易市场也进入了快速发展时期。
一些国家对景观保护也采取了生态补偿措施。瑞士景观保护的参与者每年都会从政府得到一定数额的补偿[22]。许多地区通过征收门票筹集景观保护所需资金。
2.2 生态补偿现状评价
生态补偿已经在世界范围内广泛开展，这对于促进生态服务市场化、为生态建设筹资、改善生态质量、增强人们的生态保护意识等起到重要作用[17，23～26]，并积累了不少经验，然而生态补偿仍停留在个案研究水平上，理论探讨和实际应用之间还有不小的距离，尚未形成一套广泛适用的生态补偿机制，尤其是如何确立补偿标准、生态补偿与地区经济发展的关系、如何实现受益者补偿等问题未能解决，这些问题主要表现为：
（1）生态补偿是建立在生态学与经济学基础之上的，而在实际中二者缺乏交叉融合，往往过于强调生态目标而忽略了经济因素对生态保护的影响；
（2）生态服务的供给方（受偿方）、受益方（支付方）以及供给方向受益方提供何种服务、提供多少常界定不清；
（3）补偿标准不合理，一般采取“一刀切”的补偿标准，忽略了不同地区自然条件和经济条件的空间差异性；受益者的支付标准如何确定尚未有明确的计量方法；
（4）生态补偿往往只针对一种或少数几种生态服务，这种单要素补偿造成生态建设和保护在同一地区重复实施，进一步导致效率低下；
（5）大多数项目为“输血式”补偿，注重经济支付，忽视对受偿者行为有重要影响的社会经济因素，生态保护不可持续；
（6）补偿机制缺乏有效监管和制衡，交易成本过高。
3 生态补偿的运行机制
生态补偿的运行机制不明晰，这是导致生态补偿失败的一个重要原因。围绕“造血式”补偿这一目标，生态补偿的作用机理与运行过程可由图1来表示。
在生态补偿的实施过程中，合理的补偿标准能够充分调动生态服务提供者参与生态保护的积极性，并且在补偿金和其他辅助措施的支持下，获得足够的动力和能力来改变原有落后的生产生活方式，对产业结构进行调整，从而加速地区经济的发展，同时收入得以提高。生活条件、环境条件的改善和经济收入的增加将进一步激发农民参与生态保护的热情，另外，收入的增加也会逐步降低他们对补偿的依赖性，因此，受偿地区逐渐形成一个既具有生态效益又具有经济效益的良性循环。而对于生态服务的受益者来说，其支付得到了很好的回报，因此会愿意继续为生态服务付费。在受偿方和支付方双方利益都得到满足的情况下，生态补偿得以持续良好地运行。
4 生态补偿机制的完善措施
4.1 界定受偿方和支付方
由于生态服务可以扩展到地区、国家甚至全球尺度，这就为界定受偿方和支付方增加了困难。相比之下，受偿方较支付方容易辨别。学者们对生态服务在空间上的流转机制已经做了不少研究[27]，比如生态系统提供了哪些生态服务，作用于哪些地区，作用强度如何等等，据此可以鉴别生态服务的受益者，从何受益，受益程度如何。为了避免单要素补偿造成的生态保护的重复实施，生态补偿应在生态功能区划的基础上，确定实施地区，划定受偿方。虽然参与者同时也是未来生态服务的受益者，但比起他们所承受的经济成本来说，其受益可忽略不计。
4.2 厘定补偿标准
对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准（受益者的支付标准）是生态补偿的两个关键指标。补偿标准既要充分考虑受偿方的需求，又要兼顾支付方的意愿，并协调二者之间的关系，达到供需平衡，同时，又能保证生态保护和建设的资金需求。
4.2.1 对受偿方的补偿标准
理论上讲，补偿标准应介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务的价值之间[28]，但实践中，补偿标准的设置更趋近于机会成本（表2），往往导致补偿不足[29]。虽然许多研究者尝试以新增生态服务的价值作为生态补偿的标准，但计算结果往往很高，难以实施。因此，不能简单地把生态服务的价值作为生态补偿的标准。从另一个角度来看，如果我们必须把自然界为人类提供的各种服务都通过补偿返还给自然本身才能使其维持持续再生能力，那么自然界到底给人类带来了什么？Macmillan对苏格兰造林生态补偿的研究结果显示，补偿标准与机会成本直接相关，而与新造林地的生态服务功能无关，生态补偿不能完全被看做是从提供生态服务的土地使用者手中购买生态服务[30]。
因此，机会成本法是被普遍认可、可行性较高的确定补偿标准的方法，补偿不足的真正原因是机会成本统计不完全，农民的损失被低估了。既然生态补偿要与地区经济发展相结合，因此，除了农民近期土地产出减少的损失和植树种草的投入，还应包括调整产业结构、改变传统生产生活方式的各种投入。
根据生态保护实施的进程、需要完成的任务和生态与经济可持续协调发展的目标，生态补偿可分为3个阶段来实施（图2）：
（1）基本补偿阶段
此阶段，主要补偿参与者的直接损失和花费，如原有土地利用方式上作物产出的损失、生态保护的初始投入等等。
（2）产业结构调整补偿阶段
初始补偿仅仅能维持受偿者原有的生活水平，第二阶段的补偿对于生态补偿能否取得成功起着更为关键的作用。该阶段的补偿包括农户原有生产工具和劳动力闲置的损失，发展新产业所需的设施、设备投入，农民获取新的生产技能和技术的培训费用等等。目前这一阶段很少被考虑。
（3）生态效益外溢补偿阶段
产业结构调整完成后，受偿地区的社会经济系统逐渐进入良性循环，此时，为保证生态服务的持续供给，还需继续支付生态系统的维护和管理费用。
基本补偿是生态补偿项目得以实施的基础，产业结构调整补偿是项目能否成功实施的关键，而效益外溢补偿则使生态保护的成果得以维持。当前，许多项目仅停留在第一阶段。由于生态建设地区自然条件和经济基础的差异，各项机会成本在地区间是不同的，因此补偿标准也势必不同，这就避免了“一刀切”的做法。
4.2.2 对受益者的征收标准（受益方的支付标准）
生态补偿的资金需求除了农民的机会成本外，还涉及一定的交易成本。交易成本包括科研、咨询（受偿者与支付者意愿）、土地利用现状评估、项目规划、合同设计、试点、管理等方面的费用。机会成本加上交易成本就是生态补偿总的资金需求，亦即受益者应支付的金额。
根据BBP，受益程度应是确定支付标准的重要依据，其次，受益者的支付意愿（willingness to pay,WTP）也是影响支付标准的重要因素，WTP在很大程度上取决于人们对生态服务的认知程度和环境意识。此外，支付能力也是必须考虑的指标，因为不同受益地区的经济发展水平不同，受益程度很高的地区未必有较强的支付能力，如果不考虑支付能力，相当于剥夺了贫困人群消费公共产品的权力。在综合考虑这三个因素的基础上，将受益地区进行生态经济区划，并通过对这三个因素定量化，确定每一区划单元应承担的生态补偿费用的比例，乘以生态补偿费用总额，即是每一区域应支付的数额。
4.3 建立融资渠道并有效配置资金
4.3.1 资金来源
生态补偿资金的筹集主要有三种途径[1]，包括：①国际组织或环境保护非政府组织的贷款或捐助；②政府转移支付和补贴；③受益者支付。绝大多数情况下，前两种途径是补偿资金的主要来源（表3）。
国际组织或非政府组织发起的生态补偿项目能够提供充足的项目启动经费，然而后续资金往往缺乏保障，导致有些项目被迫中止。如厄瓜多尔的Pimampiro流域，中美基金（Inter-American Foundation）停止向该流域提供资金后，该流域的环境保护受到了很大的威胁。政府补偿同样存在后劲不足的问题。受政府机构的变迁和政策改革的影响，一些补偿项目有可能被取消。还有一些国家或地区，受财政支付能力所限，恐无法保证生态补偿资金的持续供给。
相比之下，受益者支付较能够建立一条持久的资金供给渠道。受益者支付可以采取多种形式，如使用费、指定用途税、保护基金等等。水环境服务费是最常见的受益者付费案例（表3）。多数情况下，中间使用者（如水电站生产者、水务公司或灌溉组织联合会等）通过调节水价将一部分生态建设费用转嫁给终端受益者，以此筹集生态补偿资金，并达到受益者支付的目的。
因此，实施生态补偿需进一步开发生态服务市场，使更多的受益者参与其中，并逐渐成为生态补偿资金供给的主体。相反，政府应转变在生态补偿中的职能作用，由经济支付和物质支持转向政策调控与引导、生态市场构建、监督管理等等。同时，应继续加强与国际组织合作，以获得更多的资金和技术支持。
4.3.2 生态补偿资金配置
“一刀切”的补偿标准常导致多数地区的不足或者局部地区的过量[31]。Whitby等人的研究发现，英国的农业环境政策补偿标准在有些地区偏高，而一些真正需要补偿的地区却没有得到足够的补偿[32]。中国的退耕还林（草）工程，整个北方地区的补偿标准是统一的，补偿偏高和不足的现象都有存在[33]。因此，应根据各地所产生的不同的机会成本实施差别补偿。
在许多项目中，受偿者需要大量的资金作为生态保护和产业结构调整的前期投入，并且承担较高的预期风险（因政策变化或通货膨胀），因此，补偿资金发放时，需在前期制定较高的发放标准，随着工程的进展和产业调整的推进，逐步降低补偿标准。
生态补偿支付的另外一个重要问题是补偿年限。前已述及，生态补偿必须与地区经济发展相结合，因此，补偿年限应由产业结构调整取得显著成效所需的时间来决定[34]。
4.4 建立生态补偿组织管理体系
完善的组织管理体系对于实施生态补偿必不可少[35]。由于涉及多个部门，各级政府可通过加强部门间的协调与合作，建立生态补偿的征收机制和发放机制，实现补偿资金在受偿方和支付方之间的转移支付。
生态补偿组织管理体系应由补偿政策制定机构、补偿计量机构、补偿征收与发放机构、补偿监管机构等部分构成。补偿计算机构所确定的补偿标准是否合理、补偿流通网络能否保证补偿费用的合理分配和落实是其中的关键环节。
为了降低交易成本，组织管理体系应尽量在现有部门和机构的基础上设置，还可以将分散的农户组织起来，达成集体合同。
5 结论与讨论
20世纪90年代，全球发展中国家用于农村发展、自然资源管理以及环境保护的投资明显减少[12]，进入21世纪以来，发展中国家和发达国家都逐渐认识到可持续农业经营、流域管理和林业资源管理的重要性，加大了生态补偿投资力度，然而，我们还将面临许多挑战。
良好的生态补偿运行体系必须将生态保护与区域经济社会发展相结合，生态补偿需与产业结构调整同步进行。因此，在制定生态补偿标准时，机会成本不仅仅包括土地使用者的直接损失和投入，还应包括其在产业结构调整过程所需的各种投入。变“输血”式补偿为“造血”式补偿是生态补偿机制今后努力的方向。
根据生态保护实施的进程、需要完成的任务和生态与经济可持续协调发展的目标，生态补偿可分为3个阶段来实施：基本补偿阶段、产业结构调整补偿阶段和生态效益外溢补偿阶段。在补偿资金发放时，也应充分考虑各阶段资金的需求情况，在产业结构调整初期提高补偿标准。
PGP和BPP是生态补偿的两个主要原则，受益者应支付多少是长期以来生态补偿执行过程中的难题之一。除了受益程度这一重要因素之外，受益者的支付能力和支付意愿也是制定支付标准必须考虑的因素。
要保证生态补偿资金的有效持续供给，需改变当前过度依赖国际组织和政府出资的局面，增加受益者支付的份额，加速生态服务市场化进程。
以往的研究往往单方面考虑补偿标准和支付标准，二者相互脱节。本文提出在机会成本和交易成本的基础上，统计生态补偿所需的总费用，然后根据各受益地区的受益程度、支付意愿和支付能力确定各自应承担的支付比例，将总费用在各受益地区进行分摊。各受益地区可以通过对生态服务的中间使用者收费促进终端用户缴纳生态补偿金。
生态学与经济学理论和方法的交叉融合是生态补偿科学研究和相关政策制定的基础。目前，仅少数研究明确将生态学和经济学融合起来[31]。在制定生态补偿措施时，往往过于偏重生态因素，忽视了社会经济条件对生态的影响，因此，需加强交叉研究。
生态补偿的理论和实践都处于起始阶段，大多数项目正处于试点时期或者仅实施了几年，但如果生态服务能够被很好地界定，支付方与受偿方能够得以明确，补偿标准能够合理化，生态补偿的组织管理体系能够建立，法律制度框架能够健全起来，生态补偿必将会运行良好，并取得较高的经济效益和社会效益。