论刑事执行权的性质及理性配置，本文主要内容关键词为：理性论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.7 文献标识码：A
由于刑事执行涉及到刑事法律预防犯罪目的的全面实现，是刑罚真正进入实质阶段不可忽视的关键环节，因此，近年来刑事法理论开始逐渐重视研究刑事执行的问题，但总体说来，人们对执行权力重构的兴趣远远高于对刑事执行基础理论的研究，人们关注最多的是执行权力形式上的合理建构，并试图以刑事执行权的科学配置作为构筑刑事执行理想范式的突破口。笔者注意到，目前进行的刑事执行体制改革理论研究基本上没有突破传统的制度研究模式，即描述问题，分析问题成因，然后寻求解决的对策。但是由于 缺乏高屋建瓴的基础理论加以指引，也由于对刑事执行的内在规律认识不足，这种研究所触及的往往只是刑事执行制度中的表层问题，所提出的改革方案也只能是一种基于利弊得失之权衡的应对之策。沿着这种思路推进刑事执行制度的改革，可能由于缺乏较为成熟的理论的支持而难以达到预期的效果。可以说，在刑事执行制度的研究上，当前最需要的是对一系列基本理论问题的冷静分析和对现行执行体制的理性反思。有鉴于此，本文拟围绕刑事执行权的性质这一最为核心的问题，对刑事执行制度改革的基础理论问题进行尝试性探索，并在此基础上提出理性配置刑事执行权的设想。
一、刑事执行权的性质界定
探讨我国刑事执行制度的改革与完善，合理配置刑事执行权，首先必须弄清楚刑事执行权到底是一种什么权力，即刑事执行权的法律性质何在?对此我国刑事法学者见仁见智，莫衷一是，但归结起来主要有以下四种不同观点：第一种观点认为，刑事执行权是司法权。例如有学者说：“行刑权与量刑权——刑罚的裁量或适用一样，同属国家的司法权，而与制刑权——国家的立法权的行使相对应。”(注：金鉴.监狱学总论[M].北京：法律出版社，1997.228.)第二种观点认为，刑事执行权是一种行政权。有学者从监狱的狱政管理性质和特征出发，认为监狱作为刑事执行机关的主体，“就其工作的本身而言，是国家行政机关，”(注：马卫国.论依法治监理论与实践的若干问题[J].中国监狱学刊，1999，(4)：18.)那么，监狱行使的刑事执行权自然就是一种行政权。第三种观点认为，刑事执行权是一种司法权和行政权的统一。有学者说：“行政权作为刑罚权的一个重要组成部分，它的直接属性是国家一种司法权，……但是，由于行刑活动是一个将法院生效的判决和裁定交付执行的过程，具有一定的时间持续性，因此，不可避免地要涉及到被执行罪犯的日常生活起居的管理，这时的行刑权就带有一种行政管理的性质，由此，行刑权也包含着行政权，……所以，可以说行刑权是一种司法权和行政权的统一。”(注：夏宗素.狱政管理问题研究[M].北京：法律出版社，1997.68.)第四种观点认为，对于刑事执行权的法律性质不能一概而论，不同种类的刑罚的执行具有不同的属性。具体说，“罚金刑、没收财产刑和死刑的执行纯粹是一种刑事司法权的运作，行刑权仅表现为司法权，丝毫不具有行政权的性质。但对于死缓、无期徒刑、有期徒刑和拘役的执行……就不仅有司法权的运作，而且还有行政权的运作。行刑权在此不仅表现为司法权，而且也表现为行政权，并且主要是一种行政权。”(注：储槐植，汪永乐.论刑事执行主体的合理配置[J].犯罪与改造研究，2000，(10)：9.)
我国学者关于刑事执行权(又称行刑权)性质的上述诸种见解，应当说都有其合理的成份，但又都或多或少地存在着某些不足。笔者认为，刑事执行权不属于司法权，它从刑事司法权中直接脱胎而来，通过自身要素的不断整合，表现出较为明显的行政权特征，但又不是一般的行政权，准确地说，它应当是一种刑事行政权，属于刑事权范畴，是国家刑事权的一种。
1.刑事执行权不是司法权(裁判权)。司法权从其最初发端看，它是适应社会解决争端的需要而产生的。有人类地方便会有各种基于利益冲突产生的争端。在远古时期，人类曾采取血亲复仇、部落间战争等方式私自解决利益上的争执。随着国家的产生、发展和强大，社会上逐步出现了专门负责解决私人争端及处理严重侵害公共利益的机构，即作为国家机器重要组成部分的司法机关，由国家控制的司法裁判制度便逐渐取代了私人复仇制度。与私力救济方式相比，司法裁判是一种典型的公力救济方式，在国家的参与下当事人之间的争端得到最后的解决，所以说，司法从其最初意义上看，它是一种与裁判有着内在联系的国家活动，司法权就是裁判权。而且，司法权从其产生之日便表现出不同于行政权的鲜明特征。比如，行政权一般能够积极主动地干预社会生活，而司法权的行使必须以“诉”的存在为前提，具有被动性和中立性；行政权的行使可以单方面进行，而司法权的行使必须要有发生利益争端的双方的参与，具有多方参与性；行政权的行使所发生的结论不一定是最终的和权威的，而司法权的运作结果则是对争端最终的和最为权威的裁决方案，具有终极裁断性等。司法权的上述性质，决定了在现代法治社会中，甚至连行政权本身也可以被纳入司法权的审查和控制之中，成为被裁判的一方。刑事执行权显然不具有司法权的上述性质和特征。首先，刑事执行权的运作面对的并非争端的待解决状态，而是将已发生法律效力的刑事裁决付诸实现；其次，刑事执行权主体具有较为明显的功利性，即代表国家实现对刑事违法犯罪者的控诉和惩处，而且在权力行使过程中主体并非是消极中立的，而是表现出较为明显的积极主动性，特别是在监禁刑罚的执行过程中由于执行主体还要承担着对执行对象的教育改造任务，这种基于鲜明的功利期待所表现出的积极主动性更加突出；再次，刑事执行权的运作结果并非具有终极裁断性，这突出地表现在减刑、假释的适用程序上，执行机关没有决定减刑和假释的权力，还必须经过法院的最后裁决；最后，刑事执行权的行使在多数场合下并不以执行对象的绝对参与作为其发挥效力的必要条件，在很多具体执行事务上刑事执行主体可以单方做出为或者不为一定行为的决定等。因此，从这一意义上说，将刑事执行权归属于司法权显然是不合适的，它不具有司法权属性。
2.刑事执行权直接脱胎于刑事裁判权，通过自身要素的不断整合，表现出行政权的特征。有一种观点需要澄清，有学者认为，行刑权(即刑事执行权)是从行政系统中独立出来的，在其运行上呈现出不断向裁判权靠拢，以维护裁判权的趋势。(注：王利荣.论行刑权运作的两种趋势[J].政治和法律，2001，(3)：19-20.)其实并非如此。行政权作为管理社会公共事务的权力，是国家产生的最初表现形式，国家作为从社会内部矛盾中产生，凌驾于社会之上并日益同社会脱离的力量，一开始它的主要职能就表现为对社会的管理，因此国家权力最初的表现形式就是行政权，立法权和司法权是随着社会的发展，从行政权中逐步分离出来的。从这个意义上讲，可以说刑事执行权是从行政权中独立出来的，但是它是附随着刑事司法权也即法院裁判权一块从行政权体系中脱离出来，但这并没有立即改变刑事执行权长时期内继续依附法院裁判权的命运。回顾人类的刑罚发展史可知，在资本主义近代刑罚制度确立之前，刑事执行与其他的刑事法律活动相比较，应当说其主要的特点就在于它对刑事裁判活动的依附性和从属性，它主要是作为刑事裁判的必然结果而存在。随着社会文明的进步和发展，惩罚主义和报应刑理论的日渐式微，而教育刑和目的刑理论以及以教育刑论为基础并融合报应、威慑、矫正思想为一体的一体化刑罚论则蓬勃兴起，刑事执行开始突破其在理论上和实践中的传统局限，逐步摆脱其对刑事裁判活动的依附和从属地位而独立出来。在现代刑事法理论和刑事法律活动中，刑事执行以及以监狱为代表的刑事执行机关日益受到人们的普遍关注和高度重视，特别是随着各国犯罪和重新犯罪的逐渐增多，刑事法律改革的重心也越来越向行刑效益的提高以及刑事执行活动上转移。至此，刑事执行的意义已不是刑事诉讼的终结环节——交付执行了，而成为承继交付执行的实际执行，也就是说，刑事执行已不再局限于程序的意义，而是更注重实体的效果。刑事执行由于其自身特有的性质、职能、任务，决定了它已成为一项独立的刑事法律活动。刑事法律发展趋势说明，刑事执行权运行的态势并非是逐渐向裁判权靠拢以维护裁判权，恰恰相反它从法院裁判权中直接脱胎而来，并且逐步表现出相对于法院裁判权的独立性。尽管刑事执行权与刑事裁判权有着共同的特性，比如都是由于犯罪现象存在而产生并以预防和减少犯罪为己任，作为国家刑事权的重要组成部分，都表现了鲜明的独立性，但是，在现代刑事法律实践中刑事执行权通过自身要素的不断整合，无论是其发挥的功能还是活动的程序、组织方式都表现出不同于司法权的行政特征。首先，刑事执行权是一种执行权，有着突出的执行性，执行主体不仅要实现已经发生法律效力的刑事裁决内容，还要对执行对象的日常生活、分类、奖励或处罚、狱政等进行管理，并且这种带有明显的行政权运作特征的管理活动甚至构成一些刑事制裁执行的绝大部分内容。其次，如前所述，刑事执行权的行使具有单方性，执行主体对相当多的具体执行事务实际享有高度的自由裁量权，只要是在法定的职权范围内就可以自行决定和直接实施，并且在很多场合下其执行效力的发挥不以执行对象的绝对参与作为必要条件。再次，刑事执行权具有命令性特征，执行主体和执行对象之间存在命令和服从的关系，这种关系使刑事执行活动得以顺利进行，而且在具体执行事务上执行主体之间往往还有着领导和被领导关系，上级执行机关可以对下级执行机关的具体执行事务给予监督和指导等。正是由于刑事执行权运作所表现出的上述行政权特征，作为刑事执行主体部分的监禁刑罚的执行，划归由国家司法行政机关管辖的监狱负责，并由国务院组成部门——司法部的监狱管理局代表国家主管全国的监狱工作，人们普遍认为这种权力的分配形式是合适的。但是，是不是就可以因此简单地认为刑事执行权就是一般的行政权，笔者以为否。这是因为刑事执行权是由于犯罪现象存在而产生并以预防和减少犯罪为己任，而且它以刑罚作为主要的活动手段和活动内容，其运行往往对公民的生命财产和人身自由产生直接和重大的影响。这些特征显然是一般的行政权所不具有的，虽然在现代刑事法律发展中刑事执行权通过自身要素的不断整合表现出某些行政权的属性，但是如果因此不加区别地将其归属于行政权，将会极大地削弱刑事执行权的法律地位，甚至可能导致国家整个刑事执行活动的混乱。
3.刑事执行权是一种刑事行政权。如前所述，刑事执行权不属于司法权，虽然表现出某些行政权的特征，但又不是一般的行政权。刑事执行权与刑事违法犯罪现象密切相连，从其产生看，它是由于犯罪现象存在而产生；从其归宿看，它致力于预防和减少犯罪，并且把从根本上控制犯罪作为其追求的终极目标；从其运作的手段和内容看，它以刑罚和非刑罚处罚方法以及保安性措施作为活动手段，并以对特定的刑事违法犯罪人实现国家施加的刑事制裁为活动内容；从其运作的结果看，它往往直接表现为对公民生命财产和人身自由等重大权利的剥夺或限制，关系重大，影响深远。这些特征充分说明刑事执行权的运作是一件极为严肃和极端重要的事情。鉴于此，笔者结合它在运作中凸显的特征和表现的属性，认为刑事执行权是一种刑事行政权。在这里需要说明的是，如此认定，并非刻意另起炉灶，标新立异，而是有着足够的理论依据和实践依据的。从理论上讲，刑事执行权既非司法权，也非一般的行政权，那么，它要么是司法权和行政权之外的第三种权力，要么是介于司法权和行政权之间的一种混合型权力，要么就是一种特殊的行政权。由于刑事执行权不是一种司法权，它自然就失去了作为介于司法权和行政权之间的混合型权力的基础，但是如果把它认定为司法权和行政权之外的第三种权力，显然很难被立法及司法部门接受，那么最后的结论便是，刑事执行权是一种特殊的行政权。由于它与犯罪现象有着密切的内在联系，并以刑罚作为其主要的活动手段和活动内容，依据的是国家的刑事法律而非行政法律，刑事执行权除了有着鲜明的行政权属性外，还有着突出的国家刑事权属性，把它认定为刑事行政权，可以较为准确和全面地反映出刑事执行权的性质和特征。从实践上看，除去法院担负一部分刑事执行职责外，现实的刑事执行活动主要是由公安机关和司法行政机关负责的，而公安机关和司法行政机关在我国的宪法定位是国家的行政机关。但是公安机关以及司法行政机关在执行刑事制裁时所表现出的不同于一般行政权运作的特征和属性，又在时刻提醒着人们不能将它们与一般的行政机关同日而语，特别是在它们运用刑罚等刑事制裁手段同犯罪作斗争时，由于其行为的性质和适用结果的严重性而应该给予它们特殊的关注。这正是将刑事执行权归属于刑事行政权的重要实践依据，这样做不仅有助于推动国家和社会对刑事执行活动日益重视，并促进刑事执行制度不断走向完善，而且从科学合理地配置刑事执行权的角度，它必然要求将刑事执行权移转给国家具有刑事行政性质的机关行使，这类机关既然属于行政机关，它就不应再去行使本来应由人民法院司掌的刑事裁判权，这对于革除现行保安性措施适用程序上的弊端，健全和完善其内在的运行机制，无疑具有重大的理论及实践的导向意义。此外，在实践中人们经常对一些机关基于它们各自的活动特点给予不同的称呼以示区别，比如称海关的工作为“海关行政”，称工商管理机关的工作为“工商行政”等，那么，刑事执行机关在执行刑事制裁时基于其权力运作的特征和属性，被称之为“刑事行政”，刑事执行权被归属为“刑事行政权”，自然也就不足为奇了。
4.刑事执行权属于刑事权范畴。刑事权是指国家依法享有的运用刑罚等刑事制裁手段惩治刑事违法犯罪的权力，它是国家统治阶级所垄断的统治权的重要组成部分。国家运用刑事制裁手段惩治犯罪，一般认为需要通过制刑权、求刑权、量刑权和行刑权即刑事执行权等四种基本权能形式，即所谓的刑事权“四分说”(注：亦有观点称之为制刑权、动刑权、配刑权和行刑权。参见邱兴隆.刑罚理性导论[M].北京：中国政法大学出版社，1998.1-2.)。刑事执行权是国家刑事权的一个重要的组成部分，且是一个独立的基本权能。在此需要说明的是，学界还有不少学者至今仍然否认刑事执行(权)的独立性，认为刑事执行仅具有程序意义，不具有实体意义，就是指刑事诉讼终结阶段即交付执行，刑事执行权只是法院裁判权的组成部分，作为刑事裁判权运作的结果形态而存在。(注：高铭暄主编.刑法学原理(第三卷)[M].北京：中国人民大学出版社，1993.498-502.)这种观点显然忽视了刑事执行活动所具有的大量的实体内容，虽然刑事执行法律关系缺少不了程序方面的权利义务内容，但是它最大的意义还是在于它的实体方面，试想想被判处无期徒刑的罪犯的执行，程序意义上的交付执行与监狱对其进行的实体意义上的实际执行相比，就其内容和工作量而言，简直无法比拟，何况刑事执行本身还包括诸多程序方面的内容。刑事权运作的法律依据是刑事法，它是指国家运用刑罚等刑事制裁手段惩治犯罪的法律规范的总称。刑事法是一个国家法律体系的重要组成部分，其自身又形成了一个相对独立、完整和系统的体系。该体系通常包括刑事实体法即刑法、刑事程序法即刑事诉讼法和刑事执行法三个基本的组成部分。(注：杨春洗等主编.刑事法学大辞书[M].南京：南京大学出版社，1990.296.)刑事实体法、刑事程序法和刑事执行法之间是互相衔接、平行、配套的关系，就我国的情况看，它们是刑事法律体系中的三个基本部门，它们的共同实施构成了国家刑事法律活动的完整过程，从而使国家的刑事法律、国家对刑事违法犯罪行为的惩处得以实现。(注：邵名正.我国刑事执行法的立法构想[J].中国监狱学刊，1999，(6)：16-22.)刑事执行权运作的法律依据便是作为国家刑事法律体系的主要组成部分的刑事执行法。
二、刑事执行权的理性配置
对于刑事执行权的配置问题，学术界和实际部门均有不同的探讨。然就其对待现行配置状况的态度而言，基本上可以概括为“肯定说”和“否定说”两种。“肯定说”认为，我国现行刑事法律所规定的分散的、多轨的执行体制是符合我国国情的，有利于提高效率，(注：周红梅.刑罚执行论[M].沈阳：辽宁人民出版社，1994.23.)而且它从一开始就具有执法便利的条件，并较为合理地利用了现有的司法力量，从提高行刑效益的角度，应当保留现有的刑事执行权设置方式等。(注：王利荣.论行刑权运作的两种趋势[J].政治和法律.2001，(3)：21.)但是，多数学者对此则持否定态度，认为配置现状存在诸多问题，比如不利于贯彻政法机关“分工负责、互相制约、互相配合”的宪法原则；个别执行主体诉讼职能与执行职能重合和错位，影响刑事执行的严肃性；一些刑事制裁的执行在现行体制下常出现失控现象；执行效率整体偏低，不符合现代刑事法制注重刑罚效益的精神等。但是对于如何配置刑事执行权才是合理的问题，看法又各不相同。
笔者认为，刑事执行的现行体制是存在诸多弊端的，主张应改变多元分散的权力配置现状，建立统一的专门刑事执行机构负责刑事执行，并逐步实现刑事执行的一体化。(注：邵名正，于同志.刑事执行体制的科学构建[N].检察日报，2000-10-12.)这主要基于以下几点考虑：首先，刑事执行权的配置应当符合其自身性质和特征，遵循其内在的运行规律。既然刑事执行权并非司法权，而是刑事行政权，那么它就应当由国家的有着刑事行政性质的机关负责执行，而不应当由裁判机关行使。由于刑事执行是独立的刑事法律活动，具有高度的专业性，刑事执行权就应尽可能给独立的专门机关行使。其次，应当吸收和保留现有配置模式的优点，促使刑事执行权高效行使。刑事执行权配置现状是我国刑事法律运行机制长期磨合的产物，它本身是一个既定的事实，而且在对某些刑事制裁方式的执行上有着执法便利的优点，对其优点应当予以继承和保留，并通过对低效的配置的调整，实现刑事执行的高效化。再次，应当体现分工和制约的原则精神。“分工负责、互相配合、互相制约”是我国宪法确定的刑事法律活动应遵循的基本原则，理性配置刑事执行权既要强调合理分工，各负其责，不同的机关不能相互代行职权，又要加强权力之间的制约，以防止职权的滥用和腐败。最后，应当有着很强的现实可行性，理想的配置模式不一定是最好的。刑事执行权多元分散的配置现状的产生是有着诸多历史和现实的原因的，此问题的形成并非一朝一夕，此问题的解决也不可能一蹴而就。因此，调整刑事执行权的配置现状既要积极又要稳妥，应随着国家刑事法制的不断完善，分批分期地向预定目标推进，避免配置调整中的制度震荡。鉴于此，笔者的设想是：逐步改变刑事执行多元分散的配置现状，使之朝着一体化的方向发展。具体说，法院应当实行审执分离；公安和司法行政机关的刑事执行权应本着优化组合、提高效率的精神予以调整。同时，建立和健全检察机关对刑事执行活动的监督和制约机制，充分发挥人民检察院的法制监督职能。
(一)审执分离
决定权和执行权的适当分离，是现代法治原则的一项基本要求，它有利于构建权力运行中的分工和制约机制，保证权力依法公正行使。作出刑事裁判的法院再去执行该裁判，实质上是既行使决定权又行使执行权，这显然有悖于法治的基本精神。如前所述，刑事执行权是一种刑事行政权，而非司法权(裁判权)，人民法院是司法权(裁判权)的行使主体，担负刑事执行职责自然与法理相悖，司法权所具有的中立性和被动性已从理论上否定了法院从事刑事执行的合理性。而且，由于刑事执行是一种量大面广、错综复杂的刑事法律活动，需要耗费大量的人力、物力、财力，作为国家的专门审判机关从事刑事执行，势必降低它在审判活动上的司法资源投放，进而影响审判工作的开展，这与法院的宪法地位显然也是不相称的。在实践中，法院对一些刑罚的执行常常表现出力量不足，并且由于主客观的原因，刑事执行实际上并没有引起足够的重视，常被有关司法人员有意无意地视作“兼职”或者“副业”，刑事执行面临诸多困难。此外，值得注意的是，目前我国司法体制改革思路相对集中在对法院体制和审判制度的改革上，其改革的方向总体上是为了更大程度地实现司法独立，这种趋向清楚地表明了决策者的立场，即强调裁判权在整个司法体系中的核心地位，认为裁判权的合理配置是革除司法制度现有弊端，实现其良性运作的关键。通过突出法院裁判权的独立地位来表达社会公正，成为我国司法体制改革的现实目标。这一目标越来越强调法院裁判权，强调加强法院对行政行为的司法审查等，而如果法院的职能在执行问题上理不顺，仍然允许其继续错位，那么法院对执行活动的司法审查就将无从谈起，这会直接影响到正在进行的这场司法体制改革目标的有效实现。因此，不管是从基本法理和具体执行实践出发，还是从现实的司法改革目标出发，都应首先将死刑、罚金刑以及没收财产刑的执行权从法院体系中剥离出来，实行“审执分离”。借鉴其他国家或地区的做法，将其移转给国家设立的专门刑事执行机关。
当然，这并不意味着要把法院所担负的刑事执行职责不分情况地全部予以剥离。刑事执行权滞留于法院，是有着诸多历史和现实原因的，它是我国刑事法律运行机制长期磨合的结果，在一定程度上讲有其存在的必然性，而且在对某些刑事制裁的具体执行上，它确实有着执法便利的优点，比如对个别非刑罚处罚方法的执行，包括训诫的执行、责令具结悔过的执行、赔礼道歉的执行以及建议行政制裁的执行和没收罪物的执行等，法院在刑事裁判结束时便可径直完成，执行程序简洁明快，可以说比较适合我国的实际情况，从提高刑事执行的效率角度，对此应予以保留并进一步完善。但是赔偿经济损失的执行和赔偿损失的执行，则有所不同，它很难在审判进行中或结束后由法院顺便完成，往往需要事后交由专门的机构，组织相当的人力方能进行，因此，从不分散法院审判力量角度考虑，同时也是为了更好地执行这两种刑事制裁方式，可考虑将其执行权逐步从法院体系中分离出来，移交给司法行政部门设立的专门刑事执行机关执行，并参照罚金刑和没收财产刑的执行规定，完善其执行程序。
(二)公安与司法行政机关的刑事执行权优化配置
既然刑事执行权属于刑事行政权，它就应当交由国家有着刑事行政性质的机关行使，根据我国现行法律的规定，符合要求的有国家的公安机关和司法行政机关。公安机关作为国家专门的社会治安行政管理机关，它一直处于国家和社会治理犯罪的最前沿，并且在现行法律制度下它还司掌着作为我国刑事制裁体系重要组成部分的保安性措施的适用权，可通过对刑事违法犯罪人发动刑事制裁来维护社会治安，促进社会稳定。司法行政 机关负责监禁刑罚和劳动教养这两大基本刑事制裁的执行，其在这些执行事务上的权力行使有着明显的刑事特征和属性，因此笔者把公安和司法行政确定为具有刑事行政性质的机关。但是需要说的是，公安机关和司法行政机关的职权活动并非都具有刑事行政属性，都是刑事行政权的运作。也就是说，刑事行政权的提出，虽然是针对公安和司法行政机关的，但这并非意味着它们所有的职权活动都可归属于刑事行政权运作范畴，刑事行政权并非公安权力和司法行政权力之和，它只是公安及司法行政权力体系中直接涉及犯罪与刑事制裁的部分。刑事执行权交由公安机关和司法行政机关行使，必然会产生如何在公安和司法行政机关中合理配置刑事执行权的问题。由于从理论上讲两机关都可以担负刑事执行职责，那么我们关注的焦点自然便是执行的效率问题，即谁负责执行才能更有效。
根据有关刑事法律的规定，公安机关负责执行交付执行时余刑在一年以下的有期徒刑、管制、拘役、剥夺政治权利、缓刑、监外执行、假释以及对外国人适用的驱逐出境和部分保安性措施，也就是说，目前公安机关负责执行的刑事制裁种类是相当多的，在数量上占据了刑事制裁体系的绝大部分。那么，公安机关实际执行是一种什么状况呢?有一点是非常明确的，就是与司法行政系统内部从上到下有着比较健全的监狱和劳教设置形成鲜明对照，在公安系统内部一直没有设立专门的机构负责刑事执行，而其所担负的意义极端重要的刑事执行职责主要是由公安派出所这一基层治安部门来完成的。众所周知，公安系统的基层派出所肩负的社会治安及刑事侦查任务是相当繁重的，特别是面对社会治安形势比较严峻，犯罪率长期居高不下，刑事案件日渐增多的状况，公安系统普遍存在的警力紧张、财力不足、物力有限的问题非常突出，在这种状态下，公安系统的基层派出所往往难以抽出足够的警力来应付面广量大错综复杂的刑事执行任务。据统计，1999年被各级法院判处缓刑的罪犯约有9万人，被予以假释的罪犯约2万人，如果其缓刑和假释期平均按2.5年计算，全国就有近30万缓刑和假释等罪犯，而1998年全国公安逮捕的人犯才有59万人，(注：数据引自《中国法律年鉴》[Z].北京：中国法律年鉴出版社，1999，1026-1029.)如果公安机关按照法律规定监督这些缓刑犯和假释犯，其需要投入的精力和时间显然要比花在侦查和逮捕犯罪嫌疑人的时间和精力多得多。繁重的社会治安保卫工作已使公安机关不堪重负，再承担大量繁杂的刑事执行职责往往难以胜任，因此一些地方的管制、拘役、缓刑、假释、监外执行的监督管理工作基本上流于形式，监管对象处于失控状态。而与此同时，司法行政机关除去管理监狱工作外，基本上难以找到其他较为实在的执法任务，有相当多的司法行政资源尚处在闲置状态。从提高刑事执行的效率及权力配置的均衡角度看，实在应当调整现行的刑事执行权配置模式，适当地把公安机关承担的一些刑事执行职责移交给司法行政机关。对此笔者的设想如下：
第一，司法行政机关在继续领导和管理死缓、无期徒刑、交付执行时余刑在一年以上的有期徒刑执行事务的基础上，吸收余刑在一年以下的有期徒刑和拘役的执行权。拘役刑作为监禁刑罚的重要组成部分，它的执行与监狱负责的其他监禁刑罚的执行从本质上讲并无两样，将其纳入国家专门刑事执行机构的执行系列，发挥一体化执行的整合功能，实属必要。看守所除了负责执行交付执行时余刑在一年以下的有期徒刑外，其主要职责是羁押未决犯，从实际情况看，其中绝大多数的犯罪嫌疑人，人民法院的判决和裁定生效后，将转化为接受刑罚处罚的罪犯。无论是我国古代，还是当今世界各国，一般都把看守所称为未决犯监狱，并与已决犯监狱统一管理，因此，把看守所移转给专门的刑事执行机关领导与管理，是符合国际惯例的，它不仅有利于看守所自身的建设和完善，也有利于对有期徒刑的执行在政策、法规和教育改造办法上的统一，而且还有利于防止或减少看守所普遍存在的对羁押人员打骂体罚、刑讯逼供等违法乱纪现象的发生，更好地体现和发挥分工负责、相互配合、相互制约原则的作用。由于我国目前在县一级行政区划中尚无监狱设置，为了便于执行此两类刑罚，可以考虑在县一级的司法行政部门设置看守所和拘役所，本着精简和效能的原则，采用一套班子两块牌子的办法，分别担负羁押以及拘役刑和交付执行时余刑在一年以下的有期徒刑的执行职责。此外，根据羁押的特殊需要，也可考虑在中央和省、市、自治区设立级别较高的看守所。
第二，将剥夺政治权利、管制及缓刑、监外执行、假释的执行权逐步收归由专门的刑事执行机关行使。剥夺政治权利是一种附加刑，也可独立适用，根据现行法律规定，它由公安机关负责执行。但是，在判处拘役刑以上刑罚附加剥夺政治权利的，剥夺政治权利的效力当然施用于主刑执行期间，这就是说，在现行法律下监狱实际上也享有剥夺政治权利的执行权，因而就产生了执行剥夺政治权利刑由司法行政部门领导和管理的监狱与公安机关的基层派出机构双重负责的现象，这是刑事执行不统一、不规范的一个突出表现。“刑事执行多元化，意味着各执行部门各负其责，自行其是，甚至不相往来，缺乏必要的协调和配合，这必然会削弱对刑事执行这一事物自身运行内在规律的认识，也就很难就普遍适用于各种刑事处分的方针、政策、措施、手段、办法达成共识，因此，必须改变这种现状，在实事求是地评估刑事执行多元性利弊的基础上，采取有针对性的法律措施，使之朝着一体化的方向。(注：邵名正，于同志.论刑事执行法的创制[J].犯罪与改造研究，2000，(10)：24.)值得注意的是，剥夺政治权利和管制、缓刑、监外执行、假释的执行方式和场所不同于其他刑罚执行，犯罪分子仍然生活在常态的社会环境中，由执行机关对其进行监督管理，并发动社区力量对其进行教育改造，刑事执行属于社区范畴。根据现代刑事司法非刑罚化和刑罚执行日益社会化的发展趋势，这类刑罚的适用范围和适用比率将会出现不断扩大的态势，其执行任务会逐渐加重，执行要求会逐步提高。因此，成立专门的社区刑事执行机构在公安机关的配合和协助下统一领导和管理此类刑事执行势在必行。而且，从世界各国的普遍做法来看，一般都是设置独立的专门执行和监督机构，如社区服务处、更生保护委员会、保护局等来负责这类刑事制裁的执行和监督。对此，笔者的设想是，可依托基层居民委员会、村民委员会在社区里设立类似于矫正服务中心之类的机构和人员，在当地司法行政机关的司法助理员的指导和协调下以及公安机关基层派出机构的配合和协助下，负责对判处剥夺政治权利、管制刑的罪犯以及缓刑犯、监外执行犯、假释犯进行监督管理。
第三，驱逐出境的执行由公安机关继续负责。对外国人或无国籍人适用的单处或并处驱逐出境，与维护国家治安保卫息息相关，而且实际上这类刑罚的适用率相对不高，因此，由公安机关继续承担其执行职责是合适的。而且，公安机关作为国家的社会治安行政管理机关，比其他机关更有条件执行此类刑罚。提倡刑事执行朝着一体化方向发展，是针对现行的刑事执行运行体制多元分散存在的弊端而言的，解决此类问题，不能搞绝对化。同时，一体化是个过程，该转移的坚持移转，但也不应操之过急，由公安机关继续履行与其所承担的社会治安保卫任务紧密联系的部分刑事制裁的执行职责，不会从总体上影响和危害刑事执行一体化的进程，而是与之相辅相成、相得益彰的。
第四，改革保安性措施的适用程序，使之司法化，并进一步完善有关执行规定，加强保安性措施的执行。劳动教养、收容教育、收容教养、强制戒除、强制医疗等保安性措施在现行法律下只是公安机关基于满足社会治安行政管理的需要而衍生出来的行政性羁押权力，它们不仅适用对象极其广泛，适用条件过于宽松，并且完全由公安机关按照行政审批的程序加以实施，而不受任何司法裁判机制的控制，显然是不合适的，特别是劳动教养，在不经过任何诉讼程序的情况下，便可轻易地剥夺违法者长达一至四年的人身自由，这在所有的法治国家中是绝无仅有的。而且，目前它们的适用还存在与国家基本法律规定相冲突的问题。根据我国《立法法》第八条、第九条的规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律，且全国人大及其常务委员会也不能授权国务院预先制定行政法规。公安机关适用上述保安性措施的行政裁决，多是依据国务院的行政法规和公安部的行政规章进行的，这明显与《立法法》的规定有原则性冲突。值得一提的是，我国政府已经于1998年10月签署了《公民权利和政治权利公约》，虽然该公约现在尚未被全国人大批准生效，但是由于它规定了一系列国际刑事司法基本准则，因而对我国刑事司法制度的完善有着非常重要的借鉴意义。根据该公约第八、九条的规定，除非经法院依照司法程序依法做出决定外，任何人不应被要求以及强迫和强制劳动，任何人不受任意逮捕或拘禁等，我国关于保安性措施的法律规定与之相比有着较大的差距。参照该公约修改和完善保安性措施的适用规定，对于我国融入国际社会具有重大现实意义。因此，笔者主张将保安性措施纳入刑事制裁体系之中，由刑法统一规定，同时促使其在适用程序上与其他刑事制裁方式一样，实现司法化，由法院依法通过严格的司法裁判加以确定。但是，笔者反对将其进行犯罪化和刑罚化，因为它将会带来犯罪化范围的扩大，越来越多的人将要受到刑罚的消极评价，这与现代世界各国刑事法律改革非犯罪化和非刑罚化的发展趋势背道而驰，同时也有悖于国家确立保安性措施以限制刑罚适用的初衷。笔者的设想是，首先，应当尽快完善保安性措施的立法规定，使之规范化和系统化。一方面应对其法律性质和适用目的加以明确，可由刑法将其规定为国家基于保卫社会的需要防范犯罪危险性的保安性措施，而不是一种惩罚性措施，其出发点在于预防，而非惩罚，着眼于未然犯罪，而非已然犯罪；另一方面，应明确和规范其适用原则、对象、条件以及制约与监督等，它应与刑罚同时规定在刑法典中，并与刑罚相互配合，相得益彰。其次，严格包括劳动教养在内的各种保安性措施的适用程序，改变过去由公安机关审批决定的行政程序，改为由公安机关提出适用建议，人民法院依照简易程序做出裁定，被追诉人可以聘请律师，对人民法院的决定不服的，可以在法定的时间内(比如五日)提起上诉，被交付执行后，还可以依照法定的程序提出申诉，公安机关对人民法院不予保安性处分决定不服的，则可以依法向上一级人民法院申请复核。除此之外，完善保安性措施的执行规定，强化保安性措施的执行，使之切实落到实处。根据笔者的设想，对于劳动教养、收容教养、收容教育，由法院经过简易程序裁判后按照刑事诉讼的交付执行程序，移交给国家设立的专门矫正教育机关负责执行。矫正 教育机关要对受刑人员统一管理，集中学习，强制进行法律、道德教育和生产劳动等，但教养的过程主要是以教育为主，通过矫正教育使之逐步改掉恶习。同时，为与监禁刑罚执行区别开来，矫正教养不必完全与社会隔绝，可根据教育的需要对社会开放或半开放等。对于强制戒除和强制医疗，法院经过简易程序裁判后按照交付执行程序移交给由法庭在裁判中确定的戒毒机构和精神医疗机构，由这些具备强制戒除或强制医疗条件的机构组织专门力量和专业人士，对被强制对象进行生理和心理的矫治。强制戒除和强制医疗的期限可由法院授权的戒毒机构和精神医疗机构根据矫治的实际需要加以确定。总之，对保安性措施进行如此司法化改造，笔者想传达的是这样一种刑事司法理念，即凡是涉及到限制或者剥夺公民人身自由、财产、隐私等基本权利的强制性措施，都应接受司法机构的授权、审查，并保障权利被剥夺者能够及时获得司法救济。
第五，在司法行政部门内部设立专门的刑事执行机关，统一行使刑事执行权，并完善司法行政系统的内部构造，使之形成自上而下的完整体系，以与其所承担的刑事执行职责相适应。从国外的立法例看，刑事执行权的统一行使多由国家的司法部(注：在国外，司法部一般是指国家的司法行政机关，有的国家称之为“法务部”、“法务省”等。)领导和管理。例如在法国，司法部不仅对监狱设施、监管人员及其狱政设施进行监督管理，还负责解决徒刑执行、缓刑、监外执行、犯人刑满回归社会等一系列刑事执行问题；(注：萧扬主编.当代司法体制[M].北京：中国政法大学出版社，1998.128.)在日本，罪犯的改造机构由矫正局和保护局两部分组成，前者负责监禁刑罚的执行，后者主要负责监督假释犯、缓刑犯在社会上的改造表现，两者直接受法务省领导；(注：何鹏，杨世光主编.中外罪犯改造制度比较研究[M].北京：社会科学文献出版社，1993.43-44.)在美国，司法部门(包括联邦司法部和各州司法部)负责管理和监督全国所有监狱及其它惩戒机构，虽然监狱类型多种多样，分类十分复杂，名称也各不相同，但均归司法部领导，而且依靠社会力量管理和矫正罪犯的社会矫正服务中心也属于监狱的一种类型等。(注：武延平主编.中外监狱法比较研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999.28-31.)借鉴国外的做法，结合我国的实际，从有利于建立侦查权、起诉权、审判权、行刑权的配合和制约机制出发，笔者认为，专门的刑事执行机关设在司法行政部门内是合适的，可由司法部主管和领导全国的刑事执行工作。从这个意义上，可以把司法行政机关称之为国家专门的刑事执行机关。这样，公安、检察、法院、司法行政分别行使侦查权、检察权、审判权、行刑权，刑事权配置趋于均衡。由于刑事执行不仅和公安、检察、法院等机关关系紧密，而且要求经济管理、教育、科技、财政、民政、卫生等有关职能部门予以紧密配合，社会力量的积极参与，因而刑事执行任务相当繁重，笔者考虑可在司法部设立国家刑事执行总局，并升格为副部级建制，为了工作便利和实际需要，可在总局之下按照刑事制裁的性质及种类设立若干职能分局，省级以下各级司法行政部门则根据实际需要设立刑事执行局处(科)，由此形成一个从中央到地方的层层相依、上下一致的刑事执行一体化体制，这一体制既有中央刑事执行领导部门的统一协调和管理，又有基层政权的有力支撑和各级政府的共同参与，这样可以避免现行体制下存在的中央管理弱化，省级政府管理不堪重负，基层政权管理出现真空的弊端，在组织体系上保证顺利完成国家的刑事执行任务。
(三)加强检察机关对刑事执行的监督
人民检察院是国家的法律监督机关，有权对刑事执行活动进行监督，这是确保刑事执行权正确行使的重要条件。目前，在检察系统内部从上至下都设有专门的监所检察机构，负责对监狱和看守所的刑事执行活动进行监督，但是，在现行体制下这种监督体系尚有不完整之处，需要进一步完善，除了对监狱和看守所负责的监禁刑罚执行监督有较为系统的组织体系外，其他刑事制裁的执行由于缺乏专门监督机构的依托实际上往往难以被置于检察院监督之下。笔者认为在刑事执行权配置模式中应当有着检察机关不可或缺的一席，强化检察权对刑事执行的法律监督，防止和减少刑事执行领域里出现的权力滥用和权力腐败，切实地贯彻落实“分工负责、互相配合、互相制约”的宪法原则。具体设想是，检察机关内部的监所检察机构应升格为刑事执行检察机构，负责对刑事执行活动进行监督，检察方式可借鉴目前的监所检察的做法。除了在各级检察机关中设立刑事执行检察机构，负责刑事执行监督外，还可在具体刑事执行机关中设立派出机构，具体受理和审查受刑人员的申诉、控告、检举等。履行刑事执行监督职责的检察人员应端正态度，提高认识，认真负责，切实将法律赋予的刑事执行监督职能落到实处，避免流于形式。
此外，应改革和完善刑事执行现行立法，着手制定一部与《刑法》和《刑事诉讼法》相平行、配套、协调的统一的《刑事执行法》，对刑事执行权的合理配置和运行做出相应的规定，以确保刑事执行权乃至整个刑事权得以正确有效运行。《刑事执行法》的框架结构，笔者设想由总论和分论两部分组成。总论部分应明确规定刑事执行的目的和任务、刑事执行法的调整对象和适用范围、刑事执行机关的设置及职责、刑事执行应遵循的基本原则、被执行人的法律地位、被执行人的社会保护、刑事执行法律监督等内容；分论部分主要规定各种刑事制裁的种类、适用条件和执行程序等。
收稿日期：2002-02-26
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