中国财政体制(1949～1979)变迁的效率，本文主要内容关键词为：中国论文,体制论文,效率论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政体制变迁的经济学分析
财政收支活动是在特定财政体制框架内，对财政资源在中央、地方和各微观经济主体（包括企业和个人）之间的筹集和分配，其实质是在实际利益格局和潜在利益格局之间进行利益调整和利益关系重构，是对诸多社会利益主体产权边界重新划分、界定而达于均衡的过程。任何制度（体制）都是一组规则的集合，是对人们行为方式的界定和规范，其背后则是对利益关系的界定和保护。制度提供了人类相互影响的框架，这种制度框架约束和决定着人们的选择集，制度是个人与资本存量之间，资本存量、物品与劳务产出及收入分配之间的过滤器（诺思，1981）。因此，每一次财政体制的变迁都是对财政制度的利益激励与约束机制的重塑，是为了减少制度交易成本，减少未来交易的不确定因素从而降低机会主义行为的可能性，保证制度本身及其运行机制的效率从而同时增进中央、地方和各微观经济主体的利益和社会效用（福利）的帕累托改进。财政体制变迁同时也表现为不同利益主体在改革选择集中利益互动的三元博弈行为或策略选择行为（杨瑞龙，2000）。
体制和制度本质上是一系列交易活动的必然结果。在一个高度专业化分工的社会中，经济主体从事的活动是一种交易活动，直接地表现为物品和服务的交换过程，在这一过程中，经济主体也交换着互相遵守的合约和规则，这些合约和规则确定了经济主体的行为边界和产权边界，使交易活动的预期收益获得了稳定、可靠的制度保障，有效降低了交易费用和因缺少规则而产生的交易不确定性的磨擦成本，为经济主体从事交易活动提供了有效的利益激励和利益约束，使交易活动参与者为实现自我利益最大化获得了较大的制度空间，使效用内部化和成本外部化成为可能，从而达到要素与资源的最佳配置，实现体制的高效率运转。经济的发展史也表明，交易方式与合约选择及其互动引起的制度安排促进了社会专业化与分工，扩大了市场交易的规模经济以及改进了合约履行机制，这是促进社会经济持续稳定增长的最大动力之一。制度安排之所以影响一个国家经济体制的绩效，主要在于其合约与规则的履行机制促进市场要素流动、知识和技术取得、连续生产、快捷便易的信息传递以及新技术的发明与创新，从而减少了交易过程中的交易成本，以及改变合约安排的成本与收益，而改变相对价格和人们的行为偏好。
传统集权型计划经济体制很难实现上述要求。资源的计划配置是在管制价格、集中税收（含财政）、统一金融和计划投资“四位一体”的基础上实现的，其中最为首要的环节是对价格的高度集中控制（周振华，1999）。正是由于传统计划体制下的财政体制在运行过程中高度地依赖于政府强制与政治动员等非经济因素的集中控制，而导致了普遍的财政资源配置的低效率，才使财政体制改革（变迁）被迫作为经济体制改革的启动器而凸显出来。传统计划体制下的财政体制是在产权边界不清、交易费用高、缺乏有效激励与约束的统收统支的“大锅饭”（个人吃企业的“大锅饭”、企业吃国家的“大锅饭”、地方吃中央的“大锅饭”等等）形式下运作的，造成了财政资源配置的严重低效率和巨大浪费，“正确处理好国家、集体和个人的利益关系”作为政府致力追求的目标，却很难真正得到实现，财政资源作为计划体制下一种占主导的社会资源，成为一碗众人抢着吃的唐僧肉，财力的可能与需要之间存在的巨大缺口，构成了长期的财政压力，最终造成了社会主义集权体制下的制度性普遍短缺。正是由于以上原因，使财政体制改革（变迁）在80年代初被逼上了分权化和市场化的改革道路。
传统计划体制中，政府以价格管制，通过价格的分配效应来实现财政资源的占有和配置；政府压低农产品和原材料价格，通过价格“剪刀差”把农业等部门的剩余资金转移到工业部门，并以此作为强制性积累机制。这样，就能较容易地从工业部门获到国库所需的税利（计划体制下财政收入的最主要形式），从而使中央政府有能力实施基本建设计划投资（计划体制下财政支出的主要形式之一）。可见，政府是通过操纵价格，将企业产生的现金流量的剩余转化成了有效的财政收入。可见，财政收入潜在地依赖于这种政府管制的价格机制而得到实现，从而在工业部门与中央政府预算之间形成了一种制度性的共生关系，进而保证了传统的“四位一体”经济体制的运行（周振华，1999）。
然而，这种国民收入和财政收入的增长都是以普遍的劳动激励不足、资源配置效率低、经济结构扭曲（资源配置不当的直接经济后果）、经济巨幅波动、陷入“收死放乱”的恶性循环等弊端为代价的。从供给方面看，表现为社会公共品供给的严重不足，呈现出短缺经济所有的特征。如财政用于文教、科学、卫生等公共事业的支出，在1963～1965年，占财政支出的比重为10.5%，“三五”时期降为9%，“四五”时期下降到8.7%。从需求方面看，表现为广大经济主体在“凭票供应”体制下基本生活保障和生活水平的极度贫乏和低下。如1976年，全国农民年人均收入为125元，与1966年的106元相比，十多年间只增加了19元，年均增长不到2元。同时政府还面临着来自市场经济国家和周边国家高速发展的外部压力和过分强调政治动员等非物质力量导致精神激励作用效用递减的内在压力，因而改革体制就自然成为政府释放这两种压力的“减压阀”，是政府寻找新的经济动力源，实现其效用最大化的首要选择。
二、财政体制变迁过程透视
从建国始到70年代末经济体制改革的30年间，政府一直在试验和探索建立适应中国国情的财政制度和财政体制。计划经济的财政体制在“统一领导，分级管理”、“收支平衡，略有节余”、“一要吃饭，二要建设”等大原则下，一直在集权与分权界线上波动和演变，在中央、地方及企业责权利关系的调整过程中展开（见右上表）。
这20多年中，国家对企业的收入分配体制也不断进行调整（见右下表）。
财政体制频繁地变动，一方面反映了政府在历次政治运动和经济波动中寻求对配置资源的权力本身最优配置的企图；另一方面也反映了政府未能在财政集权与分权、中央与地方、国家与企业分配关系上找到比较有效的、相对稳定的制度框架和运行模式。这种充满变数和不确定性的制度转换完全是凭借政府强制能力和拥有广泛裁量权而实现的，它带来了一系列严重后果。
其一，使地方和企业在与中央政府的博弈过程中，出现严重的机会主义行为倾向，大大增加了制度交易成本和谈判成本，降低了财政资源的配置效率和使用效率。制度的不稳定和预期的不确定，产生了行为的不规范。地方与企业有不同于中央的效用函数和选择偏好，同时，中央对地方及企业信息的了解，是依赖地方行政系统层层上报得来的，因而缺乏对其行为及动机有真正充分的把握。特别是当中央的计划号令和政策目标与地方和企业有较大的偏离时，地方和企业贯彻中央指令计划的动力往往不足，甚至会出现蒙骗中央的行为（如“大跃进”期间普遍出现的财政“假结余，真赤字”现象），结果造成中央制定的计划和政策无法满足地方及企业的偏好，而地方和企业迫于中央权威和政治压力，往往以消极怠工、拖延执行、放松管理或讨价还价等方式对付上级指令，以至造成行政效率及财政资源配置效率的极大损失，使中央宏观经济目标在执行过程中大打折扣。
年份实施办法
1950-1952年 实行高度集中的“收支两条线”统收统支体制，地方
财政的各项支出均由中央财政核定。
1953年
实行中央、省（市）、县三级预算制度，划分中央和
地方收支范围及分配中央和地方的大体比例，地方收
多于支者上缴，收少于支者补助。
1954年
划分收支，分级管理，分类分咸。将收入分为中央和
地方固定收入，固定比例分成收入和调剂收入三类，
调剂收入由中央根据各地方每年的收支情况分别核定
分咸比例，一年一变。
1953-1957年 基本沿用“分类分咸”的格局，集中多一些，中央预算
支配的财力约占75%。
1958年4月
实行简政放权改革，把一部分中央企业下放给地方，在
税收、财政上实行分权化。将地方预算收入分为固定收入
、企业分咸收入（地方占20%）和调剂分成收入（不同地
方不同比例），收支范围和分成比例五年不变。
1958年9月
对以上方案进行改进，提出“收支下放，计划包干，地
区调剂，总额分咸，一年一变”的财政管理体制，不再
按不同类别划分固定收入、企业分咸收入和调剂分成收入。
1960年以后 实行比较集中的财政管理办法，把财权集中在中央、大
区和省三级，紧缩预算外资金，收回一部分重点企业事业
单位的收入作为中央收入及税收征管权力。虽然其间有些
调整，但基本沿用“总额分成，一年一变”的办法。
1968年
对地方实行收入全部上交，支出全部由中央分配的收支两
条线办法。
1971年
实行“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额贴补），
结余留用，一年一定”的办法。
1972年
对东北、华北和江苏省实行“收入按固定比例留咸，超
收另定分成比例，支出按指标包干”的办法。
1973年
将财政包干办法推广到20个省市（直辖市），试行“大
包干”。
1974-1975年 实行“收入按固定比例留咸，超收另定分成比例，支
出按指标包干”办法。
1976年
实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”
办法。
1978年
在陕西等10个省市试行“增收分成，收支挂钩”办法。
1979年
7月提出“收支挂钩，全额分咸，比例包干，三年不变”
办法，但未实行。后试行“划分收支，分级包干”的办
法，并对广东、福建两省实行“划分收支，定额上交（
定额补助），五年不变”的包干办法，享受特殊政策。
年份实施办法
1952～1957年
对企业实行奖励基金制度，即企业的利润，可根据
规定，提取一定比例作为企业奖励基金，用于对先进
职工的奖励和提高职工福利，其余上交国家。由于奖
金及福利待遇苦乐不均，国家后对不同地区和不同行
业的企业按不同比例提取。
1956年 实行新的计划利润留成制度，企业超计划利润，扣除
应提的超计划企业奖励基金和基层企业社会主义竞赛
奖金后，40%留归各主管部门使用，60%解缴国家金库。
1958～1961年
对国营企业实行利润留成制度，并对涉及国家与企业
分配关系的财务管理制度做了若干修改，企业留用的
利润在国家规定范围内自行安排使用（四年间共提取
留成奖金146.7亿元）。
1962～1968年
取消利润留成，恢复企业奖励基金制度（商业部门除
外），对完成国家计划的、超额完成国家计划的和亏
损的企业实行不同比例的奖金提取办法。
1969～1977年
取消企业奖励基金制度，并入职工福利基金。受政治
气候影响，奖励基金被当成“资本主义尾巴”割掉了。
1978年 全面推行国营企业基金制度，实行利润留成办法。
1979年 开始对企业收入分配制度大幅度改革，扩大企业的财
权。
其二，在中央变更或确定体制、基数、比例时，往往需要与地方（包括国有企业）进行一对一的谈判，讨价还价式的吵基数、争比例，使中央往往处于矛盾的焦点。地方利用信息占有的优势往往使中央处于不利的谈判地位而疲于应付。特别是由于一对一的讨价还价过程缺乏透明度，助长了地方之间强烈的不公平感。上缴率高的富裕地方会觉得吃了亏，贫困地方会感到来自中央的补助不够多，使地方产生一种对整个体制安排的不信任感，从而破坏中央与地方关系的基础。这种体制的随意性，增多了不确定的主观人为因素，使体制变动、宏观经济巨幅升跌和政治运动成为三位一体的互为因果的恶性循环，造成生产力和经济资源的巨大损失。同时在“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”的心理驱使下，很多财政性资源被投入到寻租等非生产性的灰色支出地带，不仅导致决策过程的不民主、不透明、不公正、不客观，还造成财政资源的极大浪费。
其三，计划体制下的地方政府作为中央政府的政策代理人，具有双重身份和“人格”。一方面，它是征税者，在自己辖区内向纳税者（主要是国有企业和集体企业）征税，与中央形成实际上的委托——代理关系；另一方面，它是纳税人，要将本地征得的税款按一定比例上交中央国库，与中央形成税收征管人与纳税义务人关系。因此，它一方面要尽可能多地汲取税收收入，另一方面，它会设法在与中央比例分成中，扣留尽可能多的一部分收入归自己支配和留用（王绍光，1997）。比如，地方（企业）自收自支的预算外资金在1958年中央财权、计划管理权和企业管理权下放地方后，出现第一次急骤膨胀、基建项目遍地开花，最终导致宏观经济严重失衡就是证明。权力下放激发出来的地方积极性主要集中到追逐狭隘地方利益上。在这种情况下，中央对地方的监督成本激增，显得鞭长莫及，力不从心，又不得不利用自己的暴力倾向单方面改变游戏规则，制定、修改、变换、控制地方财政资源的种种方式、方法，以期实现对国计民生至关重要的经济和政治目标。比如中央与地方分成比例一年一变（或三年或五年），就使中央以非规范的方式掌握了控制资源的配置主动权。虽然这种做法，能在短时间产生较好的纠偏效果，但长远看其积弊与危害则更深更大。
其四，国有企业作为中央计划指令的直接执行者，一方面是生产经营单位，一方面是缴纳税收和利润的全民所有制的经济组织。由于历史形成的特殊的国家所有制限定，国家与企业之间形成了“父子式”的权利义务关系，国家对企业的投资与管理表现出强烈的父爱色彩（如称企业为“共和国长子”等）。企业的根本任务是全面完成和超额完成国家计划，增加社会产品，扩大社会主义积累。国家对企业实行“五定”（定产品方向和生产规模、定人员和机构、定主要原材料和燃料动力消耗和来源、定固定资金和流动资金、定协作关系），企业对国家实行“五保”（即保证产品的品种、质量和数量，保证不超过工资总额，保证完成成本计划，保证完成上交利润，保证主要设备的使用期限），这种高度集中的管理模式，使国家和企业利润分配关系基本上被限定在统收统支的体制框架内。企业自主财力、剩余权索取和控制权的缺乏，必然导致内部激励不足和预算软约束。企业普遍失去了追求利润最大化的动力机制，企业和职工的劳动积极性受到了严重的压抑，各种在职消费、私分资材、偷懒、做假账、浪费等消极行为成为进一步提高生产率的经常性阻滞因素。虽然政治动员与教育及政府监督能在短期内起到一些正面效应，但不能从根本上改变这种体制整体上的低效状况。
历史经验证明，所谓“抓革命，促生产”的企图只能是一厢情愿的政治口号而已。实际上，从经济和纯消费的角度看，集权体制下频繁的政治运动和政治动员是一种大量占用社会资源的代价高昂的活动。政治产品虽然是没有市场价格的非卖品，不需社会成员为消费它支付货币，但它们有等于其机会成本的影子价格，这些影子价格即是消费这种产品时所牺牲的经济福利和花费的代价，多数情况下，这种消费是一种非自愿的、在某种政治压力下进行的，并不能直接或间接地增进体制效率，使经济资源配置严重偏离帕累托最优状态，持续的大规模政治运动不仅降低了短期内经济产品的有效产量而阻碍资源的积累，而且由于占用大量社会成员的时间和精力而阻碍了知识（特别是关于经济规律的知识）与人力资本的积累（胡汝银，1992）。“文革”十年政治运动的负效应即是显例。在监督方面，虽然中央派驻了财政驻厂员及税务专员，但监督的效果并不明显，并不能有效改变企业投入与产出比每况愈下、效益下滑的状况。实际上中央监督企业是一项成本很高，收益很低的活动，中央作为剩余索取者很难不被企业欺骗，一则中央缺乏监督所必须的充分信息，二则由于代表中央行使监督权的人（代理人）并不是真正的剩余占有者，他们并不具有监督的积极性（张维迎，1995）。由于监督所需要的信息很大程度上是内生的，它依赖于监督者的监督积极性，当中央作为剩余索取者时，更有可能发生的情况是监督者与被监督企业合谋，一起欺骗中央，国有资产难以真正增值。
总的看，传统经济体制运行低效主要表现在三个方面：计划配置所造成的资源配置效率低下、缺乏竞争和劳动激励不足，造成生产效率低下和资源利用效率低下。据专家测算，传统体制下，按单位国内生产总值计算的能源、钢材消耗和所需运输量，分别超过其他发展中国家63.8%～229.15%、11.9%～122.9%和85.6%～559.6%。在资产总量构成中，相较其他国家，中国流动资金占全部资产总量的份额最大，要高出4.8～25.7个百分点，这意味着中国投入品与产出品的库存量比其他国家多，库存时间比其他国家长。反映经济增长代价高昂最重要的指标是总要素生产率增长太慢，在1957～1982年间，国有企业的总要素生产率处于停滞或负增长状态（林毅夫等，1994）。国有企业每百元资金实现的税利由1966年的35.2元降到1976年的19.4元，企业的非政策性经营亏损额由1966年的35亿元增加到1976年的165亿元，普遍存在于企业的重产值、轻质量，重生产、轻效益的病症使财政补贴成了一个无底洞。
三、简短的结论
传统集权型计划财政体制的低效率作为不证自明的事实，可以从对以下两个问题的分析中获得更深层次的解释。
一是信息费用问题。中央指令计划的制定和体制框架的设计需要耗费一定信息资源。一个正确的指令计划必须是建立在对各方信息充分占有的基础上的。由于产品差异性和多样化、生产条件的差异性、生产单位的数量巨大和社会经济的动态变化，中央要占有充分信息制定出没有失误的最佳计划是十分困难的，加上信息的收集和处理要耗用大量的经济资源，这种资源的占用会抑制直接生产领域的有效支出。而且，获取信息的边际费用是递增的，而获取信息的边际效益是递减的，当信息的递增的边际费用超过递减的边际收益时，要获得完全信息、制定完美无缺的集中计划，实行完全的集权式管理，是极不经济的，也不可能实现社会经济福利的最大化和资源配置的最优化（胡汝银，1992）。我国计划体制下，财政政策的决策失误、财政体制的频繁修改、收支规模计划的有名无实（计划不能得到严格执行或在事后大幅调整计划）和极低的计划效率使中国经济处于一种“放乱收死”的周期性的、有计划的混乱和自发状态。由于集权体制下财政部门收集和处理信息的费用过高，使中央财政很难保持对地方和企业有效监督，加上激励机制的扭曲，必然造成经济组织和整个财政体制的低效率，从而导致科尔纳式的普遍短缺（如我国经济建设过程中能源和粮食长期短缺就是证明）。可见，短缺是集权财政体制运行过程中普遍低效率的结果，普遍低效率的实质是这种体制运行费用过高的集中反映。
二是经济体制对经济增长方式的约束问题。这主要体现在不同的体制设计和运行机制内生的分工协调机能不同而导致增长机制对资源配置具有不同的偏好上。斯卡利(Scully)在研究了一百多个国家经济增长与制度因素间可能存在的相关性后认为，制度框架对经济效率和增长率有重大影响，有效率的体制的经济增长率要比低效率体制高两倍，效率高一倍半。传统集权型财政体制实行行政性垂直协调管理，造就了预算软约束的低效增长机制，从而内生出只注重追求速度、投资和数量的外延式、粗放型增长模式，大大增加了管理的成本，降低了经济的增长率，也损害了整体经济的效率。
中国财政体制前30年的变迁进程说明，在传统集权型计划经济体制下，财政体制的变迁与切换始终不可能越出计划的框框。而由于计划体制固有的缺陷和理论的禁锢，使财政体制在为实现“提高中央和地方两个积极性”、“正确处理好国家、集体和个人的利益关系”以及“促进国民经济有计划按比例发展”等目标的努力中，很难实现高效率的运转。
财政资金的筹集与安排（支拔）、预算的执行与调整、收入的规模安排与分配、支出的范围与方向、体制的设计与运行都随大一统的政治运动和政企不分的宏观经济波动而处于不确定状态中，财政资源的配置效率始终不能充分发挥出来，财政的收支平衡也是在强制行政手段（如向银行透支、强行压减支出和基建投资规模、严格控制社会集团购买力和年终突击花钱、实施“三反”“五反”“上山下乡”之类的群众运动，甚至不惜在1950、1960、1968、1976年多次冻结银行存款等等）干预下，在财政资金极度短缺和极低的收支规模上勉强实现的。
1949年，毛泽东在中央人民政府委员会第四次会议上指出，“国家预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”。在历经70年代末期至今的20多年的市场取向的经济体制和财政体制改革后，我们再重温这句话时，是否能多悟出些新的涵义呢？