关于在亚太地区开展预防性外交的几点看法，本文主要内容关键词为：预防性论文,亚太地区论文,几点论文,外交论文,看法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东盟地区论坛作为东盟主导的亚太地区多边安全对话机制逐步从建立信任措施阶段向预防性外交阶段过渡，目前该地区的有关国家已经开始探讨亚太地区开展预防性外交的定义和原则。自从东亚金融危机以来，东盟在东盟地区论坛框架内推进多边安全对话的势头减弱，而美国、加拿大、澳大利亚和欧盟对这一对话机制的影响加强。它们试图把欧洲预防性外交的经验移植到亚太地区，借以影响或主导东盟地区论坛预防性外交的进程。本文着重讨论在亚太地区开展预防性外交所涉及到的一些问题和个人的看法。
联合国对预防性外交的论述
预防性外交的定义是前联合国秘书长加利在1992年发表的题为《和平纲领》的报告中提出的。此报告由联合国安理会于1992年1月31 日通过。此后，加利依据联合国维和行动的实践，于1996年和1998年先后发表了《预防性外交的挑战》和《为新世纪缔造和平和维持和平》两篇文章，对某些提法做了进一步的阐述或修正。现结合亚太地区预防性外交对话进程中提出的问题，有针对性地介绍加利有关预防性外交的论述。
根据加利的报告， 建立信任措施（Confidence- BuildingMeasures or CBMs）、预防性外交（Preventive Diplomacy）、缔造和平（Peacemaking ）、
维持和平（Peacekeeping ）以及建立和平（Peace-building）是危机管理和冲突解决过程中不同的手段和方法，它们彼此相互联系而成为处理危机和解决冲突的一个整体，但是彼此在适用范围、实施阶段和采取的手段和方法诸方面也有明显区分。
加利指出，冷战结束后，联合国在维持国际和平与安全方面的目标是：（1）尽早发现可能导致冲突的情况， 在暴力发生之前努力通过外交行动消除暴力冲突危险的根源；（2 ）在发生冲突的地方从事缔造和平的行动，旨在解决引起冲突的问题；（3 ）在暴力得到制止的地方，通过维和行动致力于维护和平，协助执行和平缔造者签署的协议； （4）随时准备协助建立和平，重建因内战或纷争而破坏的国家机构和基础设施，在战后交战国之间重建和平的互利关系。
加利强调，所有成员国把按照联合国宪章维持国际和平与安全的首要责任授予联合国安理会，联合国大会和联合国的职能机构也负有这种责任。他同时强调，这项任务的基石是国家，遵守国家的主权和领土完整对任何共同的国际进步来说都是至关重要的。然而，他又指出，绝对主权的时代已经过去，各国领导人今天的任务是要在国内善政的需要和相互依赖的世界的要求之间找到某种平衡。如果每个种族、宗教和语言集团都要求拥有国家地位，那么就会出现无休止的分裂，全人类的和平、安全和经济福利就更难获得。他进而指出，在现有国际体系内的国家主权、领土完整和独立以及各族人民的自决权利两者同样重要并具有巨大价值，在未来岁月中绝对不能把两者对立起来。
根据加利的报告，现将联合国在危机管理与冲突解决方面关于预防性外交的论述作扼要介绍。加利把预防性外交定义为使用外交手段的预防性行动。在争端出现之前“防止双方发生争端”；在争端出现之后“防止现有争端升级为武装冲突”；在武装冲突发生期间“防止武装冲突扩大”。他指出，联合国宪章第33条款要求争端的各方通过以下手段寻求解决争端：谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法解决以及其他和平手段。他还特别把建立信任措施补充进来。他指出，实施预防性外交的主体是各个国家、国家集团或国际组织。他把联合国秘书长及其高级幕僚、联合国各专门机构、联合国安理会、联合国大会以及同联合国合作的地区组织定为实施预防性外交的主体。预防性外交适用的范围既包括国家间的争端与冲突，也包括一个国家内部的争端和冲突。预防性外交的中心思想是设想敌对的双方不能主动地采用这些和平手段，而用外交手段防止冲突需要第三方的帮助（注：Boutros Boutros- Ghali, "Challenges of Preventive Diplomacy",from Kevinn
M. Cahill,Stopping Wars before They Start: Preventive
Diplomacy, NewYork:The Center for International Health
and Cooperation,1997,p.18.）。
在加利的报告中，建立信任措施是作为预防性外交的首要措施提出来的。他指出，预防性外交需要建立信任的措施。其他措施还包括在情况收集和事实调查基础上的预警系统、预防性部署和设立非军事区。
国际上对加利关于预防性外交的解释并没有一致的看法。关于在争端出现之前防止其发生的说法是不着边际的，造成概念上的混乱和自相矛盾。加利本人没有对这种情况作进一步阐述，国际上至今也没有这样的案例加以佐证。加利在1996年发表的《预防性外交的挑战》一文中则把这类情况归入“预防性建立和平”（Preventive Peace-building ）的范畴。 他指出， “预防性建立和平”是把“冲突后建立和平”（Post-conflict Peace-building）的思想运用到可能发生冲突的环境中。其内容是政治民主化、尊重人权、注重经济与社会发展，其落脚点是防止冲突发生或旧的冲突再起（注：Ibid.,p.20.）。在这里，加利所讲的“预防性建立和平”同他所定义的预防性外交中的“防止双方发生争端”相吻合。这样，加利把预防性外交第一阶段的内容又同冲突解决后的“建立和平”阶段的内容衔接起来。
关于加利在1992年报告中提到的作为预防性外交措施之一的预防性部署，
他在1996 年发表的文章中则重新定义为“预防性维持和平”（Preventive Peace-keeping）。他同时举联合国在马其顿的预防性部署的成功例子来解释他提出的预防性维持和平（注：Ibid.,pp.19-20.）。可见这两者是一回事。但这表明，他已经把“预防性部署”重新定义为“预防性维持和平”，并把预防性部署划入维和行动的范畴。
加利指出，致于在冲突发生后防止冲突扩大和蔓延的外交努力已经属于解决冲突的范畴和维和行动。关于加利1992年提出的预防性外交的定义，目前国际上认同的部分是防止现有的争端升级为武装冲突或战争。
加利在1992年的报告中指出，联合国宪章第8 章专门谈到在维护国际和平与安全方面发挥地区组织的作用。宪章没有明确界定地区组织，这就为地区国家集团采取行动提供了有用的灵活性。这些组织可以是基于条约的组织、安全和防务互助组织以及地区发展或合作组织。联合国宪章对联合国与地区组织的关系及其分工没有明确的界定。但是，加利认为，联合国同地区组织磋商有助于对危机的性质和采取的措施达成共识，在联合国和地区组织的联合行动中地区组织将起补充和辅助的作用。如果联合国安理会选择授权某地区组织牵头处理该地区内的危机，该地区组织将借助联合国的影响确认其努力的合法性和有效性。但是，加利强调，承认维护国际和平与安全的首要责任是在联合国安理会，是实质性的。
美国对预防性外交的论述
美国官方对预防性外交的研究始于1993年。1992年联合国通过加利的《和平纲领》报告之后，美国总统布什和克林顿均很重视并予以支持。1993年布什签署的《美国国家安全战略报告》指出，“最需要的和最有效的安全战略是致力于解决不稳定的根本原因和缓和还未发展成冲突的紧张局势。”1993年克里斯托弗国务卿指出，美国必须有一项能够预测并防止危机的新外交，而不只是管理这些危机。克林顿总统的国家安全顾问莱克也指出，除了帮助解决争端之外，美国也必须防止争端，更加强调诸如调解和预防性外交这样的手段。美国国务院政策规划署1993年请美国和平研究所评估联合国提出的预防性外交的前景，设计美国的预防性外交的战略和政策。此后，美国和平研究所便成立了由迈克尔·伦德博士领导的预防性外交课题研究组，它由外交官、政策分析员和非政府组织的代表组成。该研究组的报告在1994年完稿后，又在政府部门、学术界和非政府组织中广泛征求意见。这份研究报告成为美国预防性外交的经典之作。 1996 年美国和平研究所又以著作的形式公开出版。 1996年伦德博士亲自把这部新著赠送给当时的联合国秘书长加利。
美国预防性外交的理论前提是，对武装冲突爆发之前形势的较小规模的外部干预将防止争端失控，防止争端变得更具破坏性，以致解决起来代价更高、更困难。预防性外交的研究旨在寻求防止未来冲突的新机制，探索能否或如何单边或多边实施一项预警和预防性行动的战略。防止暴力冲突是美国预防性外交战略的核心，操作方式是由各国政府、多边机构和非政府组织实施第三方政治干预，实施证明行之有效的措施，对具有潜在爆炸性的冲突在其未发展到不可收拾的暴力之前进行预测和作出反应。
美国把从危机发生到冲突（或战争）解决分成六个阶段，即不稳定和平阶段、危机阶段、战争阶段、强制实施和平阶段、维和阶段以及冲突后建立和平阶段。在这六个不同的阶段采取不同的方法和手段予以应对和处理。美国只在界定的“不稳定和平阶段”实施预防性外交。“不稳定和平阶段”是指争端双方的关系高度紧张，但是还没有出现暴力或只有零星暴力；争端双方彼此视为敌人，并且具有军事威慑能力；力量平衡可能抑制侵略，但是危机和战争的可能性依然存在；在一国内部则是政府或社会集团使用或威胁使用武力或相关的强制手段解决政治争端（注：Michael S.Lund,Preventing Violent Conflicts:A Strategy for Preventive Diplomacy,Washington,D.C., United
States Institute of Peace Press,1996,pp.37-39.）。
美国大大限制了加利的预防性外交的定义，并把加利定义中的“争端”解释为“非暴力冲突”，而“冲突”解释为“暴力冲突”。美国的预防性外交的定义排除了加利定义中的第一种情况和第三种情况。美国认为，使用预防性外交预防“和平性”的分歧或争端是不可能的，也是不必要的。美国把加利定义中的防止冲突扩大划入危机管理和解决冲突的范畴，而集中到防止非暴力冲突不可收拾地升级到暴力的和大规模武装冲突的程度。
美国认为，预防性外交是多边的，由各国政府、多边组织、非政府组织、知名的个人以及争端各方参与实施。但是，美国认为实施预防性外交不一定要采取以联合国为中心的机制。美国主张地区多边组织应成为实施预防性外交的中枢机构。美国还认为，预防性的大国协调是预防性外交成败的关键因素，大国应在所在的地区冲突解决中起领导作用。由于美国在国际舞台上的特殊的超级地位，美国虽然欢迎、鼓励并寻求提高其他国家或组织的国际作用，但是惟有美国能运用其政治意愿提供领导和资源（注：Ibtd.,pp.195-196.）。
这样的预防性行动将涉及使用各种各样的外交、政治、军事和经济等手段。鼓励褒奖手段包括答应吸收为地区经济组织成员、签订贸易协定、经济援助和外交承认。惩罚手段包括谴责违反人权和国际行为准则、实施或威胁实施经济制裁、撤消援助和外交承认、发出采取军事行动的警告以及通过预防性维和手段施加威慑等。其他手段还包括鼓励和促成争端双方进行谈判、派遣了解情况或监督的使团、召开和平会议、第二轨道非正式对话、斡旋和具有约束力的仲裁等。
美国预防性外交的理念和政策导向运用到亚太地区的工作是由科萨领导的太平洋论坛运筹的。到目前为止，在亚太地区召开过四次关于预防性外交的非官方研讨会，即1995年的汉城会议、1996年的巴黎会议、1997年的新加坡会议和1999年的曼谷会议。近年来，以科萨的名义发表了多篇有关在亚太地区开展预防性外交的文章，从预防性外交的定义、政策导向和具体措施等方面系统阐述了美国的观点。
早在1996年巴黎会议之前，科萨就在《亚洲时报》上发表了题为《预防性外交：东盟地区论坛的下一步》的文章。他把预防性外交定义为“在冲突发生之前阻止它而不是在冲突成为既成事实后对它作出反应”。科萨对1997年新加坡会议关于预防性外交的定义比较满意，在1999年的曼谷会议上他向会议提交的预防性外交的文体基本上沿袭了新加坡会议的定义，即预防性外交旨在防止国家间或国家内部发生严重的争端和冲突，并且防止这样的争端和冲突升级为武装对抗。他指出，在预防性外交定义问题上不要去追求学术上的精确，更重要的是决定预防性外交的努力如何加强东盟地区论坛的总使命。
对亚太地区开展预防性外交的看法
从冷战结束以来的实践看，联合国在实施预防性外交方面主要依靠地区组织和大国，成功的例子少，失败的例子多。及时实施预防性外交的例子少，往往干预不及时而错过实施预防性外交的机会。所以，当联合国出面干预时，事态已经发展到维和阶段。欧洲的例子是联合国在波黑的维和行动和科索沃战争。在波黑问题上由于欧美在政策上的不协调，失去采取预防性外交的机会。在科索沃问题上，围绕巴黎会议和朗布依埃协议为中心的预防性外交最终失败，其主要原因是不尊重南斯拉夫的主权，抛开联合国，实施强权干预。
在危机管理和解决冲突方面，各种手段和方法的适用范围均有明确的界定。预防性外交是用外交的手段处理危机和冲突。联合国预防性外交的概念混乱，加利把和平时期、危机时期和冲突时期三个阶段都纳入预防性外交的范畴。在欧美国家的预防性外交著作和文献中，预防性外交的解释基本上是依据加利的说法，但是在预防性外交的手段和方法上大相径庭，包括政治、经济、军事和司法等一切手段，外交的概念完全被模糊了。
预防性外交的前提被限制在争端的双方不能采取和平的手段解决彼此的分歧而需要第三方的干预，即预防性外交被界定为外来干预。由此引申出来的问题是，为什么当事者的双方为缓解相互间的紧张关系、避免冲突发生或升级而采取的预防措施不能视为预防性外交？在亚太地区讨论预防性外交概念和定义时需要消除西方主导的预防性外交概念中救世主的顽癖。预防性外交的实质是预防，并没有也不必限制实施预防性外交行动的主体。
预防性外交需要得到联合国的授权，而联合国在实施预防性外交时需要地区组织或大国的配合和支持。任何地区组织或地区大国均有其自身的利益。如何划分联合国和参与预防性外交的组织和大国的权限和责任，如何协调联合国和参与预防性外交的组织和大国的行动，特别是指挥系统，仍是一个没有解决好的问题。目前，在预防性外交和维和领域，西方发达国家有抛开联合国或使联合国边缘化的倾向，必须予以制止和抵制。
1.关于预防性外交的概念与定义
在亚太地区，绝大多数发展中国家有被西方列强实行殖民统治的历史遭遇，也有争取民族独立和捍卫国家主权和领土完整的斗争经历。它们非常珍惜用生命和鲜血换来的民族独立和国家主权，明确抵制在各种名义下形形色色的外部干预。因此，亚太地区开展预防性外交必须考虑该地区的历史背景和政治文化，把预防性外交只应限定在“防止国与国之间的争端发展成武装冲突”的范围内。其理由有以下几个方面。
（1）如果把“在争端发生之前防止争端发生”纳入预防性外交， 就有可能造成外部干预的经常化，某些势力可以借助任何理由进行干预，因为很难排除某个因素不会引起争端；如果此时不会引发争端，彼时则可能成为争端的导火线。
（2）如果把这一点作为定义的一部分， 将会为“人的安全”概念的实施提供便利。美国、加拿大、澳大利亚和欧盟在第六次东盟地区论坛会议上积极推销“人的安全”，强调人的安全重于国家安全，人权高于主权，为今后在亚太地区实施预防性外交过程中干涉别国内政制造理论根据。
（3 ）加利本人已经把“争端发生前”这一阶段纳入“预防性建立和平”阶段。在预防性外交的定义中去掉这一阶段也是顺理成章的。
（4 ）加利关于预防性外交概念中的“防止武装冲突扩散和蔓延”应该归入维和阶段。在维和行动中，主要采取军事行动制止冲突和恢复和平。预防性外交是整个危机管理和冲突解决过程中一个范畴的概念，是用外交的手段防止争端发展成武装冲突。
（5）在加利的报告中， 建立信任措施是作为预防性外交的首要措施提出来的。他指出，预防性外交需要建立信任措施。其他措施还包括在情况收集和事实调查基础上的预警系统、预防性部署和设立非军事区。预防性军事部署和非军事区不应列为预防性外交的范畴，应该列为维和行动的内容。加利已经把“预防性部署”重新定义为“预防性维持和平”，并把预防性部署划入维和行动的范畴。
（6 ）预防性外交的中心思想是设想敌对的双方不能主动地采用这些和平手段，而用外交手段阻止冲突需要第三方的帮助。这实际上把预防性外交限制在外部干预的范畴内。这种概念的限制应该予以突破。理由如下：预防性外交包括建立信任措施，这既是加利的解释，也是亚太地区国家的共识。建立信任措施可以是双方的或当事方的，预防性外交也应该是当事方采取的预防性的外交行动。突破这种限制，可以减轻预防性外交的“外部干预”的色彩，确立争端当事方主动参与预防性外交活动的地位。中国同东盟之间建立起来的对话机制可以视为预防性外交的内容，中国和东盟就南中国海行为准则的谈判也应视为预防性外交的行动。中国和印度决定开展“安全对话”，以便增信释疑，消除分歧。这将成为中印之间防止争端升温或升级为武装冲突的对话机制，也可以纳入预防性外交的范畴。
2.关于预防性外交的原则
根据以上分析，中国提出的预防性外交的原则应包括以下内容：
（1）主权原则。 强调在预防性外交领域要坚持联合国宪章的宗旨和原则，要坚持和平共处五项原则，要遵循东南亚友好合作条约的原则。其核心是尊重国家主权和领土完整，不干涉一国的内部事务。在预防性外交中，完全排除外部干预一国内部事务是困难的。我认为，在这个问题上应限定几个条件：①“失败”的国家，即由于内战或国内严重冲突，该国处于无政府状态，没有对国土实施有效统治并得到国际社会承认的政府机构；②外部干预需要有关各冲突方的同意和配合；③不能支持冲突各方的任何一派，等等。
（2）外交原则。强调预防性外交是外交领域的行动， 要采用外交的手段处理和解决相关问题，不使用军事手段，应把预防性部署和非军事区排除在预防性外交之外。
（3）主权国家原则。 强调预防性外交是主权国家之间的外交行动。排除对一国内部事务进行强制性干预。预防性外交的实施一定要得到当事方的同意。排除非政府机构或组织从事或介入预防性外交的活动，除非得到所在国政府的同意和授权。
（4）循序渐进和协商一致的原则。反对以势压人， 反对单方面的意志强加于人。
（5）联合国授权的原则。根据加利的解释， 实施预防性外交的主体是各个国家、国家集团或国际组织。他把联合国秘书长及其高级幕僚、联合国各专门机构、联合国安理会、联合国大会以及同联合国合作的地区组织定为实施预防性外交的主体。加利强调是同联合国合作的地区组织，是由联合国授权的地区组织。
3.朝鲜半岛开展预防性外交的案例分析
冷战结束以来，大国的外交努力成功地阻止了朝鲜的核武器计划，四方会谈在防止南北军事对峙升级为大规模战争方面也起到了防洪闸的作用。
美国担心朝鲜建造核反应堆生产核武器所需的燃料。为了阻止朝鲜建立核反应堆，经过艰苦的谈判，1994年美朝签订了核框架协议，朝鲜答应停止建造两座分别为200兆瓦和50兆瓦的核反应堆，停止5兆瓦的核反应堆的运行，所有核设施置于国际原子能机构的监督之下，恢复南北对话。根据这项协议，美国将组建一个朝鲜能源开发组织（KEDO），帮助朝鲜建造两座轻水反应堆，以便解决朝鲜的能源问题。
为了用一个新的和平机制取代目前的停战协定，缓和半岛的紧张状态，经过长时间的协商和谈判，已经正式启动了四方会谈。到目前为止，虽然四方会谈未能取得实质性进展，但是这一机制对促进相互理解和缓和南北紧张气氛方面还是起到了一定的作用。
主要相关大国就东北亚的安全形势进行对话，加强交流，对协调彼此的立场是有帮助的，为推进朝鲜半岛的和平进程营造了有利的外部环境。其中最重要的有中、美、日和俄、美、日三方对话，还有亚太安全合作理事会北太平洋工作组的会议。
大国在朝鲜半岛开展预防性外交有以下几点经验教训：
（1）预防性外交的对象是处于敌对状态的朝鲜南北方， 是针对解决国与国之间的争端，目标是不使之升级为严重的武装冲突或战争。
（2）基本上遵循了联合国宪章的原则， 即尊重主权和不干涉内政。
（3）采用外交的手段，没有使用军事手段。1993年， 在朝鲜拒绝国际原子能机构的调查人员调查有关核设施并威胁要退出核不扩散条约的情况下，联合国通过决议，敦促朝鲜同国际原子能机构合作。在中国的协调下，美朝进行谈判，朝鲜不再坚持退出核不扩散条约。然而，朝鲜不让国际原子能机构的检查人员调查所有核设施。美国威胁要实施制裁，但是中国等国没有响应。在吉米·卡特的调解下，美朝会谈达成了著名的美朝核框架协议。
（4）基本上没有联合国的直接授权和参与， 但是地区大国根据联合国的有关决议进行外交协调。由于1993年联合国安理会未能通过制裁朝鲜的决议，在朝鲜半岛问题上，美国不再指望在联合国主持下的外交解决方案，美朝直接进行了双边会谈，签订了核框架协议。
（5）得到当事国的同意，当事国积极参与， 当事国有缓和两国紧张状态的意愿。早在1991年南北双方就签署了互不侵犯、合作与交流的协定，还签订了一项协定，保证不试验、制造、生产、接受、拥有、储存、部署或使用核武器，双方还组建了联合核管制委员会以监督该协议的执行情况。
冷战结束以来朝鲜半岛的预防性外交的实践，对在亚太地区开展预防性外交是有借鉴作用的。
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