论中小企业信用担保机构与相关法律主体的关系，本文主要内容关键词为：相关法律论文,企业信用论文,主体论文,担保机构论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中小企业信用担保机构是指由政府出资(包括政府与其他出资人共同出资)设立、旨在 实现一定的政府职能、专为中小企业提供信用担保的专业机构。自1999年中央决定建立 中小企业信用担保体系以来，全国各地已经建立起200多家中小企业信用担保机构，这 些机构的活动，极大地改善了中小企业的融资环境，促进了它们的发展。在为中小企业 提供信用担保的过程中，中小企业信用担保机构与政府、金融机构、中小企业共同成为 中小企业信用担保法律关系的主体，它们之间也形成了一定的内在联系。深入研究这些 法律主体之间的内在关系，有利于合理界定各个主体的权利义务，更好地协调各方利益 ，推动中小企业信用担保机构的健康发展、高效运行。
一、政府：监督、扶持、不干预
在现代社会，国家有义务为所有的主体创造公平的竞争条件、实现普遍的平等，正如 德沃金所述：“我们大多数人认为，我们没有普遍的义务要在每件事中以同等的爱护和 关怀对待我们社会中的所有其他成员，但是我们认为，我们的政府，即人格化的社会确 实有这种义务”。[1](p.264)中小企业信用担保机构是在政府的大力扶助下建成的，其 自设立至运行到资金补充，大多数环节都与政府的支持分不开。但是，信用担保机构作 为独立的公司法人，有其独立的利益和特殊的运行规则，政府在提供帮助的时候，如果 不能正确处理好二者关系，就可能导致双方在职责、权力、义务上的混乱，既可能出现 行政干预，政府侵害信用担保机构的利益，也可能出现信用担保机构将本应由自己独立 承担的损失转嫁给政府，不正当地加大政府的财政压力。因此有必要对信用担保机构与 政府的关系做出界定，明确双方的权利义务，这样才能保障信用担保业务的顺利开展。
总体上说，政企分开是处理中小企业信用担保机构和政府之间相互关系的基本准则。 具体来看，应处理好中小企业信用担保机构与政府之间存在的四类性质不同的社会关系 。[1](p.264)(注：不少学者认为，现代国家有三重身份，即行政管理者、经济管理者 和国有资产所有者。参见刘文华：《中国经济法是十一届三中全会思想路线的产物》， 载《法学家》，1999年第1.2期。这是侧重从国家职能的角度所作的分析，此处对担保 机构与政府之间关系的探讨即以此论为基础。)这四类关系是：其一，投资关系，即中 小企业信用担保机构设立时，政府参与投资，成为公司股东，享受股东应有的权利，包 括财产权和管理权，同时以出资为限向公司承担有限责任，这一层关系在法律上是清晰 的，双方的权利义务完全遵从《公司法》的规定；其二，行政管理关系，政府履行行政 管理职能，将信用担保机构作为与一般企业无异的对象予以管理，这种关系应由行政法 调整；其三，经济管理关系，这种关系比较复杂，也容易与其它关系尤其是与行政管理 关系发生混杂，需要给以特别关注；其四，监管关系，信用担保活动关系到金融秩序、 社会稳定等问题，政府有关部门必须加强对中小企业信用担保机构活动的监督管理。以 下着重分析后两类关系。
对中小企业信用担保机构实施经济管理是政府的一项重要职责。在信用担保活动中， 中小企业信用担保作为政策性担保，承担着贯彻、落实政府政策的任务，即信用担保机 构必须在政府确定的“中小企业”范围内选定担保对象，并且该担保对象的经营活动必 须符合政府扶持政策的要求，比如属于技术密集型、劳动密集型等。因此在选取担保企 业、确定担保项目时，信用担保机构不能完全按照市场规律运作，而应在政府确定的范 围内活动。但信用担保机构在具体开展业务的时候必须能够自由活动，即政府不得对其 具体业务进行干预。政府有权为信用担保机构制定法律、政策，担保机构应当在政府的 法律、政策范围内活动。中小企业信用担保机构的经营活动不得超出政策范围，同时它 也有权拒绝执行政府指定的担保。
对中小企业信用担保施以一定的税收优惠是政府的一项重要扶持措施。在中小企业信 用担保机构运行过程中，为促使其政策目的的实现和担保能力的提高，政府通常会给以 一定的税收优惠，如国务院办公厅转发国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展的若 干政策意见》规定，对纳入全国试点范围的非营利性中小企业信用担保机构、再担保机 构，可由地方政府确定，对其从事担保业务的收入，3年内免征营业税。国家税务总局 为此还专门发出通知：营业税免税期限为3年，免税时间从纳税人享受免税之日起计算 。各省、自治区、直辖市、计划单列市地方税务局可结合本地区实际情况制定免税管理 办法。根据这些规定，中小企业信用担保机构享有3年免交营业税的权利，任何单位或 个人都不得侵犯。
中小企业信用担保机构是企业法人，追求利润是它的本能，但政策性任务又要求担保 机构不以营利为目的，这就使担保机构在经营过程中很容易因担保活动的高风险、低收 益特性而遭受损失。作为对价，政府有义务对中小企业信用担保机构给以持续性的资金 补充，由此又形成了双方另一层意义上的权利义务关系：资金补偿关系。2003年7月， 国家财政部发布了《财政部关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和 政策支持若干问题的通知》，该通知要求：各级财政部门应根据当年财政预算平衡的要 求和中小企业信用担保机构业务的开展情况，对担保机构出现的代偿损失核定适当的风 险补偿资金，纳入当年财政预算。同时还规定：各级财政部门对中小企业信用担保机构 的代偿损失实行限率补偿，不得承担无限责任。各级财政部门应加强对中小企业信用担 保机构的代偿损失管理，比照金融企业呆帐核销的管理规定，建立中小企业信用担保机 构代偿损失核销制度，严格核销条件，防止(担保机构)借担保套取信贷资金，向财政转 嫁风险。在政府提供补充资金问题上，中小企业信用担保机构有权要求政府给以损失补 偿，政府应当履行这一义务，同时，信用担保机构也负有不“借担保套取信贷资金，向 财政转嫁风险”的义务，也不得要求政府对其损失予以全额补偿。
为防范和控制担保风险，政府应当组建中小企业信用担保监管委员会，加强对中小企 业信用担保活动的监督管理，对辖区内中小企业信用担保机构以及再担保机构实施监督 管理。中小企业信用担保监管委员会由财政、人民银行、工商行政管理等有关部门组成 。中小企业信用担保机构应当向监管委员会报送有关财务会计报表和相关资料。监管委 员会有权对中小企业信用担保机构的业务经营活动、资金使用情况、财务状况等进行监 督检查，信用担保机构应当按照监管委员的要求履行配合义务。
二、商业银行：平等协商、风险共担
中小企业信用担保机构与商业银行的关系集中表现在保证合同中。保证合同是对担保 活动的反映，是担保活动的法律表现。在法律上，担保机构与商业银行是平等的民事主 体，双方应当经过平等协商，在公平、自愿的基础上签订合同，形成权利义务相统一的 担保关系。
中小企业信用担保天然地与商业银行有着不可分割的联系。在中国，随着市场经济体 制的建立和商业银行改革的不断推进，商业银行越来越关心自己的资金安全。广大中小 企业虽然急需贷款，但其信用不足对银行资金所构成的风险，使得商业银行宁肯放不出 贷款也不敢轻涉险地。中小企业信用担保机构的出现有效地降低了这一风险，为银行资 金的安全提供了有力保障。在信用担保的作用下，商业银行的信贷利益得到了增长，中 小企业也获得贷款，得到了发展机会，信用担保机构扶持中小企业的目的也得以实现。 从这个角度讲，中小企业信用担保机构和商业银行的利益是一致的，建立长期合作、共 同发展的伙伴关系符合双方的根本利益。其他国家或地区的实践经验也证明了这一点。 在中小企业信用担保有着较长历史的国家，其信用担保机构与商业银行之间经过长时间 的磨合，双方都已经深刻地认识到了对方的重要性，都能够在平等的基础上达成协议。
然而，中国当前的实践中，商业银行与中小企业信用担保机构之间还没有形成平等关 系，双方还不能按照平等、自愿原则订立保证合同。尤其是占据金融业主导地位的国有 商业银行，自身强大的实力使得它并不太情愿与仅有近5年历史的中小企业信用担保机 构“平等”协商。这在商业银行提供的格式合同中都可以看得非常清楚。如，中国银行 的保证合同规定：本合同所设立担保具有独立性，无论何种情况，本保证合同将不因其 所担保的借款合同的无效而无效。这显然不符合担保法的原理，也与我国《担保法》的 规定不符。《担保法》明确规定，担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同 无效。担保合同另有约定的，按照约定。中国银行的保障合同似乎可看作是“另有约定 ”，但事实上中国银行并没有和担保机构协商，其所提供的格式合同是不容增删的。再 如，另一国有商业银行的保证合同规定：债权人与债务人更改借款主合同内容，可以不 通知保证人，保证人仍需对此负连带责任。这个规定也违反了《担保法》。从这些合同 规定可以看到，不少商业银行并没有将中小企业信用担保机构当作一个平等的主体来对 待，其所制定的统一格式的合同严重违反了法律的平等原则，而信用担保机构则除了接 受之外，别无其他选择。通过这样的合同，贷款风险几乎完全转移给了信用担保机构。 这种合同的目的就是充分保障债权人的利益，至于保证人的利益，基本上不在考虑范围 之内。
造成当前这种状况的原因是多方面的，比如中国金融市场不发达，商业银行之间竞争 没有充分展开，信用担保机构的信用能力不强，商业银行没有深刻认识到中小企业信用 担保的意义，等等。将来随着这些因素的消除，中小企业信用担保机构的利益将能够得 到尊重，但要想在短时间内消除它们是不可能的：建立完善的市场经济需要较长的历史 时期，担保机构的信用担保能力要靠资金积累和经验摸索，商业银行转变观念更是需要 假以时日。所以，在当前形势下，除在上述诸多方面做出努力以外，需要考虑利用上层 建筑的相对独立性，借助法律制度的力量推动社会实践的发展，即通过政策、法律手段 加大对中小企业信用担保的扶持力度来改造现实状况，比如以政策改变一些体制性的规 则，在法律上做出强制性的规定，要求商业银行与担保机构分担风险(当然双方可以在 国家规定的范围内协商确定具体的担保比例和担保债权的范围)。事实上，现代国家大 多都在强制性地要求企业承担一定的社会责任。(注：当企业的行为影响到公共利益的 时候，对契约自由原则的限制就成了必要，国家可以站在公共利益的立场，采用一定的 措施对原本是放任的、自由的、带有私的性质的经营、交易进行限制。参见梶原清治 、小野山俊昭：《社会生活と法》、法律文化社2000年4月初版、第17べジ。)在实践中 ，有些地方的银行已经能够接受、理解担保机构，出现了从要求担保机构本息全保，发 展到只保本金，再到只对本金进行比例担保的情形。但这毕竟只是个别现象，而且也缺 乏制度保证，没有稳定性。从当前的制度建设情况来看，力度还很不够，有关规定大多 都属于政策性规定或者规章，缺乏刚性，不能保障贯彻、落实。比如，中国人民银行曾 多次发布指导意见，鼓励商业银行增加中小企业贷款，促进其与中小企业信用担保机构 的合作，但实践中并没有出现较大改观，担保机构仍然难以得到商业银行的平等对待。 有些规定虽属于法律，但仅为部门规章，层次不高，也难以奏效。要尽快扭转这种状况 ，实现担保机构与商业银行之间的平等协商、共担风险，必须加快法制建设的步伐，提 高立法层次，完善相关立法，借助法律的强力来引导、推动二者关系的良性发展。
三、中小企业：提供真实信息、接受合理监督
从中小企业信用担保活动的内容来看，中小企业信用担保机构和中小企业之间基于保 证合同、委托合同形成了保证人(受托人)和被保证人(委托人)关系，保证人接受债务人 的委托，向债权人承担保证责任，同时向债务人收取一定的费用，当债务人不履行债务 时，由保证人代替其承担责任，而后保证人取得代位求偿权，向债务人追偿，债务人向 保证人承担返还责任。双方的权利义务均应在合同中予以确定。保证人的权利主要有： 收取保费，要求受保企业提供反担保，监督委托人对贷款资金的使用和抵押物品的管理 情况，在发生代偿以后向债务人追偿。其义务是：对根据政府确定的中小企业标准，选 取符合政策要求、符合担保条件的申保企业，向其提供信用担保，在债务人不履行债务 时向债权人承担保证责任。中小企业的权利是：向中小企业信用担保机构请求提供担保 ；其义务为：保障所提供信息的真实、全面，支付保费，提供反担保，接受担保机构对 企业经营和担保项目的监督，接受担保机构对抵押物品状况的监督，在担保机构代偿以 后向其承担返还责任。
中小企业信用担保机构与贷款企业的关系依靠委托合同来确定，委托合同的内容直接 决定着信用担保机构所承担的风险。如果双方能够依据真实、全面的信息签订合同，则 信用担保机构的风险就能够大大降低。由于中国尚未建立起完善的社会信用体系，还不 能满足信用担保机构对信息的需求。因此信用担保机构开展业务时必须自己收集、整理 相关信息。当前信用担保机构收集信息的渠道主要是申保企业提供和担保机构自己调查 。在信息收集过程中，申报企业因其自身利益的驱动，很可能为了获得担保而提供不完 全真实的信息，并且可能在信用担保机构进行信息调查时弄虚作假，使其无法获知真相 ，导致信用担保机构做出错误的分析、判断，加大了它的风险。为了保障中小企业信用 担保机构收集到的信息具有真实性和全面性，促使双方在诚实信用原则下签订合同，应 当对申保企业所提供信息的真实性和全面性作出强制性规定，并为此设置保障措施。比 如，可要求申保企业及其负责人专门对其所提供信息的真实性和全面性提供担保(不是 对信用风险的反担保，而是对信息的担保)。中小企业信用担保机构在开展信用担保业 务的同时，也是在为企业及其负责人建立信息记录，这一工作是社会信用体系建设的重 要组成部分。(注：从这个角度看，中小企业信用担保机构不仅仅是提供担保的机构， 还是社会信用中介机构。参见孙茂强：《论我国信用担保的结构创新》，http://www.
hzdby.com。)信用担保机构应自觉地从社会信用体系建设的角度出发，高度重视企业及 其负责人的信息记录工作，为全社会信用的整体提高做出自己的贡献。
市场经济需要健全的法制作保障，为有效规范中小企业信用担保机构与政府、商业银 行、中小企业之间的关系，须通过相应的法律、法规来实现。制定法律、法规是政府作 为社会管理者应履行的职责，甚至可以说是政府最重要的职责。[2](p.5)从广义上讲， 这也是政府应对中小企业信用担保承担的义务。不少国家在此方面已建立了完善的法律 制度，如日本有《信用保证协会法》、《信用保证协会法施行令》，韩国也制定了《信 用保证基金法》。当然，中国虽然还没有专门针对中小企业信用担保的立法，但已经制 定出《中小企业促进法》，该法作为促进中小企业发展的基本法，明确提出要建立中小 企业信用担保体系，推动针对中小企业信用担保的发展，为中小企业融资创造条件。这 部法律是制定中小企业信用担保法、进一步明确各个主体权利义务的主要立法依据。我 们相信，随着中小企业信用担保实践不断取得重大成效，随着市场经济法制建设日趋完 善，中国中小企业信用担保的制度建设也将愈益成熟，各个主体的合理利益也将得到有 效维护。
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