浅析公共政策的功能限度
——以“全面两孩”政策失灵为例
◆张雅静
摘要 就目前我国人口形势而言“，全面两孩”政策较好地把握了人口发展规律，但在具体实施过程中出现了政策导向功能不足、控制功能不强、协调功能较弱等政策失灵现象。本文从公共政策的功能限度出发，深入分析了“全面两孩”政策失灵的表现及原因，并结合现实问题与时代特征，从以人为本满足人民日益增长的美好生活需要、优化制度体系建设形成配套体制机制、完善公共服务体系、增设相关机构设施等方面提出具体治理路径。
关键词 “：全面两孩”政策；公共政策的功能限度；政策失灵
引言
为应对严峻的国际国内形势，缓解因人口红利逐渐消失、人口老龄化日益加剧等带来的社会矛盾并赢得国际竞争挑战，促进人口结构优化、维持适度生育水平至关重要。2015年12月，党的十八届五中全会做出全面放开二孩政策的决定，这标志着我国“独生子女”政策全面终结。“全面两孩”政策推行近四年，一定程度上促进了人口增长，但是政策效用与预期效果存在较大差距。截止到2018年底，我国人口增长态势回落趋势仍然明显（见图三）。因此，研究“全面两孩”政策失灵问题具有重要的现实意义和战略意义。本文从公共政策的功能限度出发，梳理我国不同历史阶段的生育政策，深入剖析“全面两孩”政策失灵的现象及原因，并从现实问题和时代背景出发提供治理路径，以期为我国经济社会实现又好又快健康可持续发展提供新动力。
一、我国生育政策的变迁与公共政策的功能限度
政策是为了达成希望社会状态的目标，权威的政府机关采取必要的手段，而正式决定的基本方针。公共政策不仅对公共利益、公共价值进行权威性分配，每一项新政策的出台也会在不同领域、不同程度上对公民的行为产生规范、引导作用。政策的功能往往与某种特定的社会目标相联系，而政策的功能限度则以“政策失灵”为逻辑起点。生育政策作为我国政府出台的重要公共政策，从建国初期到现今主要历经了“由松到紧”到“由紧到松”两个阶段。
汤莲就这样无声无息地消失了。汤家举家哀痛的同时，也为结识侯大同这样有情有义的好人而心存安慰。整个寻找过程，侯大同说话很少，但他的坚持，深深打动了汤家老少，汤翠的父母甚至因此怀疑侯大同是汤莲的恋人。汤翠找姐姐最要好的几个同学问过此事，得到了她们的一致否认。侯大同老实得有点木讷，功课也一般，汤莲怎么能看得上他？即使有恋，也是侯大同一个人的暗恋。
（一）我国生育政策的变迁与“全面两孩”政策的出台
不同的历史阶段有着不同的人口数量特征、结构特征以及发展趋势，为适应国情，生育政策常常围绕不同时期人口问题的关键点由中央政府层面作出调整。建国初期，我国人口呈快速增长的趋势，学界普遍认为该时期我国生育政策为鼓励性生育政策；20世纪60年代，人口过快增长引起重视，逐渐出现并提倡“有计划生育”思想；20世纪70年代，是计划生育实行“晚、稀、少”时期，主要依靠供给避孕节育服务来进行；20世纪80年代初，《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员公开信》的发布标志我国开始实行独生子女政策；2001年12月，立法机关审议并通过《中华人民共和国人口与计划生育法》，计划生育政策正式上升为国家法律。独生子女政策实行三十多年来有效地阻止了人口过快增长，但也带来了人口红利逐渐消失、男女性别比例失调、人口老龄化、失独家庭等诸多问题。为了缓和这一系列社会矛盾，2011年11月，全国范围内实施“双独二孩”政策。2013年11月，我国启动“单独二孩”政策。该政策实施两年后，2015年12月，党的十八届五中全会做出了全面放开二孩政策的决定,并从2016年1月1日起正式实行，“全面两孩”政策正式施行。
1.4 统计学处理 采用 SPSS 16.0 软件进行统计学分析。呈正态分布的计量资料采用 ±s 表示，吻合模拟训练前后数据的比较采用配对样本 t 检验，机器人手术与腹腔镜手术吻合时间的比较采用两独立样本 t 检验。呈偏态分布的计量资料采用中位数（范围）表示，吻合模拟训练前后数据的比较采用Wilcoxon 符号秩检验。检验水准（α）为 0.05。
表1 我国生育政策的变迁
图1 我国人口数量增长变化
（数据来源：国家统计局官网，《中国统计年鉴2018》）
（二）政策功能限度的相关概念与内涵
全面施行“二孩政策”相较于“独生子女”政策而言看似更进一步保障了公民的生育权利，但是只有顶层设计却未落实具体保障的政策功能有效性难以发挥。“全面两孩”政策出台后，女性就业问题进一步突显，基于经济考量，企业不愿承担招聘女性员工带来的“双重风险”，也就不难理解“提前报备生育计划”“协议入职几年内不得生育”等奇葩规定的出现。女性为了谋求自身的职业发展往往会慎重考虑甚至放弃生育二孩的想法。女性生育权益保障的配套程度直接会影响“二孩政策”的有效性。
一是要采取各种措施研发运用新技术，提高劳动生产率。同时降低单位产出的资源消耗量，促进资源节约型、环境友好型社会构建，促进经济又好又快发展，进一步提高人民的收入水平、生活水平。
公共政策功能，简单来说即为政策发挥的效果和作用，通常与某种特定的社会目标相联系，并通过一定的结构、地位和作用表现出来。导向功能、控制功能、协调功能、分配功能和象征功能这五大功能通常被认为是公共政策的基本功能。
2.公共政策失灵
政策作为一种工具，和其他工具一样不是万能的，也会出现失去效用的情况。学者吴光芸从目标角度、利益影响角度、市场失灵角度三个方面概括了政策失灵的内涵。目标角度主要是指投入了一定资源后政策结果未能实现预期目标，甚至产生偏差，带来负效应；利益角度是指公共政策在实行过程中出现间断、与公共利益相悖、为政策目标群体带来的收益低于负效应的现象；市场失灵角度是指公共政策并未有效地克服市场失灵，甚至破坏市场秩序，加剧了市场失灵现象。
3.公共政策的功能限度
Research on the DC Control and Protection Configuration of VSC-HVDC Technology for Offshore Platform BAI Jinchuan,ZHANG Xuguang(109)
综上，公共政策的功能限度主要是指公共政策能够有效甚至最大程度发挥作用的区域，政策失灵是衡量功能限度的重要标准。
政策的功能限度也可以理解为政策实施后的效果如何，是否能够满足预期、实现预期目标等，这一过程常常会表现为政策失灵，即政策在制定或者执行过程中，政策结果偏离了预期目标，甚至对目标群体产生负面的、非预期的影响。
(4)海南省经济发展和碳排放的效率分析。经济发展效率落后：近四年来，海南省碳排放的总效率在0.58～0.70之间，表明海南省经济发展近四年来全部处于DEA无效的状态；规模效率落后：海南省规模效率值在0.58～0.70之间，表明海南省通过增加投入，提高规模效率，而且提升经济发展效率空间巨大；碳排放效率领先：海南省纯技术效率值均等于1，碳排放的改进比率为0，表明海南省通过在全国碳市场启动后，积极参与华南地区碳交易，提升碳排放效率和纯技术效率的空间不大，即全国碳市场启动后广东省和海南省进行碳交易的空间不大。
有学者认为公共政策的功能限度主要包含两个方面的内容,其一是某项公共政策最适合的功能领域即能够发挥最大政策效应的区域；其二是整个政策系统的限度,这个限度主要与政府功能范畴相关,同时也与并行政策之间的配合或排斥情况相关。此外，公共政策的功能限度还可以理解为为社会公众提供所需公共产品或服务的程度。
二、“全面两孩”政策失灵的表现及其原因
实践证明，实行三十多年的“独生子女”政策有效地控制了人口过快增长，平均每10年增长人口数由1970年-1980年的1.57亿人直线下降到2000年-2010年的0.74亿人，再到2010年-2018年的0.54亿人（如图二所示），政策目标实现效果良好。但随之也带来了一系列问题，为了促进人口合理增长，重新赢得人口红利，缓解人口老龄化等问题，我国在2013年、2015年相继出台了“单独二孩”“全面两孩”政策。“全面两孩”政策的施行，意味着生育政策的进一步松绑。该政策实施三年多，从合法性层面增强了部分育龄家庭的生育意愿，并带来了一定量的人口出生率。一方面，政策带来的生育意愿增强是有限的。另一方面，生育意愿不等于生育行动，育龄家庭在选择是否生育二孩时还会基于主客观环境多重考虑。从图三：2014-2018年我国人口出生率、死亡率、自然增长率可以清晰看到“全面两孩”政策并未带来理想的人口增量，人口增长态势回落趋势仍然明显。从公共政策功能的有效性出发，根据公共政策功能的基本内涵，笔者认为，“全面两孩政策”的功能限度主要表现在政策导向功能不足、政策控制功能不强、政策协调功能较弱等方面。
图2 平均每10年增长人口数
（数据来源：国家统计局官网，《中国统计年鉴2018》）
图32014 -2018年我国人口出生率、死亡率、自然增长率
（数据来源：国家统计局官网，《中国统计年鉴2018》）
（一）政策导向功能不足
公共政策的导向功能是指引导公民做出与政策目标相一致的行为，促进事物朝既定目标方向发展。在我国，“全面两孩”政策导向功能不足主要体现在公众生育意愿和生育率持续走低、部分女性缺乏生育自主权。
1.公众生育意愿和生育率持续走低
“全面两孩”政策的直接目标是调整现阶段人口增长下行的趋势，促进人口平稳增长，但是该政策实行近四年，并未取得预期效果。2017年1月，国务院公开发布《国家人口发展规划（2016—2030年）》，其中明确提出今后15年我国人口发展面临的问题之一为“实现适度生育水平压力较大”，此外还设立了人口总量的预期发展目标，预计2020年全国总人口达到14.2亿人左右。纵观2014-2018年我国人口出生率、死亡率、自然增长率分布图（图三），虽然“全面两孩”政策施行后，在2016年人口出生率和人口自然增长率有上升趋势，但紧接着又形成拐点，下降趋势明显，公众生育意愿和生育率持续走低，要实现《规划》中的目标难度较大。
公众生育意愿和生育率的持续走低从主观上分析，一方面是大家的生育观念已经发生改变。“独生子女”政策实行三十多年，人们已经普遍认可或接受这种制度的存在。处于育龄期的“80后”“90后”人群就是在“独生子女”政策下成长的，有部分人还会对生育二孩产生焦虑和不适感；另外一方面，年龄和身体条件也会影响到生育数量。“70末”人群一般都非独生子女，相对而言生育意愿较强，但是“高龄产妇”的风险和中年压力也会成为她们考虑是否生育二孩的重要因素。“全面两孩”政策虽然破除了生育二孩的“不合法”限制，但是在目标人群导向功能的适用性方面还有较大的限度。
2.部分女性缺乏生育自主权
改革开放带来了经济发展，也带来了思想解放，民主、平等、自由的观念深入人心。但是大部分家庭婚姻生活还是根植于传统的儒家思想，“不孝有三，无后为大”“女主内，男主外”等传统观念依然存在，以往因为国家权力机构的介入，多数家庭不得不接受“一孩政策”，全面施行“二孩政策”后，部分家庭“多子多福”的观念也会给女性带来丧失生育自主权的政策功能负面影响，政策功能导向有偏差。
1.公共政策功能
通常一项公共政策的出台是为了应对某个或者多个社会问题，控制功能常常对有利于实现预期目标的行为进行奖励，对不利于实现预期目标的行为进行惩罚，以期达到对某一领域的控制。在我国，“全面两孩”政策控制功能不强主要体现在政策支持下的“全面两孩”不具有强制性、“全面两孩”缺乏配套政策激励。
（二）政策控制功能不强
落果聚拢区的集果过程因红枣形状的不规则而复杂多变，因此集果筒的三维结构约束着落果端口的排果性能。完熟期红枣的形状可近似认为在长、宽、厚 3 个方向上均为对称的椭圆体，其质量中心位于其对称中心，故红枣在落果聚拢区以“平躺”、“侧卧”和“竖立”等姿态充入落果口。理论分析表明[13]，红枣在重力场中的运动姿态概率与其本身 3 种姿态的截面积成正比，即：
1.政策支持下的“全面两孩”不具有强制性
这一夜，梨花要了三次，高木给了三次；不，不，是高木要了三次，梨花给了三次。俩人都累坏了，最后静静地躺在灯光里。梨花不久就入睡了。高木也困极了，但他怎么也睡不着；他侧过身，静静地望着梨花白玉般的身体。她面如桃红，呼吸若兰；水蜜桃般的乳房上，四周乳晕隆起，乳头翘翘的。高木偷偷地俯下身去，用嘴轻轻地含住一只乳头。梨花咿呀了一声，吓得高木赶紧松嘴，梨花随即又呼呼睡去，在梦里喃喃而语：“回去吧！回去……”
中共中央、国务院2015年12月31日发布关于实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的决定，提出“全面两孩”政策的现实意义并强调了该政策的战略意义。2016年12月30日，《国家人口发展规划（2016－2030年）》提到：“鼓励按政策生育，充分发挥全面两孩政策效应。”围绕“全面两孩”政策的关键发文中均使用的“鼓励”等词汇，从政策解读上不具有很强的引导性。
在我国实行“全面两孩”主要以政策支持为主，鼓励大家按照政策生育并不具有强制性，加之相关的配套措施尚未部署安排和落实到位，二孩“生”还是“不生”主要是公民基于家庭和自身状况的考量。我国“全面两孩”政策控制功能不强主要就体现在政策温和，公众生育意愿主要依托自己的价值判断和追求。
2.“全面两孩”缺乏配套政策激励
将生育二孩的意愿转化为生育行动需要“全面两孩”政策提供合法性支持，也需要配套政策的激励。“独生子女”政策实行阶段我国有一整套全面的奖励机制，相关补偿机制还对独生子女家庭“只生一孩”的选择进行了补偿和保障。但就目前而言，我国还未出台鼓励生育二孩的激励机制和保障机制。生育二孩配套的家庭支持制度、社会支持制度尚不全面，女性选择生育二孩甚至还面临潜在的职业上升风险，这些都将影响“全面两孩”政策功能的有效实现。
“当前，名庄酒市场的最大问题是要获得消费者的信赖。”中粮酒业副总经理中粮名庄荟总经理李士祎在讲话中表示，中国消费市场潜力巨大，在消费升级细分和中国进一步扩大开放进口的背景下，世界各地的名庄酒可以满足不同的消费需求，给中国消费者提供更多的选择空间。他建议市场各方携手合作打造利益的共同体，共同推动名庄酒市场的健康有序发展。
（三）政策协调功能较弱
影响公共政策功能有效性发挥的因素除了与政策本身涉及的功能范畴相关,同时也与并行政策或客观环境之间的配合或排斥情况相关。在我国，“全面两孩”政策协调功能较弱主要体现在配套公共服务资源缺失、生育成本攀升带来家庭经济压力。
1.配套公共服务资源缺失
2016年底，全国妇联发布《实施全面两孩政策对家庭教育的影响》调查报告，结果显示超过50%已育有一孩的父母不愿意生育二胎。调查还发现公共服务资源状况是影响生育二孩决策的首要因素。公共服务体系的建立和完善对“全面两孩”政策的推进落实产生重要的影响，目前我国在教育、医疗、卫生、社会保障等方面都存在很多不足之处，无法为目标人群提供充足的、高质量的公共服务资源。迫于现阶段公共服务资源的不足，育龄人群也就很难作出生育二孩的决定，配套公共服务资源未能与“全面两孩”政策相协调，影响政策的实际效果。
2.生育成本攀升带来家庭经济压力
校园欺凌行为主要包括暴力行为及“冷暴力”行为。其中暴力行为即为传统意义上的校园暴力，主要为打架、斗殴等肢体暴力行为及胁迫、勒索财物等恶性暴力行为。而“冷暴力”行为则主要包括语言、态度、网络等形式的暴力。本次调查中，共列出了6种最为常见的校园欺凌行为。其中“殴打或推搡等肢体行为”、“胁迫或勒索财物”为暴力行为，“嘲笑、取绰号、恶意评论身体特征等”、“在网络平台恶意中伤、散播隐私、谣言”、“用言语辱骂、当面或背地里说坏话”及“故意排挤或孤立他人”为“冷暴力”行为。
现代微观经济学认为，经济动机是家庭生育决策的最主要动机。随着社会经济的发展，生育小孩的的成本也会产生变化，如果养育一个孩子的成本超过所带来的效用，从经济人的角度出发，该家庭会减少生育或者不生育。一方面，随着社会养老服务体系不断完善，家庭养老的功能弱化，“养儿防老”的理念已逐渐被摒弃。此外，随着人们生活理念的变化和对高品质生活的追求，生育小孩带来的情感效用也相应变弱。总体而言，生育孩子的效用是随社会经济发展逐渐减少的。另外一方面，由于配套的公共服务体系尚未完善，教育、医疗、卫生等公共资源还存在总量不足、分配不均等现象，人们收入的增长水平与养育孩子成本的增长水平不相适应，生育孩子的成本随社会经济发展逐渐增加。因此，生育二孩的效用难以平衡这一行为带来的经济压力，“全面两孩”的政策目标难以与目标人群的价值选择相协调。
三、“全面两孩”政策失灵的治理路径
就我国目前的人口形势来看，“全面两孩”政策较好地把握了人口发展规律，但其在具体实施的过程中出现了诸多政策失灵现象，即公共政策的功能限度问题显现。为了更好地发挥“全面二胎”公共政策的效用，可以从以人为本满足人民日益增长的美好生活需要、优化制度体系建设形成配套体制机制、完善公共服务体系增设相关机构设施等方面着力探究路径。
（一）以人为本满足人民日益增长的美好生活需要
育龄家庭的经济状况与生育二孩的意愿直接相关，如何将生育二孩的“人口”压力转变为“人手”优势，使“物”的生产满足“人”的需要是促进我国“全面两孩”政策平稳有效运行的关键。
政府是参与公共管理的重要主体，制定公共政策则是政府有效增进、合理分配社会公共利益的重要手段。梳理政府功能的发展脉络，由最初的“守夜功能”到“管制功能”，再到“有限功能”，最后到新凯恩斯主义的“有效功能”，学界对政府功能的探讨逐渐从内容范围转向了有效性的问题上。
（2）H-103树脂吸附 Cl-吸附焓变 ΔH＜0，表明Cl-在H-103树脂上的吸附为放热过程；但ΔH＜5 k J·mol-1，焓变值很小，表明温度对吸附过程的影响不明显，同时也表明Cl-在H-103型树脂上的吸附不存在配位基交换和化学键力等强吸附力的作用。
二是要鼓励并促进产业结构优化升级，合并整顿一系列资源消耗大、产能低的企业，引进和布局一系列新兴产业、第三产业，满足人们多元化的物质、精神需求，满足人民日益增长的美好生活需要。
三是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进市场流通，为人口流动提供便利条件。积极开拓劳动力市场，营造良好的就业环境，促进人的全面发展。
（二）优化制度体系建设形成配套体制机制
“全面两孩”政策实行三年多来，为推进其有效实施，各地纷纷出台了生育新规，比如2019年产假规定也有了新的更优的调整。此外，新一轮个税改革首次引用专项扣除费用，部分家庭可根据在子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金、老人赡养费用等方面的支出情况申请税收减免，一定程度上减轻了育龄家庭的经济压力。但是与“全面两孩”政策配套的其他制度体系仍不健全。
一是要加强并完善女性就业相关权益保护政策。严格规范企业行为，监督企业招录员工时的性别歧视现象，严查将“生育二孩”与降级晋升相关联的现象，进一步完善生育保险制度、男性陪产假制度等。在充分调研的基础上对存在女性员工生育二孩的企业给予一定的税收减免或优惠。
缓冲孔：孔径90mm、间排距2.5m×2.3m，单耗0.25g/m3，堵塞长度 2.5m，单孔装药量 22kg。
二是要因地制宜完善生育二孩奖励机制。制定更为全面的税收减免制度和生育待遇制度，通过进一步减免税收、提供更优质的生育待遇等为生育二孩家庭带来福利和奖励。
三是要做好政策实行效果预判，及时调整、完善、更新现有的生育政策。根据不同地区的经济、社会等情况分批次对低生育意愿的高素质人群制定鼓励性政策并进行相关宣传，在适当的时机与合适的条件下将二孩生育鼓励性政策与各地区大学生人才引进新政策相结合，为“全面两孩”政策的推广实行打下坚实的基础。
从整个主体体系来看，一级交互注重作者与译者所传达的语义，即A1+B1≈表达一致。二级交互注重原文读者与译文读者的阅读感受，即A2+B2≈感觉同一。三级交互在上两级的基础上，追求译者与作者和读者达到你中有我、我中有你的境界，即A3+B3≈心灵契合。三级交互逐渐递进，层级越高，译者与作者或读者的交互越深入。
（三）完善公共服务体系增设相关机构设施
据相关调查显示，教育、医疗、卫生、生活环境等公共资源的分布情况、质量总量等状况是影响人们作出生育二孩决策的关键因素。公共服务的缺失不利于形成安全有保障的生育氛围，还会加大生育成本，从而减少人们的生育意愿，进而影响“全面两孩”政策功能作用的发挥。政府作为公共产品和公共服务的提供者，应该承担起合理配置公共资源、完善公共服务体系的责任。
一是要完善教育服务体系。通过准确预测学龄人口、合理布局学校位置、有效扩充教育资源，全面解决孩子入园、入学、升学等问题。一方面要加快现有的教育体制改革，推动素质教育、十二年义务教育，促进人的全面发展。另外一方面要着力解决流动人口随迁子女的入学问题，打破“学区房”“拼关系”等不利于维护教育公平的现状。
传统监测系统多采用的有线通信方式,存在布线复杂、维护困难、终端节点不能灵活部署等问题[2]。无线传感器网络由于具有节点规模大、成本低、自组网等特点而逐渐广泛应用。如基于ZigBee或蓝牙技术的分布式温室监控系统[3-4],基于GSM的温室监测系统[5]。但这些监测系统无线模块传输距离短,难以满足航站楼这种大空间建筑中远距离传输要求,并且检测节点多由电池供电,电量耗尽将导致节点失效。因此降低节点能耗、实现系统数据远距离无线传输,确保监控系统长时间稳定运行已成为研究热点。
二是要健全医疗服务体系。全方位布局医疗服务资源，重点建设儿科、妇产科等相关领域，为“全面两孩”政策可能带来的医疗服务资源需求做好充足的准备。同时提高医疗服务行业从业人员的准入门槛并注重专业技能培训和监管工作。
三是要打造养老服务体系。政府要积极转变应对老龄化的工作思路，激发老年人参与社区管理、自我服务中，通过社区养老等方式缓解家庭养老的压力。此外，要加快健全和完善养老保障体系，为养老服务提供足够的资金支持，减轻家庭经济负担。
四、结语
加快推进“全面两孩”政策的实施有利于优化我国人口结构，为经济发展提供新动力。“全面两孩”政策推行近四年，一定程度上缓解了我国人口增长下行的压力，但是政策效用与预期效果存在较大差距，促进作用明显不足。如何提升公众的生育意愿，并将生育意愿有效地转变为生育行为是值得思考和进一步探索的。从经济发展入手，以人为本满足人民日益增长的美好生活需要；从政策制度入手，优化制度体系建设形成配套体制机制；从公共服务入手，完善公共服务体系增设相关机构设施。这些举措有利于促进“全面两孩”政策发挥更广泛、更深远的作用，更好地实现公共政策的功能作用。
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作者简介： 张雅静（1995-），湖南长沙人，女，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生。主要研究方向：公共政策分析、非营利组织管理。