当代中国公共政策制定的结构分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,当代中国论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今中国正处于改革开放和现代化进程的关键历史阶段，执政党和政府的决策正确与否，将直接决定着国家的前途、人民的命运。在这样一个社会组织高度严密、庞大、开放和一体化的时代，决策对于社会的意义和作用是前所未有的，同时，社会允许在决策上犯错误的范围和程度越来越小。所以，急需开展对中国公共政策过程的分析与研究，而其基本步骤就是分析中国公共政策制定的结构。本文拟对当代中国公共政策制定的结构进行一番实证性的描述与分析。
分析当代中国公共政策制定的结构，我们撷取了四个最有意义的变量：政府体制、决策参与人物、决策参与团体和政策环境。在依次分析之后，还将从结构的角度检视它们与公共政策制定之间的关系。
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一般认为，狭义的政府体制仅指行政系统的组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式；广义的政府体制则还包涵了立法系统、司法系统。但是很多学者认为，结合中国的政治实际，由于中国共产党在中国公共生活中的特殊地位，使得它不仅构成了政府体制的组成部分，而且是最重要的部分。
在政策制定中，政府体制的影响是显而易见的。从政府体制上说，政策分析注意从以下几方面着眼：
1.政府体制的组织形式。在集权制和分权制这两种不同的政府体制组织形式下，决策权限在上、下级之间的分布是不同的，集权制下决策往往依赖于上级的决策或旨意；分权制下决策则有很多来自下级本身的志愿。
根据列宁建党学说建立起来、在革命战争中发展起来的中国共产党组织的集权特征是很明显的，而革命成功后根据党的组织模式复制出来的政府体制其集权倾向自然不可避免。党章和宪法都各自规定中国共产党和国家机关实行民主集中制的组织原则。对民主集中制的经典解释是众所周知的毛泽东总结的四条，四条中有三条是讲集中的，一条是讲民主的。当然，中国政府体制的组织形式也并非铁板一块，而是不时处于流动之中，改革开放以来，中央多次调整与地方的关系模式，地方的决策权有所扩大，但在这种调整过程中也出现了“一放就乱、一统就死”的恶性循环现象，其原因还是政府体制的集权性未发生根本转变，中央与地方的关系模式不成熟。故有学者倡言制定中央与地方关系法，以使之制度化、合理化。
2.政府体制中各系统拥有的权力。权力是决策的基础，决策是权力的表现。因此，分析政府体制中各系统在决策权力结构中的序列对于理解公共政策的制定是极有意义的。
我们分析政府体制中的诸系统，不是简单地逐一描述，而是通过对其中几个关键变量之间的关系模式的分析来理解决策权力的分布的，在这方面，国内学者多有论述。
李景鹏提出了中国政治权力结构的双轨制的概念：一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，一个是人民代表大会制的权力运行轨道；还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府的职能所产生的双轨制。但是由于执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权力的源泉实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次，掌握最高领导权、决策权。这样，中国政府体制内实际的权力体系的结构是：在党的最高领导之下，行政机关遵从党的意志去管理人民群众；立法机关遵从党的意志，一方面联系人民，第二方面制定法律，第三方面监督政府；司法机关遵从党的意志，一方面监督人民，另一方面监督政府。
《走向卓越的中国公共行政》一书则提出了中国公共政策决策与执行的宪政结构、党政结构说。作者指出，从宪政结构看，中国公共政策的决策机构是各级人大及其常委会，而执行机构则是各级人民政府。但宪政结构并非中国公共政策决策与执行结构的全部，也不是中国公共政策的核心部分。作者认为，中国公共政策决策的核心结构是中国共产党的各级党委。为了与宪政结构对应，作者把中国共产党为核心的公共政策决策和执行结构称为“党政结构”。两种结构具有的基本类似的动静态结构和决策、执行的核心原则及其本身的契合点使得它们在实际运行过程中能紧密连结；而两种结构决策与执行方式的差异则保证了实际结构中党政结构的主导地位。所以，作者作出结论：党政结构基本上是决策性质的结构，而宪政结构则是执行性质的结构。
由上可见，不管是权力运行的双轨制还是公共决策的两个结构，都保证了执政党在政府体制中的特殊地位。但其间所蕴含的矛盾也日益凸显，突出的问题就是通常所说的“党政关系”问题。笔者认为党政关系表面是指执政党与政府之间的关系，而其实质却是执政党与人民代表大会之间的关系。从形式、逻辑上说，人大是权力机关，掌握一切权力，但党的权力运行有时在一定程度上代替了人大的权力运行。应该承认，近年来人大的地位有所抬升，但并未发生根本转变。
3.政府体制的决策程序。现代政治是程序政治，所谓程序即一系列规则。阿尔蒙德说：“决策规则划定了一个范围，政策竞争者必须在此范围内制定其战略和策略，并开展政治斗争。”所以，现代政府体制的决策程序实际上在一般的意义上规定了公共政策制定的过程。当代中国公共政策制定的非程序化倾向是显见的。且不说过去决策失误给社会造成的巨大灾难之阴影历久不散，就是当前风行的“拍脑袋”决策所导致的创伤已令人触目惊心。由此我们也才可知公共政策制定的屡屡失误及摇摆不定之所由来。
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决策参与人物是公共政策制定中主要的能动力量，尤其在中国这样一个有着长期人治传统的国家，决策参与人物尤其是其中的主导人物的个人因素对公共政策的制定往往产生重大甚至决定性的作用。
在决策结构中，参与决策的人物有许多方面。
1.决策人物。即按制度和法律赋予有决策权的人。决策人物基于其法定的决策权力，在正常的公共决策过程中当然居主导地位。加之中国政府体制的集权特征和非程序化倾向。重大决策权力往往集中于党组织的领导人和行政首长之手。
2.决策内部参与人物。即在政治体系中能够影响决策的人物，如受到重视的下级，负责具体提出方案的技术人员，负责解决专门问题的专家。中国政府体制的集权特征并不排除核心决策人物发扬民主作风的可能性。开明的决策者往往能听取和集中下级的建议。但个人的能力毕竟有限，决策权的高度集中往往一方面贻误决策时机，另一方面核心决策人物又疲于奔忙，从而降低决策质量。许多弊端亦随之而生，典型的莫过于所谓“秘书专政”，核心决策人物身边的亲近者利用工作、生活之便影响决策甚而越俎代庖，加深了决策的非程序化程度。
在当代社会，社会经济规模日益庞大，决策变数日益复杂，决策者不得不倚重掌握现代科技和理论的专家、学者。尤其在一些重大的经济、工程决策领域，专家、学者的作用日益显要。但总的来说，中国知识阶层对公共决策的参与程度还处于初级阶段，还有待提高。
3.决策外部参与人物。政治体系以外的人对决策也有一定的影响，在一定的历史—社会—文化条件下，这种影响甚至是决定性的。即如过去在该决策组织中有一定职权和威望的人，上级决策组织中有权威的人物等。中国已从法律上废除了领导干部职务终身制，但历史的惯性不可能短期消除。在中国各级决策体系外，都有一批被冠以“老同志”头衔的人，他们对决策的影响决不容忽视，尤其在新的领导者权威尚未全面确立的时候。至于上级决策组织的权威人物干涉下级决策活动的现象就毫不足奇了。普通公民个人对决策的影响则甚微，只是在某些特殊情况下对决策发生直接或间接的作用。
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决策参与团体系指以集体形式出现的决策参与者，他们有一根本特点，即有自己特殊的要求和愿望。一项政策的决定往往是不同团体要求和愿望的综合平衡，因而在研究政策时要注重分析不同团体对决策的影响程度。结合中国的实际，可将公共决策的参与团体划分如下：（一）政治团体。指以一定的宗旨组织起来的党派，在中国就是八个民主党派。八个党派都把承认共产党的领导写入各自党章。其作用绝非可有可无，八个民主党派不仅能够调整各种特殊利益之间的矛盾和冲突，而且举凡重大决策，中国共产党都以各种形式征求民主党派的意见。（二）职业团体。指以同种职业的人士构成的团体，这个团体的要求和愿望往往来自他们共同从事的职业，如工商联、文联、个协等。（三）群众团体，指具有某些共同的外显特征的人士组成的团体，如工会、青年团、妇联等，它们反映的要求和愿望在一定条件下对决策有较大影响。（四）工作团体。具体指的是不同单位，如企业单位和事业单位，它们是社会运行的载体和公共决策的主要对象，其要求和愿望对决策影响最大。在当代中国，许多企、事业单位因为与政治体系的天然联系，它们对政策制定的影响乃在情理之中。
统而观之，政治团体对公共政策制定的影响是全方位的，而职业团体、群众团体、工作团体则是在其所联系的领域对公共政策施加影响。它们的共同之处则是对公共政策制定影响的非决定性。由于传统的全能政治的影响，中国社会组织的发育是极不成熟的。事实上，中国的众多社会团体从其产生、存在的功能来看，只是作为共产党领导国家生活的中介，许多社会团体本身即政府体制的组成部分；社会团体对决策的影响也与共产党把其视为决策信息的来源是一致的。
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公共政策环境指制定公共政策时所处的一定历史—社会—文化条件。但历史的因素不是单独起作用的，而是渗透、凝结于历史和社会的因素之中，所以，这里只对历史和社会的因素作简要分析。
1.历史的因素。影响公共政策制定的历史因素其实不是历史本身，而是历史的积淀物，即传统。在当代中国，影响公共政策制定的传统主要有两种：（1）儒家传统，中国传统文化的主流， 有着强大的亲和力，负面影响最大，诸如史官文化、官本位意识、政治全能主义、人治思想等，无时无刻不在产生潜移默化的作用。顾准先生说：“要发展科学与民主，必须彻底批判中国传统文化。”当然，是批判，而不是一棍子打死。（2）教条式的社会主义传统， 苏联模式的社会主义作为一种运动在中国的产生与发展已逾大半个世纪，自然可视为一种传统。其优势在于高度集中统一的组织体制能够充分调动一切资源达成目标，尤其在危机决策时更是如此。但在现代化阶段，这种传统固有的弊端日益凸显，决策失误频仍，如命令主义造成的瞎指挥，运动式决策思维导致政策过程的非连续性等。这两种传统互动交织，形成一种独特的政治文化。如阿尔蒙德所言，政治文化影响各个担任政治角色者的行为，他们的政治要求内容和对法律的反应。可见，政治文化对政策制定的影响虽非直接但却是深层次的，值得分析。
2.社会的因素。范围极广，甚至前述的政府体制也可包容于内。在这里，我们分析的对象其实就对应于中共“十五大”报告所重申的社会主义初级阶段的基本国情。择其要者有：（1 ）经济欠发展和发展不平衡。应该说这已不是一个认识问题，而是一个态度问题。（2 ）人口基数大、结构不合理。令高层决策者头痛的许多问题似乎都可追溯到人口上，但这却是一个既定的事实。（3）理性化制度的匮乏。要之， 即不完善、不成熟的政治、经济体制。尽管已有进步，却是一长期的过程。（4）社会处于转型时期，所转何型？ 或谓从计划体制到市场体制的转型，或谓从传统社会向现代社会的转型，或谓后社会主义的转型等，不一而足。愚意后社会主义的转型概括更准确、全面。其实转型本身与其内容同样重要，都要求有不同于以往的、相应于转型社会特征的决策思维和决策方式。
当然，一定的自然资源环境也构成政策制定的影响因素之一；另外，国际环境一般也作为一个单独变量处理，限于篇幅，这里不再赘述。
通过对上述四个变量的梳理，可以发现，四个变量之间不是泾渭分明的，这在分析中已有所显示。作出这种划分，与其说是对现实的描绘，倒不如说是为分析的需要而作的理论抽象。四个变量中，政策环境是制定公共政策的基点，在当代中国，任何一个有责任感的决策者都不应无视现实政策环境的特点；政府体制是一关键变量，从根本上规定了中国公共政策的制定；社会团体对重大政策的影响可谓微乎其微，但在个别领域和特殊情况下也有重大作用；值得一提的是公共政策中的参与人物，尤其是起决定作用的领导人物。毫无疑问，任何政策都是人制定的，势必要打上人的烙印，但在程序政治下，决策必须遵循某种规则，使个人的影响降低到最低限度。因为前述的中国政治的人治特征和决策的非程序化倾向，决策参与人物在中国公共政策制定结构中的作用更为突出。