试论人大代表的言论免责权——关于《宪法》第75条的解读，本文主要内容关键词为：人大代表论文,宪法论文,试论论文,言论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF2 文献标识码：A
《中华人民共和国宪法》第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”但是侵犯人民代表合法权益的事件仍时常被披之于报端。在每次的县乡换届选举中，因人大代表没有投上级领导内定的候选人的票或人民代表因在会议期间的发言而受到责难、拘禁的事件时有发生。这些情况说明，宪法和法律所赋予人大代表的言论免责权还没有真正落到实处，个别地方的有些领导人还缺乏民主意识和法律意识，对宪法的有关规定缺乏足够正确的认识，同时也说明国家对人民代表的言论免责权还缺乏相应有效的保障体制和措施。由于宪法学界对人大代表的言论免责权已经没有争议，宣传议论不多，故其在干部群众中的根基并不坚固，认识不清楚。笔者认为，对此还有议论的必要。
一、人民代表言论免责权的起源
人民代表的言论免责权是指各级人民代表大会的代表履行职责时在代表大会和常务委员会的各种会议上的发言和表决，不负法律责任；不得以代表的发言和表决损害国家的、社会的或个人的权利和利益为由追究他们的法律责任。这项权利在西方称为民意代表言论免责或议员言论自由（freedom of speech），“谓议员在院内之言论， 对院外不负责任之特权。此特权并可及于行为，例如表决，故亦称为言行免责权。”（注：史尚宽著：《宪法论丛》，第246页。 ）我国人民代表的言论免责权是在借鉴西方资本主义国家的议员免责权的基础上发展而来的。而西方国家的议员免责权则又肇始于享有“代议制之母”美誉的英国。1689年英国通过《权利法案》，该法案第9 条规定国会议员在“议会内之演说自由、辩论或其议事之自由，不应在议会以外的任何法院或任何地方，受到弹劾或讯问。”（注：戴学正等编：《中外宪法选编（下册）》，华夏出版社1994年版，第21—22页。）
这一权利最早在英国形成，是因为在此之前约三百年的时间里，尽管英国的代议制度已经有所发展，但议员们在议会中因提出议案，发表言论而遭追究者时而发生，这就严重阻碍了资本主义代议制度的发展，因此在1688年的“光荣革命”胜利后，就用法律的形式，确立了议员所享有的该项特权。《权利法案》同时还规定“法院及其他任何机关，均不得就议会内的言论用告诉手续，为告诉或责问”。继英国权利法案之后，1787年的美国宪法在第1条第6款中也明确规定：“两院议员，除犯有叛国罪、重罪和妨害治安罪外，在出席各自议院会议期间和往返于各自议院途中不受逮捕；也不得因其在各自议院发表的演说或辩论而在任何地方受讯问。”（注：詹姆斯.M.伯恩斯、杰克.W.佩尔塔森、托马斯.E.克罗宁著：《民治政府》中译本，中国社会科学出版社1996年10 月第1版，第1255页。）1831年的比利时宪法在第44 条中规定：“两院议员不得因执行职务时的言论与投票而被控诉或追询。”（注：林纪东《比较宪法》（台湾）五南图书出版公司，第404页。 ）至第二次世界大战后，议员的言论免责为世界多数国家的宪法所确认。至今为止，约有85.2%（注：亨利·范·马尔赛文 格尔·范·德·唐著《成文宪法的比较研究》中译本，华夏出版社1987年10月第1版，第132页。）的国家在宪法中规定了议员的言论免责权。为便于后面的分析中说明问题，此列举几个国家的规定。如法国第五共和国宪法第26条规定：“议会的任何议员不得由于本人在行使职权中所发表的意见或者所投的票而受追诉、搜查、逮捕、拘留或者审判。”（注：吴国庆著：《当代各国政治体制——法国》，兰州大学出版社1998年3月第1版，第314页。 ）意大利宪法第68条规定：“议会议员不能因行使其职权时所发表的言论和所投的票而遭受追诉。”（注：金太军著：《当代各国政治体制——南欧诸国》，兰州大学出版社1998年3月第1版，第196页。）日本宪法第51 条规定：“两院议员在议院所作的演说、讨论或者表决，院外不得追究其责任。”（注：（日）宫泽俊义著、芦部信喜补订：《日本国宪法精解》中译本，中国民主法制出版社1990年5月第1版，第336页。 ）德国基本法第46条规定：“任何时候都不允许对议员因在联邦议院或在联邦议院委员会中所投的票或发表的言论而在法律上和职务上被追诉，也不允许在联邦议院外追究其责任。但此规定不适用于诽谤性的侮辱。”（注：吴志成著：《当代各国政治体制——德国和瑞士》，兰州大学出版社1998 年3月第1版，第312页。）南朝鲜宪法第46条规定：“国会议员在国会所作的发言和表决，对院外不负责任。”（注：任晓著：《当代各国政治体制——韩国》，兰州大学出版社1998年3月第1版，第186页。 ）从上述国家的规定来看，议员的言论免责权具有如下几个共同特点：
第一，这项权利只有现职议员才能享受，不具有议员资格的人一般不能享受，除非法律有特殊规定；
第二，在时间上一般都是从获得议员资格起至丧失议员资格时止；
第三，这项权利是因取得议员身份而享有的，所以只有在其履行议员职责时的言论和表决才能享受，议员以其个人身份进行的各项言论和表决并不能享受免责的权利；
第四，这种免责权是指免于承担民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任，并不包括该议员所属的政党根据该党的章程所追究的党纪责任。
在中国的法制史上，议员言论免责的规定最早始于1912年的《中华民国临时约法》，该法的第25条规定：“参议院议员于院内之言论及表决，院外不负责任。”此后，在1923年的《中华民国宪法》第68条规定：“两院议员对于院内之言论及表决，对院外不负责任。”1946年的《中华民国宪法》第32条规定：“国民大会代表，在会议时所为之言论及表决，对会外不负责任。”
1941年修订的《陕甘宁边区各级议会组织条例》规定：“各级参议会议员，在议会中之言论，对外不负责任。”（注：转引自郭道晖：“人民代表的‘言论免责权’”，载《法的时代精神》，湖南出版社1997年3月第1版，第453页。）新中国建立后， 前三部宪法没有关于人民代表的言论免责权的规定，至1982年宪法才在第75条规定了此项权利。
二、宪法确定代表的言论免责权的理由及理论
对于最早确定议员的言论免责权的理由，可从理论上和史实上两个方面加以分析。
就理论而言是因为“议会的会议为秘密的，故其言论及表决，非其他机关所能过问；嗣以此种论据不甚完妥，乃改变其理由谓：议会对其行动，有自主裁判权，非法院权力之所及，惟此种权力，乃整个议会之特权，非议员个人之特权，故如议员在议会内之言论，逾越范围时，议会自可加以处罚。”（注：林纪东著：《比较宪法》，（台湾）五南图书出版公司，第404页。）就史实而言， 是因英国实行议会政治的初期，国王的权力还未受到法律的有效制约，国会与国王在争夺国家权力的斗争中，国会受制于国王，国会为摆脱国王的控制，而创设此项权力以自卫。欧洲国家在宪法中接受此项权利，主要是由于这些国家实行宪政制度的初期，在国会权力与国王权力的斗争过程中，都具有与英国相同的背景。此项权利在第二次世界大战后为各国普遍接受，主要是受议会主权思想、言论自由思想和三权分立思想的影响所至。（注：参阅林纪东著：《宪法释论》，第188—198页。）
笔者认为，人民代表（或议员）在国会中的言论免责，之所以能够为宪法规定为人民代表（或议员）的一项特权，并为世界上各种不同类型的国家所认可，特别是象我国是实行议行合一，反对三权分立的社会主义国家，也确认人民代表享有此项权利，其根本原因在于人民代表（或议员）是经过人民选举产生、代表人民在国家权力机关中行使人民当家作主权力的，只有对其在执行职务时的言论与投票免于追究责任，他们才能不畏惧国家权力的强制力，才敢全面反映人民群众的意见，真正成为人民意志和利益的忠实代言人，这样人民代表大会作出的决定才能是民主的、符合广大人民群众意志和利益的。反之，如果人民代表（或议员）在执行职务时的言论和投票要受法律的追究，则人民代表（或议员）会因害怕“祸因言生”、“为民伤己”，而不敢为民权、为民利进行抗争，不敢尽其言、言民志、言民意、言民心、言民利，这就违反了人民代表大会制度的根本目的和人民选举代表的宗旨，使国家的民主政治制度横遭破坏。
关于议员的言论免责权的性质，德国学者认为这是“可追诉”免除，而不是言论违法性的免除，所以，尽管议员的言论虽然符合违法行为的构成要件，但法院也不能追究他的法律责任，只能根据刑法典中有关依法律规定不构成犯罪的条款来处理。按这种理论，议员的言论免责仅只是议员个人的言论免责权，尽管议员的违法责任被免除，但是议员言论的违法事实仍然存在，如果这种行为还有其他人参与或帮助，对于参与者或帮助者来说，则是不能免除其责任的。（注：陈新民著：《宪法基本权利之基本理论（下册）》，第260页。）台湾学者也认为， 议员的言论免责“并非所有免责的言论行为者‘适法’，而是认为为了议会政治考虑，对违法行为之对应加以抑制，因而在议事职务遂行范围内的言行，不受名誉毁谤、侵害隐私权等刑事处罚与民事损害赔偿等法律责任追究。”（注：许庆雄著：《宪法入门》，月旦出版社有限公司1995版，第263页。）
我国学界关于人民代表的言论免责权的性质问题，没有成熟的理论，但笔者认为，用“可追诉”免除理论来说明我国人民代表的言论免责权还是十分稳妥的。因为从我国宪法、法律关于人民代表言论免责权的规定来看，就其目的、范围而言，在根本上与其他国家的规定并无实质性差别。这种“可追诉”的免除，只是使人民代表对其履行职责的言论和表决不负法律责任，这种不追究并不能够改变人民代表言论和表决行为合法或违法的性质。
三、人民代表言论权与公民的言论自由之间的关系
人民代表的言论权是国家为保障人民代表大会制度的民主性、人民性而赋予人民代表的一项特权。这项权利并不能简单地归结为人民代表个人的权利，而是一项为保障人民代表大会的民主性、人民性而必须赋予人民代表的权利。因此，这项权利与宪法确定的另一项权利——公民言论自由权之间存在着许多不同。
首先，这两项权利的来源不同。人民代表的言论免责权是因当选为人民代表而享有的，只有一个公民被选为人民代表时，才能享有这项权利，除非该公民丧失人民代表资格，否则，这项权利就不能以任何理由和任何方式加以限制或剥夺；而公民的言论自由权则是因公民出生而取得的，是永久性，但可以由法定的国家机关，按照法定的程序加以剥夺或限制，如被人民法院依法剥夺政治权利的人就不享有言论自由。
其次，这两项权利是否受限制方面的不同。人民代表的言论免责权是不受限制的，尽管这种言论可能反对或者有悖于现行的制度、法律、政策，乃至于是违反国家利益和社会公共利益，给其他公民带来不良的影响，也不能够追究；而公民的言论自由则是受限制的，其内容不得超出法律规定的范围，即不得以言论自由为名进行煽动、反对政府或者败坏社会公德，危害国家安全和社会安宁，也不得以言论自由为名对其他公民进行侮辱或者诽谤，否则就要受法律追究。
第三，这两项权利的享受范围不同。人民代表的言论免责权只限于在人民代表大会上的发言和表决，即只有人民代表在人民代表大会上的发言和表决才享有言论免责权；而公民的言论自由权则是十分广泛，包括交流自由、演讲自由、教学自由和广播自由等内容。（注：谢鹏程著：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社1999年版，第227页。）
可见，人民代表的言论免责权并不是来源于公民的言论自由权，宪法并不是为保障公民的言论自由才赋予人民代表言论免责权，而是为了保障人民代表大会制度的民主性和人民性才赋予人民代表言论免责权的。这也正是宪法中不将该项权利规定在公民的言论自由部份，而将其规定在国家机构部份的根本原因之所在。
四、人民代表言论免责权内容
关于议员的言论免责权，在西方国家的宪政实践中具有“绝对免责”和“相对免责”两种不同的模式。所谓“绝对免责”是指只要是议员在议会中因执行议员职务的所有言论和表决，不论其是否给国家、社会或者其他公民带来何种后果，都不得受到追究。“绝对免责”是世界上多数国家的通常作法，二战前人们对此也没有产生任何怀疑。但在1949年的《联邦德国基本法》公布之后，“绝对免责”已经受到了挑战，即该法中规定了对议员的“相对免责”问题。如前文所列之条文，多数国家都规定对议员在议会言论和表决的“绝对免责”，只有德国规定当议员在议会的言论构成“诽谤罪”时，则不能免除其应该负的法律责任。在美国议员的言论及行为分为“立法言论行为”和“非立法言论行为”，只有“立法言论行为”才享受言论免责的权利，对于“非立法言论行为”是不得享受免责权。在德国，法律作出“相对免责”规定的理由在于：（1）“对人格权的尊重”， “由保障‘人类尊严’所导源出的尊重人民的‘一般的（也就是‘绝对性质’的人格权），便成为具有拘束亦为实行国家权力（立法权力）的‘立法者’的效力了。（2 ）“法治国家‘权力滥用’的禁止：法治国家保障人民的基本权利，同时，对所有的‘公权力’，亦必须禁止其‘滥用权力’，尤其，针对立法权的‘恣意的禁止’，就是禁止立法者（国会议员）的，专以主观意志、个人好恶为动机的行为（包括‘言论行为’在内）。”（注：陈新民著：《宪法基本权利之基本理论（下册）》，第260页。）客观地讲， 这两种模式各有利弊，议员言论的绝对免责，使议员不会祸因言生，能放心履行职责，但如果此项权利被滥用，将使国家、社会和公民的合法权益受到损害；而议员言论的相对免责，能使议员谨慎履行职责，不至于损害国家、社会和公民的合法权益，但议员因当心祸因言生而不敢畅所欲言，则将使议会的民主制度受到损害。按“两利相权取其重，两害相权取其轻”的简明公理，在此二者不可兼得之时，世界各国的立法和学者多数选择的是“绝对免责”。
我国现行宪法第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”《全国人民代表大会组织法》第43条规定：“全国人民代表大会代表、全国人民代表大会常务委员会的组成人员，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第29条规定：“地方各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。”《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第29条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”从这些条文的规定来看，我国对于人民代表的言论免责权的规定是“绝对免责”原则。我国的人民代表的言论和表决免责权可分为全国人民代表大会代表的言论免责与地方各级人民代表大会代表的言论免责两种，但不论是全国人民代表大会的代表，还是地方各级人民代表大会的代表，他们所享有的言论免责仅，在内容上是相同的。根据上面我们列举的我国法律中所有关于人民代表的言论免责权的规定，我国人民代表的言论免责权包括如下几个方面的内容：
第一，在我国只要是人民代表大会的代表都享有这项权利。
第二，这项权利只能在人民代表大会的各种会议内享受，这里的会议包括人民代表大会全体会议、代表团全体会议、主席团会议、人民代表的小组会议、年会、临时会议、以及主席团、代表团召集的其他各种会议，超出人民代表大会会议的范围则不能享受言论免责权。
第三，这项权利仅限于人民代表行使代表职权时的发言和表决，如果人民代表在人民代表大会外从事的与执行代表职务无关的发言和表决，以及在丧失代表资格后的言论和表决要负法律责任，受法律追究。
第四，人民代表的言论免责权， 虽然是由于其具有代表资格而享有，但不得因其在履行职责时的言论和表决，而在其丧失代表资格后给予追究，即人民代表在人民代表大会上的各种发言和表决，不仅在其具有人民代表资格时不受法律追究，而且在其不具有人民代表资格时也不得追究，更不能因要追究其言论责任而免除其代表资格。
第五，这项权利中所说的“不受法律追究”，即言论免责，是指免于承担各种法律责任。这里的法律责任包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。这里的不受法律追究既包括在举行会议时不受追究，也包括在人民代表大会闭会期间也不受追究。
第六，既然宪法和法津规定人民代表享有言论免责权，就意味着一切对人民代表在人民代表大会的各种会议上的言论和表决进行追究的行为都是非法的，应该承担相应的法律责任。
这里有必要指出，尽管在我国全国人民代表大会的代表和地方各级人民代表大会的代表都享有言论免责权，但是这两种权利在性质上是有差别的，其表现是全国人民代表大会代表的言论免责权是宪法性权利，即这项权利是来自于宪法的直接规定，而地方各级人民代表大会代表的言论免责权不是宪法性权利，只是基本法上的权利，这项权利不是由宪法加以规定，而是由基本法——《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的。
此外，我们在研究人民代表的言论免责时，还有必要特别注意我国宪法与全国人民代表大会组织法之间关于这一问题在规定上的不一致之处，即宪法规定享受此项权利的人只限于“全国人民代表大会代表”，而没有明确规定常务委员会的组成人员的言论免责权；但全国人民代表大会组织法却明确规定了“常务委员会的组成人员”的言论免责权。笔者认为这样规定并不违反宪法，因为常务委员会的组成人员是从人民代表中选举产生的，具有人大代表资格，但因常务委员会组成人员出席常务委员会的议会多，发表的言论也就更多，组织法对此作特别规定对于保证全国人民代表大会常务委员会顺利行使职权是十分有利的。
来稿日期：2000—10—05