对广东省激励型财政政策的两点质疑，本文主要内容关键词为：财政政策论文,广东省论文,两点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“财政税收任务超额完成，马均涛和他的同事们，将一起分享200万元的重奖。”“财政增收，重奖官员。”2005年9月24日，《南方周末》上的这则新闻曾引起社会各界的广泛关注。这些地方官员之所以得到奖金是由于广东省从2004年开始实行的激励性财政政策，该项政策中明确规定了地方官员获得奖金的条件和分配方法。许多学者纷纷对这种奖励地方官员做法提出了批评和质疑，而广东省政府却对种种批评之言不以为然，并称广东省所创立的激励型财政机制在全国转移支付座谈会上获好评。而从目前可查找到的资料来看，广东省依然在各地坚持执行激励型财政政策，各地方政府的工作成绩也是非常显著的，主要表现就是财政收入的增幅大大提高了；另一方面，进入2006年以来，对激励型财政政策的质疑和批评却几乎没有了。似乎这项政策不存在什么问题了。但笔者认为在取得这些成果的同时，应当注意到隐藏在这些现象背后的问题，这些问题如果得不到及时的解决就很有可能造成许多意想不到的严重后果，必须对现行的激励性财政政策进行相应的调整。
激励型财政政策是广东省的首创，也是广东省扩权强县改革的三大配套政策之一。那么什么是激励型财政呢?通过查找资料，笔者找到了广东省关于激励型财政政策的相关解释。所谓“激励型财政政策”，是指广东省财政对县级财政按照确保既得利益、促进收入增长、实行奖勤罚懒的原则，建立“确定基数，超增分成，挂钩奖罚，鼓励先进”的“三不减、三确定、三奖励”的财政激励机制。之所以出台此项政策是由于广东省省直机关行风评议团财政厅分团成员提出的一点意见，即“广东省所实施的扶贫政策不利于调动当地政府积极性，容易造成经济不发达县市的‘懒汉’作风，同时会造成省级财政不堪重负”，而实施激励型财政政策将有利于调动当地政府的积极性，激发县域经济的发展，改善各县的财政收入状况，同时减轻省级财政的负担。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江针对促进县域经济发展的财政性措施提出：“财政转移支付必须是一种激励的机制，是促进增长的机制，而不是养‘懒汉’的机制。”黄华华省长也指出：“现在的转移支付是吃大锅饭的体制，要鼓励市、县发展经济，实行奖勤罚懒。”
从目前实施的情况看，各县市经济均有较快发展，其表现就是财政收入大幅度提高，地方政府对激励型财政政策反应热烈。广东省2004年和2005年的地方一般预算收入的增长率分别为16.1％和18.4％，都高于实施激励型财政政策之前的2003年的增长水平，由此也可见此项政策成果显著。“奖勤罚懒”，充分调动地方政府领导发展经济的积极性，这个出发点是绝对正确的，但是激励政策是否都科学恰当，应该以什么作为衡量工作好坏的标准，应该奖励谁、怎么奖励?不恰当的政策将会产生怎样的后果和影响却是我们必须要关注的。
通过对广东省的“激励型财政”进行深入地分析，笔者对这项政策部分内容的合理性提出了以下两点质疑。
一、以各县市的财政收入作为主要衡量指标是否合理
根据《关于促进县域经济发展财政性措施的意见》，激励型财政的核心是在确保市县基本运转需要的基础上，将每年新增一般性转移支付与收入努力程度挂钩，增强县市获取新增转移支付的激励效应。也就说，县财政收入增长得越快，其所能获得的省财政划拨的转移支付的比例就越高，数额也越大。单纯的财政收入成为了衡量一个地区经济发展状况的主要标准，这与之前我国实行多年的以GDP增长作为衡量一个地区经济发展程度和地方领导政绩好坏的做法如出一辙。前一种做法的局限性已被学术界和社会所广泛认识，笔者认为，以财政收入作为广东省省级财政对下属各县进行转移支付的衡量指标恰恰正是在重复原有的错误做法。
财政收入的增长量和增长速度是反映经济运行状况的重要参考指标，但却并不能作为惟一的衡量指标。财政收入与经济发展程度并不是必然的呈正比例增长关系，地方政府可以通过多种方法在原有经济基础上来实现财政收入的增加，甚至有时是外因作用的结果。以2004年广东省财政增收最快的连平县为例，当地2004年税收增长率为61.8％，综合增长率为85.39％，在全省67个县(市)中排第一位。据连平县县长马均涛介绍，作为全省16个山区贫困县之一，2004年连平县财政收入增长快的原因“一方面是过去基数低，再者，国际铁矿石价格暴涨拉动了县支柱产业铁矿的效益。”但是“今年要保持去年的增速很难了”。而事实上，到目前为止却找不到连平县关于2005年财政收入比上年增幅的数据，在其政府工作报告中只找到了与2000年的对比结果，而2005年的政府工作报告中则对财政增长率有详细的描述，其中原因就不得而知了。
此外，为了实现财政增收，还可以通过多种途径和方法来得以实现。例如发展房地产业，通过经营城市来大幅度提高土地价格，或者用其他与民争利的手法来提高税收和财政收入。加强税收的征管工作也是重要的方法之一，这就不难解释在各地方的工作报告中加强税收征管为什么都不约而同地被加以强调，难道只有明确制定出奖励措施才能促进相关部门认真征管吗?
此外，财政收入虽然能够在一定程度上反映一个地区的经济运行情况，但并不能客观全面地反映当地的社会发展状况，如教育事业发展状况、公共物品供应状况等等也是反映地区经济和社会发展状况的重要指标。笔者认为在我国目前所提出的建设社会主义和谐社会目标的前提下，单纯以财政收入的多少和增长速度作为衡量地方政府官员工作成绩、确定财政转移支付金额是不恰当的。因此，首先要质疑的就是现行的激励型财政政策衡量指标的合理性。
二、激励型财政政策奖励措施是否合理
激励型财政政策激励性的主要体现在它的3项奖励措施上，这3项奖励措施分别为：“奖励超增，实行超增分成”；“奖勤罚懒，实行挂钩奖罚”；“奖励先进，给予县级领导班子奖励”。
奖励中的第三项也是在社会上受到最多批评的奖励措施——“奖励先进，给予县级领导班子奖励”的设置存在诸多问题。该项措施的具体内容为：对获得省给予的上划省“四税”返还奖励的县，由省财政按其所返还奖励额的50％给予奖励，最高不超过500万元。从报道中可以看到，受到奖励的是当地的县级领导班子。对于这条措施，北京大学政府管理学院政治学博士、副教授白智立直接称其为奖励制薪酬。笔者支持白教授的观点，并且认为这样的奖励政策会对政府官员产生错误的导向作用。
(一)使地方政府官员产生“短视”效应
实现财政快速增收是衡量地方官员工作成绩的主要标准，那么努力实现财政收入的快速增长就成为地方领导工作的重点，他们就可以不再关注当地的可持续发展的问题。众所周知，在我国存在着“新官不理旧事”的怪传统，因此地方官员可以为了自己的政治声誉和前途行使权力，但却不必为由此而对当地经济和社会发展产生的负面影响负责。这必然会刺激一些领导为了自己做出较好的政绩而采取一些竭泽而渔、杀鸡取卵的方法。在没有相应的问责机制和监督机制作为制约的前提下，激励型财政政策的奖励措施将对地方领导产生错误的导向，并且是在延续以GDP为考核指标的错误。仍以连平县为例，在连平县的对外宣传上，可以看出连平县是广东省生态名县，而三产结构中第二产业所占比重进一步提高，2004年为45％，2005年为51.9％。第二产业多是一些能耗和污染严重的工业企业，铁矿和钨矿是当地重要的矿产资源，矿产采掘业是连平县的支柱产业之一，而这些企业将对当地的生态环境产生无法想象的影响。在我国，为了发展经济而破坏环境甚至酿成生态灾难的例子不胜枚举，但是为了财政增收似乎对环境问题就不再那么关注了，我们不能再重复这样的错误。
(二)造成部分领导和一般工作人员心理不平衡
根据激励型财政政策的规定，对于完成财政增收任务较好的县将给予直接的奖励，奖励对象是该县的主要领导。据《南方周末》报道，河源市连平县获得了总额为200万元的奖金，按照规定，该县县委县政府两套领导班子一共19人有资格分享这一奖励。然而连平县的奖金分配方案却一直没有确定，最后，经过连平县委领导班子反复讨论，大家商定把发放的范围扩大到包括县人大、政协和纪委在内的5大班子领导，共33人。按照激励型财政政策的规定，完成任务的县领导班子成员有权利参与奖金的分配，这是一件再简单不过的事情，为什么连平县做起来就那么难呢?为什么按照规定应该奖励19人而要经过反复讨论最终决定转而奖励33人?究其原因，就是这项奖励政策本身就是不合理的。对部分领导奖励会使没有受到奖励的领导干部产生不平衡的心理，进而不利于领导干部之间工作的协调和配合，正是出于这种考虑连平县的奖励措施才如此更改。但是这样又会引起新的问题，那就是广大的政府工作人员也会产生这种不平衡心理。工作是大家共同努力才完成的，为什么只有少数领导获得奖金奖励呢?这必然会打击普通工作人员的工作积极性，从而对于提高行政工作效率产生负面影响。
(三)对干群关系造成负面影响，容易造成群众与政府对立
一个地区经济发展不仅仅是领导干部努力工作、有效领导的结果，更是当地全体干部群众共同努力才取得的成绩，而这条奖励政策却把返还的高额奖金用来奖励少数领导干部，这实际上就变成了用纳税人的钱来重奖官员。一方面，政府官员因为财政增收将获得奖金，而另一方面，不少农民工被拖欠的工资却没有着落。据了解，现在在连平县还存在着比较严重的拖欠工资的情况。连平县元善镇南湖村49岁的贫民刘始刊1992年到1994年参与九连山制药厂针剂车间和保健厂车间的建设，因当地政府恶意拖欠工程款，3万元工资历经10多年，连本带息已增到近10万元，至今仍分文未得。一边是连平县现任领导们将分享200万元的高额奖金，而另一边则是那些至今在为政府欠薪东奔西跑，甚至碰得头破血流的农民工们的唉声叹气和愁眉苦脸。这种不恰当的奖励政策很容易加深普通百姓对领导干部和政府的不信任，从而导致干群关系紧张，对当地的社会稳定和经济发展都会产生消极的影响。
从许多媒体的后续报道来看，虽然广东省有明确的奖励政策，但是在实际的奖金发放过程中关于奖金的分配使得各受奖励县左右为难，许多县的奖金根本就没有下发，这也是该项政策在设置过程中存在的缺陷多造成的。激励措施不能得到正常的实施这本身就说明了相关政策和措施是不恰当的，是应该进行适当的调整的。
三、结论
毋庸置疑，广东省制定激励型财政政策的初衷是积极的，是为了激励经济较落后县快速发展经济。从目前的效果来看，经济落后县的经济实现了较快发展，财政也实现了增收，从而推动了广东省的财政收入总额也进一步增加，财政总收入达44320000万元，占全国的1/7，广东省的经济实力进一步加强。激励型财政政策的积极意义是显而易见的，但这不能说明这项政策是没有缺陷的。目前的激励政策很可能会让地方政府为了发展经济而置环境保护于不顾；可能使得县领导为了“完成”任务而铤而走险，弄虚作假；可能造成一般工作人员工作热情挫伤，降低行政工作效率；可能使得干群关系紧张，对当地社会稳定产生不良影响。所有这些都与我们要建设可持续发展的和谐社会的目标是不相符合的。因此，建议对激励型财政政策中不恰当、不科学的部分内容进行积极的改进。比如，通过科学地分析和研究，设定一个涵盖经济发展和社会发展综合的考核指标，对完成工作任务较好的地区领导采用其他的更加可行的奖励措施，而不是简单地给予现金奖励。这样使激励政策一方面能实现激励目标，促进地区经济发展，另一方面又尽可能不产生消极影响。